完善食品安全监管 增强政府公信力*

郭应良

(云南大学，云南 昆明 650091)

完善食品安全监管 增强政府公信力*

郭应良

(云南大学，云南 昆明 650091)

食品安全危机损害了公众的身心健康，造成社会的恐慌，影响到社会和谐安定。食品安全事件泛滥凸显政府在食品安全监管中的漏洞与无力，损害政府的形象，更危及到政府的公信力。文章从政府监管的角度，基于当前政府公信力在食品安全危机中面临严峻的挑战，分析了政府公信力为什么下降并提出提升政府公信力的几个着力点。

食品安全;政府监管;政府公信力

近来一系列食品安全事件，从“三聚氰胺”、 “瘦肉精”、 “染色馒头”，再到“塑化剂风波”，一次次挑战公众的敏感神经，敲响了食品安全危机的警钟。食品安全不仅关系到13亿中国人的身心健康，关系到人民对政府的信赖感、国家的形象，更重要的是关系到政府公信力。馒头可以被无良知的商人染色，可是政府公信力不容任何人和任何形式的染色，政府公信力是政府的生命，事关党和国家的前途命运，政府监管部门只有加大对食品安全的监管，遏制日益蔓延的危机，取信于民，才能提高政府在食品安全危机处理中的公信力。

一、严峻的食品安全危机拷问着政府的公信力

公信力是政府的影响力和号召力，是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、透明程度、服务程度和法治建设程度，也是公众对政府的评价，反映了公众对政府的满意度和信任度。［1］面对日益频发、无法遏制的食品安全危机、政府监管的乏力，政府公信力面临严峻的挑战。

1.重大食品安全危机蔓延没有得到有效的遏制

“三聚氰胺”、 “瘦肉精”和“染色馒头”等重大食品安全事件中，政府监管部门都进行了严厉的查处、打击，但是重大的食品安全事件仍然不断发生，没有得到有效的遏制。日益蔓延的食品安全事件危害了公众的身心健康，加剧社会的恐慌，影响到社会秩序的安定，同时也凸显了政府对食品安全监管的乏力、疲软，严重影响了政府在食品安全监管中的公信力。食品安全监管涉及到食品的生产、运输、流通、销售等多个环节，每个环节都有政府相关部门层层把关、严格监管，但是重大食品安全事件依然不断发生，没有得到实质性改善，政府在食品安全监管方面的漏洞依旧存在，影响了公众对政府食品安全监管的信心，影响了一个负责和服务型政府的形象。食品安全危机屡禁不止，使公众对政府在食品安全监管中的能力产生了怀疑，损害了高效行政型政府的形象，拷问着政府的执政能力，侵蚀了政府的公信力。

2.政府在食品安全危机中的被动、消极监管

重大的食品安全危机，每次都是得益于权威媒体的披露报道，公众才知道了事件的真相，引起了社会的普遍关注，把政府推到了舆论的风口浪尖上，致使政府部门采取行动查处，政府监管部门处于一个被动的、消极的地位。政府监管部门成了舆论指责的焦点，降低了公众对政府食品安全的信赖。每次食品安全危机中，公众的感觉都是“权威媒体揭露、相关部门领导表态、几个部门突击、若干人员服罪、过段时间冷却”五段式套路，陈旧老套，千篇一律，没有实质性的改变。在食品安全监管中，以罚款代替治理，大搞运动式、突击性执法，在食品安全事件出现后，大搞“专项整顿”、“专项检查”，风声过后又放松了监管，一切故态复萌，不注重常态化的监管制度。在监管执法过程中，无视法律法规、玩忽职守，为了部门利益，徇私舞弊，严重损害法律的权威，破坏了法律在公众心目中的公信力。在食品安全危机爆发后，有些政府监管部门不是主动承担责任，采取有效的措施改善监管的成效，而是为了逃避责任，封锁消息、打击报复记者和举报者。面对媒体采取躲闪，逃避社会的监督，影响了政府在公众心目中的公信力。

3.政府监管部门的自利性导致违规违法现象严重

食品行业涉及生产、流通和销售等多个环节，产业链比较长，政府在食品安全监管中采用多部门分段监管，涉及众多的利益主体，这些主体包括政府监管部门、食品生产企业、消费者等，有些政府监管部门为了自己部门利益放松了监管，甚至故意放行，使层层的食品监管流于形式，致使食品安全事件频发。据媒体报道，有些政府监管部门借食品监管，通过罚款来增加办公经费和工资福利，为了自己部门“创收”，最终导致了违法企业和销售者只要给监管部门交罚款就逍遥法外，甚至有些监管部门为防止企业和销售者因过高罚款而无力生产，适度降低处罚，使政府监管部门和生产经营者形成利益共同体，使劣质的食品能够通过层层的监管流通到消费市场上。有些政府领导为了地方经济利益，给食品监管部门“打招呼”，给地方的纳税大户企业或是某个领导的招商引资的项目“开绿灯”、“特别照顾”，导致了食品安全危机不断，严重影响了政府依法执政的形象。政府监管部门的违规违法现象，损害了公众的利益，使公众对政府的食品监管产生怀疑，对政府的行政行为和行政能力产生质疑，破坏了政府负责、法治和廉洁的公信力。

4.政府监管程序欠缺透明度和公开性

公众对政府食品安全监管的公信力来自政府对食品安全监管过程的透明度和信息披露的公开性。公众对食品安全的信赖取决于对政府监管部门实施食品监管过程的认知程度及信任程度，公众只有充分了解政府食品监管的过程，才会产生对政府食品安全监管的信赖。目前，由于我国行政权力的运行具有封闭性和不透明性，导致了政府监管程序缺乏透明度和公开性，在一定程度上影响了政府的公信力。政府监管部门在食品安全监管过程中遮遮掩掩，对问题的调查讳莫如深，问责程序的缺乏与公众对监管过程的透明度、信息披露的公开性的需求产生了矛盾，政府监管程序的不透明和公开性导致了公众失去了对食品安全监督的热情，同时对政府监管部门的质疑，增加了监管的困难，还会因为“暗箱操作”而失去公众的信赖，导致公信力的散失。

二、政府公信力在食品安全监管中为什么下降

目前食品安全危机不断发生，重大食品安全事件频繁，政府无有效的措施遏制住蔓延，食品安全危机侵蚀着政府的权威，破坏了政府的公信力。尽管食品安全危机的频繁是多种原因造成的，有企业违法的生产等，但是对负有主要监管职能和提供公共服务职能的政府，应当负有主要的责任。

1.传统政府食品安全监管模式的缺陷

我国的食品安全监管是“以分段监管为主，品种监管为辅”的多部门监管体系。在《食品安全法》中规定，国务院设置食品安全委员会，是食品安全监管的最高层次的议事协调机构，对食品安全监管工作进行协调和指导，旨在加强部门间的配合和弥补监管空隙，具体由卫生部牵头建立食品安全综合协调机制，负责食品安全综合监督;农业部负责农产品生产环节的监管;国家质检总局负责食品生产加工环节和进出口食品安全的监管;国家工商行政管理总局负责食品流通环节的监管;国家食品药品监督管理局负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全的监管。在地方政府层面上，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制;完善、落实食品安全监督管理责任制;按照权责一致的原则，建立食品安全监督责任制和责任追究制。［2］

一方面，食品安全监管部门的多头、分散，产生了协调的困难、效率低下、监管不力。《食品安全法》规定了政府各个监管部门的职责和监管的范围，采用分段管理和品种监管，看似责任分明、职能清晰，各监管部门在自己的范围内实施监管，实则容易导致监管部门之间的不合作，增加了协调的困难，致使监管的分散化，没有形成执法合力。有些监管部门监管范围的重复、交叉，产生了部门之间的冲突和矛盾，容易造成食品安全监管的缺位，出现大量的不作为、监管的盲区，甚至为了部门的利益，争相监管，遇到食品安全事故大家相互推诿，没有部门负责，导致了食品安全事件不断。另一方面，我国食品安全监管部门的管理方式，有国家级机构和地方级机构，也有垂直管理机构和属地管理机构，其中工商、质检和药监部门属于垂直管理，而卫生、农业和商务部属于属地管理。由于各监管部门隶属关系的不同，与地方政府的关系也不同，导致了信息的不对称，增加了协调的困难，容易形成部门利益，地方保护主义，致使监管不力，食品安全危机得不到遏制。

2.监督惩罚机制缺乏，监管部门徇私枉法

政府公信力是政府通过履行其职能的一切行为反映出来，因此，政府的公信力实际上也就是公众对政府履行职能情况的评价。在食品监管过程中，履行政府监管职能的相关部门和执法人员，不仅代表自己的形象，更重要的是代表着政府的形象，在点点滴滴的执法过程中体现着服务精神、法治精神，是政府公信力的名片。一方面，在食品安全监管过程中，存在着执法人员玩忽职守，徇私枉法，漠视国家法律，践踏国家法律，为了部门利益与非法生产企业勾结，权钱交易，只收费不监管，结成利益共同体，导致了食品安全监管的缺失、不力。发生食品安全事故，各部门相互推诿、搪塞推脱，逃避监管责任，损害了一个敢于负责任的政府形象，在公众的心目中产生了恶劣的影响，严重影响了政府的公信力，破坏了公众对政府的信赖感。另一方面，缺乏有效的惩罚机制。目前，国务院总理温家宝和副总理李克强都强调重点治乱，加大对食品安全事件的打击力度，显示了国家对食品安全的重视。但是，《食品安全法》对负有主要责任的监管部门的惩罚力度较小，对主要部门失职责任的追究很少，而且对“失职”的界定也很模糊，仅仅是指出需要“查明失职渎职的情况”。对监管部门的惩罚力度仅限行政性的，只有“记大过、降级、撤职或开除”，没有刑事处罚。每次重大食品安全事故，除了惩处几个生产者和销售者之外，负有重大责任的监管部门负责人很少受到惩罚，所以致使重大食品安全事故不断发生，点点滴滴地蚕食着政府的公信力。

3.政府信息公开制度不健全，透明度低

在网络高速发展的信息社会，信息传递具有快速性和公开性的特点，一个具有高度公信力的政府，一定能满足和尊重公众的知情权，赢得公众的信赖感。只有增强政府监管部门监管过程的透明度，才能杜绝食品安全监管的漏洞，规范食品安全监管者的行为，赢得公众政府食品安全的公信力。政府食品监管部门应该及时、准确的公布食品安全监管的信息，让公众在第一时间了解真相，不断提高公众的信息知情权。在食品安全危机中，政府监管部门要改变传统的强制性、命令式的监管方式，不要墨守着传统的封锁消息，隐瞒消息，堵截消息，躲躲闪闪，推诿责任的被动性、消极性的危机处理方式。政府监管部门要采取主动方式，通过新闻媒体等现代通信方式，及时发布消息，公布事故真相，动态公布事故的进展和处理过程，通过媒体真诚的和公众沟通，及时解答公众的疑惑，防止信息的不透明，导致公众的恐慌，影响社会的安定，政府监管部门只有增加食品安全事故处理的透明度，及时的和公众沟通，增强公众的参与度，提高政府监管过程的透明度，才能增强政府食品安全监管的公信力。

4.法律的不完善和滞后性

一方面是食品安全相关法律缺乏系统性和完整性。我国食品安全的法律以《食品安全法》、《产品质量法》、《标准化法》等法律为主导，以《食品卫生行政处罚办法》、《食品卫生监督程序》等相关食品安全的专门规章为主体。我国食品安全的法律法规虽然数量较多，但因分段立法，条款相对分散，单个法律法规调整范围较窄，缺乏系统性和完整性，影响了政府监管部门的执行力。另一方面是食品安全标准不完善。目前，我国食品标准不统一，既有国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，同时存在“双轨制”，同一食品安全执行双重标准，出口产品质量相当高，而内销产品质量普遍低。我国食品安全质量总体水平低于国际标准组织，标准体系之间缺乏有效的协调机制，食品卫生和安全标准普遍存在着交叉重复、甚至是矛盾的问题，甚至同一产品有几个标准，检验方法不同，导致了政府监管部门在食品监管上陷入了尴尬的境地，增加了政府监管部门执法的困难，影响了食品安全监管的执行力、监管效果。

三、食品安全监管中提升政府公信力的着力点

“民以食为天，食以安为先”，食品安全关系到公众的身体健康和生命安全，更关系到公众对政府的信赖、社会的稳定与和谐。在食品安全监管中，政府只有加强食品安全的监管，遏制日益蔓延的食品安全危机，消除公众的信任危机，才能提高政府的公信力。政府的公信力是政府执政的基础，是政府合法性的来源，一个有公信力的政府必然是依法行政、服务型的、廉洁透明的政府，只有这样政府才能获得公众认可、信赖。政府可以从以下几点入手在食品安全中提高公信力。

1.整合食品监管资源，建设统一高效的监管部门

目前，食品安全的监管采用“分段监管为主，品种监管为辅”的模式，政府在食品安全监管中多部门分段监管，各自为政的现象并未得到根本的改观，监管不力，效率低下的问题严重存在。因此，政府在食品安全中需要整合食品监管资源，建立统一高效的监管部门。在食品安全监管中明确责任主体，加大监管力度，增强责任意识，整合资源，协调各监管部门的行动，对食品生产、加工、流通、销售的全过程进行监管，避免多部门分散管理而造成的工作漏洞和浪费资源，缺乏威信，相互争权、推诿的弊端。我国应该借鉴欧美国家食品安全监管经验，成立专门的食品安全管理局，统一负责实施我国整个食品安全监管工作。通过设立专门的部门，可以改变我国目前各个监管部门权力分散、各自为政的现象，提高食品安全监管的执行力，遏制日益蔓延的食品安全危机。

2.完善法律法规，维护法律的权威

完善的法律是政府执法的依据和基础，是执法监管的尺度，也是公众权利的保证。当前，我国食品安全法律法规的不完善，是食品安全事故频发的重要原因之一。因此，首先加强《食品安全法》和相关配套法律的建设，加强各监管部门的组织协调工作，明确细化各监管部门的职能和范围，明确责任，按照权责一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。完善政府监管部门在食品安全监管中的惩罚力度，增强执行力。其次健全统一食品安全标准体系。由于我国食品安全标准的不统一，存在着四级标准体系，导致了监管的困难、混乱和重复，降低了政府的执行力，所以必须完善食品安全标准。最后是依法行政。政府讲不讲诚信，有没有公信力，一条最重要的标准就是看政府监管部门能不能严格执法，依法行政。政府监管部门必须做好表率作用，严格依照法律规定的权限和程序行使权力、履行食品监管职责。完善政府监管机制，严格执法、依法行政，规范政府执法人员的行为，维护法律的尊严，提高法律的公信力，维护法治的权威。

3.增强透明度和公开性，完善信息披露制度

政府监管程序的透明度，信息的公开性，是政府公信力来源的重要基础，一个具有高度公信力的政府必然具有高度诚信意识，高度透明度的政府。在食品安全监管中，政府应该增强监管的透明度和公开性，完善信息披露制度建设，提高政府的公信力。政府要采取主动方式，充分利用自身信息源的权威性、广泛性和灵通性，及时发布信息，占领信息发布传播的制高点，引导社会舆论，消除社会的恐慌，维护社会的和谐稳定。政府要建立食品安全危机的预警机制和危机处理机制，及时公布食品安全危机信息，危机处理的过程和结果，提高监管过程的透明度，增强政府的透明度和诚信度，提高政府的公信力。

4.培育社会监督力量，完善监督渠道

社会力量的监督主要来自新闻媒体、公众两方面，由于政府行政权力的运行具有封闭性，不公开透明的特点，容易导致政府监管部门的徇私枉法，玩忽职守，所以必须发挥新闻媒体与公众的监督作用。只有加强新闻媒体的介入，提高政府监管的透明度和公开性，提高公众的知情权，才能遏制权力的滥用，维护公众的利益，遏制日益蔓延的食品安全危机，提高政府监管的公信力。食品安全关乎公众的身心健康，关系到公众切身的利益，公众对政府的信赖来源于公众对政府监管程序的了解度和认知度。公众只有参与政府监管过程中，及时准确的知道事件的处理过程、进展和结果，才会对政府的监管产生信赖。因此，政府监管部门应该完善公众参与的制度化建设，畅通公众参与的渠道，增强公众的参与度，加强政府监管部门和公众参与的互动，提高监管程序的透明度、信息的公开度，增强对政府的监督，提高政府的公信力。政府监管部门要及时的公开监管信息和结果，完善信息发布制度，切实保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权，不断提高政府的公信力。

［1］唐铁林.提高政府公信力建设信用政府 ［J］.中国行政管理，2005，(3).

［2］中华人民共和国食品安全法［Z］.北京:法律出版社，2009.

Improving Food Safety Supervision System and Enhancing Government’s Credibility

GUO Ying－liang
(Yunnan University，Kunming 650091，China)

Food safety crises undermined the people’s health，causing panic in society and affecting social harmony and stability．The increase of food safety incidents highlighted the defects in government’s food safety supervision，which damages the government image and credibility．Considering that the government is facing serious challenges in the current food safety crises，the paper analyzes why the credibility of the government is declining and offers some strategies and suggestions for further jobs．

food safety;government supervision;the credibility of the government

F768.2

A

1671－7406(2011)10－0075－05

2011－07－30

郭应良 (1984—)，男，云南弥渡人，云南大学公共管理学院2009级中外政治制度专业在读硕士研究生。

(责任编辑 刘祖鑫)