贯彻落实市委三届九次全委会精神加快推进全市户籍

□ 重庆市人民政府市长 黄奇帆

贯彻落实市委三届九次全委会精神加快推进全市户籍

□ 重庆市人民政府市长 黄奇帆

今天召开全市户籍制度改革工作电视电话会议，有两个目的：一是贯彻落实市委三届九次全委会精神，充分认识户籍制度改革在缩小三个差距、促进共同富裕中的作用，扎实做好户改工作，促进三个差距的缩小；二是总结户籍制度改革启动一年来的实施情况，部署下一步工作，争取年内完成300万人转户，为有条不紊地实现500万人转户目标奠定坚实基础。下面，我强调三点意见。

一、实施户籍制度改革是缩小三个差距的“杀手锏”

户籍制度改革有五大战略意义：一是维护农民工权益，促进社会公平。农民进城务工，为城市发展贡献了力量、奉献了青春，却不能享受到与城市居民同等的养老、医疗、教育等福利待遇，甚至同工同酬也没能真正实现。任何一个城市人，只要稍微有点感情，就会觉得这是对农民兄弟的不公。二是妥善解决历史遗留问题，提升部分农村困难群体保障水平。这次户改的对象还包括历年已用地未转非人员、大中型水库失地未转非人员、城中村农村居民、农村“五保”老人等，让他们在户改中普遍受益。三是增加农村人均资源占有量，提高农村生产力。我市只有3400万亩耕地，如果农民从2000万人减少到1500万人，土地集约化利用程度将明显提升，农村劳动生产率和农民收入会自然提高。四是促进城乡资源要素一体化，提高资源配置效率。农村的青壮年及新生代劳动力转户进城为城市增加了人口红利，城市的资金、技术、人才等要素则随着土地流转等进入农村，使城乡资源在互通中实现升值。五是有效扩大消费，转变经济发展方式。农民工在没有城市户籍时感觉不够安稳，务工收入也不能完全在城市消费，导致农民工的消费水平比城市居民平均每年至少低1万元。几百万农民工转户进城，必然持续增加城市消费。

户籍制度改革的这五大战略意义，实际上与缩小三个差距有着战略性的、内在的、结构性的强相关关系。可以说，户籍制度改革是缩小三个差距的“杀手锏”。对城乡差距而言，农村人口的减少，必然带来农村劳动生产率和农民收入的提高；农民工转户进城，必然拉低城市人口的平均收入水平，“一升一降”对缩小城乡差距的作用十分明显。对区域差距而言，随着大量农民工向主城和渝西地区流动，不仅 “两翼”人口会减少、人均资源占有量会增加，而且城市资源要素也会随之流向“两翼”，推动区域差距逐步缩小。对贫富差距而言，户籍制度改革对影响基尼系数的城镇化率、城乡居民收入差距、城乡两个板块内部基尼系数三个因子都有直接的作用。农民工转户成为真正的城市居民，他的各种保障和收入水平会明显提高，不仅使城市贫富差距缩小，农村贫富差距也会缩小，全社会贫富差距就自然缩小了。我们把“共富十二条”的具体措施转化为数据,注入评估模型，最终可使我市基尼系数收缩0.088，从现在的0.438降到0.35，其中户籍制度改革贡献了0.03的收缩。

总之，不论从经济学角度、社会学角度，还是党的宗旨角度，都要求我们深刻认识户籍制度改革的重大战略意义。推动户籍制度改革，就是要以“缩小三个差距、促进共同富裕”为出发点，实实在在地为人民群众谋福祉，使之成为转变经济发展方式、建设增长极和经济中心的具体行动，成为改善投资环境、服务开放高地建设的重要抓手，成为贯彻科学发展观、构建和谐社会的生动实践。当然，户籍制度改革也是一个不易攻破的堡垒。正因为难以攻破，我们才不能坐而论道，必须迎难而上，以对人民负责、对党的事业负责的政治态度，以愚公移山的精神状态，抓好户籍制度改革各项工作，为全国户籍制度改革探新路、作示范。

二、户籍制度改革推进工作总体良好

过去一年，按照市委、市政府的统一部署，各区县（自治县）和市级有关部门齐心协力、共同推进，户籍制度改革工作取得重大进展、成效明显。很重要的一点是，我们从制度安排出发，进行了重大的体制改革，设计了一套较为科学合理的政策体系，形成了土地、社保、公安、教育、财税等行之有效的管理体系，在220万人转户过程中经受住了考验，表明这是一个可以打胜仗的制度体系。具体而言，取得了四方面的良好效果。

一是转户进度符合预期。按照我们提出的“两阶段”实施计划，截至今年底，第一阶段要转户300万人左右。目前已转户近220万人，时间过去2/3，任务完成2/3，大体保持同步。按这样的进度，到今年底能够实现转户300万人左右的既定目标。

二是转户结构总体合理。已转户群体60%在主城和渝西地区，40%在“两翼”，符合预期区域分布结构。其中，农民工及新生代占65%，符合预期转户人群结构。

三是城市保障一步到位。220万转户居民中，医疗保险已覆盖206万人，占应参保人数的94.5%。养老保险已覆盖158万人，占应参保人数的83.3%。转户居民子女接受义务教育实现就近入学，不需缴纳任何择校费、借读费。公租房对农民工完全开放，租住公租房与转户互相没有作为前提条件。

四是推进过程平稳有序。首先，群众参与踊跃，而且涉及几百万人的体制改革，没有出现大的社会波动和集中上访等现象。其次，各部门协作有序，市政府每季度召开一次协调会，十多个相关部门在市户改办的调度下，各司其职，合力推进，整个工作有条不紊。再次，宣传引导有力，不论是本地媒体，还是中央媒体、外地媒体，各方面舆论对重庆户籍制度改革的评价总体是好的。

短短一年时间，220万农民转户进城。如此大规模的户籍转移，在新中国成立以来60多年的历史上都是罕见的。能取得这样的成绩，实属不易。当然，工作中也还存在一些薄弱环节。主要是三个方面：

一是服务业领域“转户缺失”。目前已转户群体主要集中在工业和建筑业领域，服务业领域只有约30万人，占比不到20%。事实上，在餐饮、商贸等服务业企业务工的农民工至少上百万，而且大多是年轻人，但由于服务业企业的规模普遍较小、管理相对松散、组织化程度不高等因素，转户的宣传和动员工作还没有“动起来”。市商委、各商业协会要发挥好推动作用，今后几个月狠下功夫，让户改政策有效地传递到各企业主和农民工。

二是主城区转户“灯下黑”。以农民工为主的户籍制度改革，主城区理所当然是转户的重点区域。目前，主城各区普遍还不够重视，其中渝中区完成的转户量还不到摸底数的5%，高新区6.7%，九龙坡区11.4%，南岸区15%，北部新区15.9%，江北区18.8%，大渡口区20.7%，与全市65%的平均进度有很大差距。比较而言，北碚区27.3%，沙坪坝区27.5%，渝北区33%，情况稍好。同样为主城区，巴南区则达到64.2%，与全市平均水平相当。这说明，只要肯下功夫，都是可以抓上去的。

三是农民工回流转户亟待加强。全国已普遍出现“用工荒”，而且会成为一种常态。今后一个时期，区域竞争在很大程度上将体现为劳动力资源的竞争。重庆要成为国家中心城市、增长极、经济中心，常住人口必然要超过户籍人口，这是重要标志之一。目前，我市也已显现劳动力短缺，仅笔记本电脑产业今年就需10万人，产业工人供不应求。我市户籍人口超过常住人口的时代即将过去，在市外务工的400多万农民工逐步回流将成为必然趋势。因此，要加强对在市外务工农民的转户宣传和引导工作，通过户籍制度改革政策吸引农民工回流。实际操作中，可将他们在市外务工的年限视为有效工作年限，只要回到重庆在城镇实现就业，就可以转户。

三、切实抓好关键环节的各项工作

（一）实现阶段性转户目标

按照市委三届九次全委会要求，未来五年全市要实现农民工等转户进城500万人，户籍城镇化率达到50%。达成这一部署，关键要把握好节奏，分步实施，稳妥推进，决不搞“大跃进”。到今年底要完成转户300万人左右的第一阶段任务，今后四年每年再转户50万人左右，有条不紊地实现转户500万人的目标。

坚持“三为主”。一是以农民工及新生代为主。对于农村籍大中专学生，在学校期间自愿转户的，给予积极支持和帮助；毕业工作后再转户的，不受工作三年或五年的时间限制，可以直接转户。二是以主城和区县城为主。特别是主城区要在缩小三个差距中作出表率，必须在转户问题上有更高觉悟。市委、市政府把户籍制度改革作为 “民生十条”、“共富十二条”的重要内容，这么上心地加以推进，主城各区决不能麻木不仁、消极对待，决不能站在自我的立场，把农民工转户视为增加自己的负担、摊薄自己的竞争力，这是一种自私的心态。主城区帮助远郊区县 （自治县）转移农民工，是最经典的“一帮一”，是帮助经济落后地区最有效的方式。到今年底，主城各区务必完成摸底数的30%~50%以上。市户改办每个月要通报一次转户进度。对户改工作不到位的区县（自治县），将启动“一票否决”。三是以开发区为主。各开发区是全市工业和服务业发展的集中地，理应成为转户的重点。各园区管委会要发挥好协调作用，指导用工企业将符合条件的农民工悉数转户到位。

坚持“五个不许”。推进户籍制度改革过程中，我们始终强调并做到了“五个不许”，即不许下达指标搞考核，不许将转户与当事人利益挂钩，不许强迫农民转户，不许强迫农民退地，不许以转户作为招收或辞退农民工的依据。这“五个不许”，要作为长期的工作纪律。

（二）妥善处置宅基地退出问题

宅基地及房屋，是农民最重要的财产。对农民转户后宅基地的退出，必须坚持自愿退出、合理补偿原则，用好用活重庆特有的地票交易政策。

把握好退出宅基地的范围。只要转户居民有退地需求，我们就不能不理睬、硬拖着。对于“插花地”、“夹心房”等暂时不能复耕的宅基地，要创新工作机制，适当变通处理，切实维护转户居民的利益。可先按9.6万元/亩的价格对转户居民自愿退出的 “插花地”、“夹心房”给予补偿，然后在乡镇、村集体的协调下，组织其他“单体宅基地”的农村居民进行换房，对换出来的 “单体宅基地”复耕后再形成地票进行交易，地票成交价款扣除相关成本后的净收益超过9.6万元/亩的部分，在原退地农民和换地农民之间进行合理比例的分配。这是土地资源优化配置的过程，要尽快形成详细的操作规则加以推动。

严格地票交易价款的分配。必须严格执行地票成交价款扣除交易成本、复耕成本等相关成本后，85%归退地农民个人，15%归农村集体经济组织的规定，任何单位和组织都不得截留。并且，地票成交价款不能迟迟拨付不到退地农民手中，要创新支付结算机制，尽量减少中间环节，探索直补农民的方式。

使用好宅基地退出的周转资金。宅基地退出形成地票，需要先投入一笔周转资金进行复耕，地票挂牌交易后再收回。总体上，市政府已安排50亿元周转资金，其中25亿元用于农民工转户退出宅基地复耕而形成的地票周转，25亿元用于新农村建设中集约节约用地而形成的地票周转，两笔账分灶吃饭，不能互相挤占盘子。关键是要周转循环起来，每年若能转两三次，就可发挥出100亿元甚至150亿元的功效。

合理界定宅基地的边界。过去，以屋檐滴水线以内的范围作为宅基地的边界。实际上，房屋周边的建设用地也会随房屋复耕变为耕地，如果按这种宽松算法，过去的1亩宅基地应当算成1.2亩甚至更多。在这个问题上，市政府没有自己的利益，不能以这种方式把地票面积“砍下来”变为区县（自治县）或市财政收入，地票应有收益必须足额返还到退地农民和集体经济组织身上去。

（三）把握好承包地退出政策

转户居民退出承包地必须以农民自愿为前提，过渡期后仍然坚持自愿退地原则，绝不搞强制退地。农民转户进城后，其承包地主要有两种处理方式：一是把承包地交给其亲戚朋友代为耕种，这是他的权利；二是流转给专业合作组织、农业龙头企业使用，这是有偿的流转。由于户籍制度改革才启动一年，承包地的退出和使用问题暂时还不是主要矛盾。但三五年之后，随着转户居民在城市工作生活趋于稳定，他们对土地的依赖逐步减弱，承包地的退出就会成为主要矛盾。只要转户居民有退出承包地的需求，就要有“接盘”的平台。农业部门要提前做好相应制度安排，组织专业合作组织、农业龙头企业把农民退出的承包地接过来，实现高效利用。

（四）确保转户居民养老保障到位

养老保险涉及千家万户，决不能“含糊”，要做到“全覆盖”。主要通过三种形式：一是转户居民在城镇有工作单位的，应督促工作单位为其参加城镇职工养老保险；二是没有工作单位的，可以选择参加城镇居民养老保险；三是转户农民退出宅基地的，可自愿参加退地农转城养老保险。

要切实保障转户居民养老保险与城镇居民同标准、同待遇。农民工一旦转户，其工作单位必须按城镇职工标准为其足额缴纳养老保险。人力社保部门要加强监督检查，依法纠正用人单位以农民工参保标准对待转户居民的现象，切实维护转户居民利益。

要规范企业经营行为，督促企业履行社会保险责任。现在有一种现象，部分招用农民工的企业，把应为员工缴纳的社会保险“一并”作为工资发给农民工，以达到最低工资标准要求。实际上，政府制定的最低工资标准是不包含企业缴纳的社会保险的 “裸工资”。无论从推动农民工转户进城，还是完善社会保险制度角度，人力社保部门都要加强对用人单位参保缴费的监督检查，督促用人单位切实履行社会保险责任。

城乡低保是困难群体最基本的保障。转户居民如果在城镇遇到生活困难，符合城镇低保条件的，一律纳入城镇低保范围，不得设置任何政策障碍。转户之前已在农村享受低保政策的，如果转户之后符合城镇低保条件，要及时纳入城镇低保予以保障，在享受城镇低保待遇前保留原农村低保待遇。

（五）落实好转户过渡期内的农村保留政策

农民工转户进城后，原来在农村享有的扶持政策，与城镇保障“五件衣服”并不冲突。保留农村相关待遇是解除转户居民后顾之忧的重要环节，规定期限内不能随意取消。一是种粮直补、农机购置补贴等与土地有关的待遇，在转户居民没有退地之前，都要继续执行好原政策。二是家电下乡补贴、计划生育奖励扶助政策等与农民身份有关的待遇，在规定期限内，都要继续保留。各部门要把工作做细，实现无缝对接，决不能出现城市保障没到位、农村待遇又取消“两头不沾”的情况。

（六）及时发现并解决转户过程中出现的新问题

几百万人的转户过程，总会有些事情是我们事先没有预料的，哪怕政策制度再严密、基层干部再认真负责，难免会“挂一漏万”。但是，一旦出现问题，就要有校正机制，及时处置在萌芽状态。对于暴露出的新问题，要始终站在转户居民的立场，只要不违反现行法律法规，都要积极帮助他们加以解决。如果是个案问题，及时变通处理；如果是普遍问题，及时完善政策，使整个户改制度和工作体系更加完备。

我市户籍制度改革已经迈入良性轨道，但任务依然艰巨。希望全市各级各部门站在维护农民利益、缩小三个差距、促进共同富裕的高度，以更加积极的精神状态和更加扎实的工作作风，把户籍制度改革的方方面面工作抓紧抓实、抓出成效，惠及更多农村居民。

本文系黄奇帆市长在加快推进全市户籍制度改革电视电话会议（2011年7月29日）上的讲话，根据录音整理。

责任编辑：新 华