辽宁农村最低生活保障制度研究

陈美珠

（渤海船舶职业学院，辽宁 葫芦岛 125005）

辽宁农村最低生活保障制度研究

陈美珠

（渤海船舶职业学院，辽宁 葫芦岛 125005）

农村低保制度是社会稳定的生命线，辽宁省作为在全国设立农村低保制度较早的省份和制定有关农村低保制度法律法规较为完善的省份，有它自己的特点和值得其他省份借鉴的地方。本文阐述了辽宁省农村低保制度特点，提出应完善的地方，以求在保障农村低保制度实施上发挥一定作用。

农村低保；市场菜篮法；资金筹集；动态管理

我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的大多数。建立农村低保制度，为广大农村困难群众提供最低生活保障，具有重要而深远的意义。农村稳定则中国稳定。因此，从政治和法律角度讲，建立农村低保制度，是关系国家政权巩固和长治久安的大计。

一、辽宁省农村最低生活保障制度的确立

辽宁省农村低保工作起步较早，1995年，大连、盘锦、葫芦岛等市开展了农村低保工作试点，2001年辽宁省被国务院确定为当时全国唯一完善社保体系试点省份，2004年颁布《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》，通过省级政府行政规章的形式对农民低保进行规范。2005年上半年，辽宁省农村低保制度的框架基本形成。2007年颁布了《辽宁省人民政府办公厅关于进一步做好农村低保工作的通知》《关于印发辽宁省农村低保对象家庭收入核实有关规定（试行）的通知》。2008年12月10日《辽宁省农村居民最低生活保障办法》施行，这标志着辽宁农村“低保”工作进入了制度化轨道，随后又颁布了《辽宁省农村居民最低生活保障工作规程》。2009年先后实施了《辽宁省人民政府办公厅关于适当提高城乡居民最低生活保障和农村五保对象供养标准的通知》《辽宁省人民政府办公厅转发省民政厅等部门关于建立农村低保边缘户救助制度意见的通知》等法律规范，使得城乡社会救助水平进一步提高，农村低保边缘户救助制度普遍实施。2010年上半年，辽宁省民政系统着力提高民生保障水平，农村低保年保障标准由1505元提高到1744元，增幅15.88%。从11月1日起，辽宁省提高城乡低保对象最低生活保障和农村五保对象供养标准，全省平均各提高10%，以解决因物价上涨对困难群体生活造成的影响。在加强农村低保制度建设的同时，辽宁省还加强了医疗救助、住房援助、就学援助、灾民救助及应急救助等配套制度的建设，形成了以农村低保制度为核心，以医疗救助、住房援助、就学援助、灾民救助为配套的农村社会救助体系。

二、辽宁省农村最低生活保障制度的特点

根据辽宁省制定的关于农村低保制度的法规规定农村低保制定的标准是采取“市场菜篮法”，即在当地政府领导下，由民政等具体部门组成专门工作小组结合当地农村贫困人口数量、贫困人口比例、农村居民家庭的收入水平和生活状况、人均生活消费支出水平及生活消费品价格上涨指数等情况，测算出当地农村居民年人均维持最低生活水平所必需的费用（粮食、蔬菜、食用油、肉、蛋、调味品、炊具、水、电、燃料、服装、被褥及其他生活必需品的费用）。然后根据财政承受能力和资金筹集情况、当地上年农村人均纯收入水平、农村人均生活消费支出水平等，提出当地农村低保标准意见，经当地政府批准并报上级政府备案后，向社会发布执行，并还会根据农村社会经济发展水平、农村人均纯收入和农村人均生活消费支出等变化情况适时进行调整。

在具体确定农村低保户时，辽宁省农村低保制度也有自己的特点。

（一）农村低保户的确定

按照农村家庭收入数额来确定农村低保户。家庭年人均纯收入低于户籍所在地农村低保标准的困难家庭，可以申请享受农村低保待遇。家庭年人均纯收入以共同生活的家庭成员的全部货币及实物收入的总和为计算基数，包括经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入、县级以上政府规定的其他应计入家庭收入的项目。家庭收入不包括的内容有：1.政府给予的与荣誉有关的奖金、补助、津贴；2.优待抚恤金；3.义务兵的津贴和退伍费；4.工伤人员依法享受的工伤保险待遇；5.政府给予的低于当地农村低保标准二倍的临时救济金；6.社会各界捐赠、年累计额低于当地农村低保标准二倍的款物（不含捐赠给残疾人的代步工具）；7.市以上人民政府规定的其他收入。

（二）农村低保资金筹集、管理和发放

农村低保所需资金原则上以市、县两级财政筹集为主，省财政对保障任务重、财力困难的地区给予适当补助。1.农村税费改革后县以上财政部门按比例配套转移支付的农村困难家庭生活救济资金；2.市、县两级财政部门根据当地农村低保资金年度需求计划，预算安排的农村低保资金；3.省财政预算安排的农村低保补助资金；4.其他可用于农村低保的资金。农村税费改革后，县以上财政部门按比例配套转移支付的农村困难家庭生活救济资金必须全部用于农村低保。

农村低保资金管理实行专户管理，专款专用。市、县两级财政部门要在社会保障基金专户中建立“农村低保资金专账”，用于办理资金的汇集、核拨、支付等业务。县级财政部门要将本级预算安排的农村低保资金，包括上级财政部门拨付的农村低保补助资金和转移支付给农村困难家庭的生活救济补助资金，直接划入“农村低保资金专账”。各级民政部门负责编制本地的年度农村低保资金需求计划，经同级财政部门审核后纳入预算，由财政部门按季拨付，保证及时足额发放。县级民政部门要按季向同级财政部门和上级民政部门报送农村低保资金的收支计划执行情况，并在年终编制决算，送财政部门审核。农村低保资金必须全部用于农村低保对象的生活救助，结余部分滚存结转下年使用。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。各级财政、民政部门，要会同有关部门加强对农村低保资金使用情况的监督检查，发现问题及时纠正，并向当地政府和有关部门报告。

县级民政部门负责低保金的发放工作。一般情况下，采取县级民政提供数据、财政部门委托金融机构网点直接支付到低保对象的家庭账户，由低保对象自行领取的方式，按季发放。不具备条件的地区，可采取乡（镇）农村低保管理人员提供发放名单和数据，由乡（镇）财政所发放到低保对象手中。对个别因身体等原因不能自行领取低保金的农村低保对象，可由乡（镇）农村低保管理人员或村民委员会采取协议委托、上门服务等办法协助领取。

（三）农村低保对象管理

首先对农村低保对象实行动态管理制度。县级民政部门要根据申请人的申请和低保对象家庭人口及收入变化情况，按照申请审批程序，及时将符合规定条件的申请对象纳入保障范围和办理增发、减发、停发低保金手续。其次，建立健全农村低保对象档案。县级民政部门要设立农村低保档案室（或档案柜），乡（镇）政府要有专用档案柜，村有家庭收入调查核实记录、民主评议记录。做到专人管理、一户一档。第三，实行农村低保对象劳动能力定期复查制度。乡（镇）政府委托村评议小组每半年对农村低保对象家庭收入情况进行一次全面复查；乡（镇）政府每年要对有劳动能力的农村低保对象家庭收入变化情况进行一次重点复查；县级以上民政部门应根据工作需要，对农村低保对象家庭收入状况进行抽查。

三、从法制上保障农村最低生活保障制度的完善

有关辽宁省农村低保制度的法律法规相对较为完善，但是有关制度在实施过程中还存在许多不足，如农村低保资金在实际操作中缺口仍然很大，农村低保资金仍存在被挪用侵占等情形，具体到每户农村低保户的动态管理还不完善以及参与农村低保资金管理的工作人员素质偏低等现象，因此我们应该尽快从法制上完善农村低保的各项配套措施，以保障这项利民制度更好地推行和开展。

第一，以法律完善农村低保资金的保障体制，确保农村低保的支出足额到位。资金保障是实施农村低保制度的关键，《辽宁省农村居民最低生活保障办法》上规定农村低保资金的筹集原则以市、县两级财政筹集为主，省财政对保障任务重、财力困难的地区给予适当补助。但在具体实施时因规定不明确往往会造成资金不到位的情况，因此结合辽宁具体情况应规定省财政补助的具体比例，在此基础上，省财政厅通过颁布具体办法的方式结合每年具体情况，适时逐年提高省财政的补助比例，增加农村低保专项转移支付额度，确定专项转移支付系数。另外应建立健全社会捐赠法律制度，对提供农村低保捐赠的企业实行税收优惠，在社会福利彩票收益中提取一定比例的资金用于农村低保。

第二，以法律完善农村低保资金的监督管理工作。农村低保资金的管理是保障农村低保制度正常运作的生命线。政府应颁布具体的实施细则来保证低保资金列入专项财政预算，设立专用账户，实现专账管理，专户专用，专款专用，封闭运行，到期强制划拨，优先保障的运作模式。对于来自社会各方面的捐赠要及时缴入专用账户，防止挪用，加大对相关违法违纪行为的查处力度。

第三，以法律完善农村低保的组织机构建设。目前农村低保工作人员队伍与低保工作任务之间存在较大差距，因此必须要加强农村社会保障组织的建设力度，抓好人员配备、业务培训等工作。各县、乡在不突破原有编制总数的前提下，可从原职能精减、弱化的部门中调整编制、人员充实到基层民政队伍中，配强配足乡镇社会事务办专职民政助理员。要结合农村电子政务建设，加快农村低保管理信息系统的开发与应用，运用现代信息管理手段，提高农村低保的工作效率和信息传输速度。要结合农村电子政务建设，加快农村低保管理信息系统的开发与应用，运用现代信息管理手段，提高农村低保的工作效率和信息传输速度。

第四，完善农村低保的其他配套法律法规。在农村低保人群中，因老、病、残致贫的占大多数，因此，要积极探索对困难农户参加农村养老保险和合作医疗的救助制度，帮助他们缴纳个人负担费用。目前合作医疗采取“先看病、后报销”的运作模式，针对低保对象无力预付医疗费用的实际情况，有关部门可以规定使用合作医疗求助资金帮助低保对象先垫付医疗费，在合作医疗基金报销一部分后，再帮助他们支付一部分自付费用的办法，解决困难群众看不起病的问题。要建立自然灾害和突发性事件救济制度，对遭遇突发性事件致贫的群众，以救灾资金给予临时救助和救济，帮助其恢复生产，防止因灾致贫。还要进一步完善农村赡养抚养制度，对因赡养抚养义务人无故未履行义务而进入低保范围的，可由政府提供农村低保，再由政府向有关义务人进行追索。要建立健全农村低保对象及补助额度公示制度，并将其纳入村务公开和乡镇政务公开内容，加强群众监督。

前审计署审计长李金华曾说过，中国在一定程度上存在“马太效应”，穷人愈穷，富人愈富。是的，中国的改革持续到今天，如何让贫困农民公平、足额、按时地享受低保，仍是一项重要课题，比如怎样保证这笔低保金发到基层以后，能够流向它该去的贫困角落，而不被挪用、不被滞留、不被贪污等问题还切实存在着。“9亿农民就像希腊神庙里的柱子，他们托起了大厦！”这是经济学家吴敬琏的感叹，要让“大厦”安如泰山，必须从制度上善待农民，全面推行农村低保，完善各项农村低保制度，只有这样我国的改革才能最终取得成功，才能使社会保持稳定，才能真正实现建立和谐社会的目标。

［1］苏杰等.沐浴在农村低保的阳光下［J］.半月谈，2007，（12）.

［2］苏杰等.来自实践的难题待破解［J］.半月谈，2007，（13）.

［3］王磊.中国农村最低生活保障制度研究综述［J］.理论与改革，2008，（6）.

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1673-0046（2011）04-0011-02