二级制:中国古代地方行政层级的基调

胡志辉 张小稳

二级制:中国古代地方行政层级的基调

胡志辉 张小稳

从汉代开始，中国历代中央政府就一直面临着管理幅度过大的问题，对此，中央政府采取的办法是，在中央与最高地方行政层级之间设立派出机构，并极力阻止其向地方行政层级转化。汉唐极力将州、道限定为监察机构，宋代的路始终维持派出机构性质，元明清时期的省则为半地方性质。古代地方行政层级的基调、主调是二级制，而不是三级制。

二级制;三级制;地方行政层级;中国古代政治体制

从汉代开始，历代中央政府就一直面临着管理幅度过大的问题。西汉末年有郡103个①，东汉末年有郡105个②，唐贞观元年(627)有州358③，北宋太平兴国四年(979)有州317个④，元代全国有路185个、州级单位411个⑤。为管理如此之多的地方行政单位，一个最简单的做法就是增加行政层级，在中央和州(郡)之间设立一级地方政府。但是，行政层级的增加，必然伴随行政成本的提高和行政效率的降低，来自地方基层的行政信息也必然会受到某种程度的歪曲。更为重要的是，管辖范围广、实力雄厚的地方政府的存在将会对中央构成极大威胁。如何解决二者之间的矛盾?古代中央政府采取的办法是，在中央和地方州(郡)之间设立高于地方最高层级、用于加强地方监管的中央政府派出机构，并极力阻止其向地方行政层级转化。汉代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省、明清的督抚等，都是中央政府的派出机构，其目的是要维护郡(州)县二级制制，将地方层级控制在二级、而不是三级。

一、汉唐对州、道性质的限制

秦确立郡县制之初，全国仅有郡36个。秦末及汉初，由于开疆拓土、析分大郡、众建诸侯等原因，郡的数目不断增加，到汉武帝时期，郡国总数已经达到100多个。为加强对地方的控制，汉武帝创建州刺史制度，公元前106年，“初置刺史部十三州”⑥，把京师之外的地区分成13个监察区，每州置刺史1名，以“六条问事”，主要监察地方豪右、二千石官员及其子弟的违法犯罪行为。刺史没有固定的办公地点，每年大部分的时间乘坐传车在部内所属各郡巡察;也没有固定的掾属，所到之处，临时抽调郡守的属吏担任自己的助手，年末到京师将巡察的情况向中央汇报。

西汉中后期，刺史先后获得了固定的治所、固定的掾属，权限也日益超出监察范围，常常越俎代庖，代替郡守、县令处理郡县事务，侵夺属于郡县长官的行政权力。面对刺史的越权行为，中央政府一再告诫刺史要严格按照“六条问事”⑦，豫州牧鲍宣“代二千石署吏听讼，所察过诏条”，被丞相司直郭钦举奏免官。⑧

两汉之际的政权更替时期，由于战乱的需要，刺史一度改称州牧，品级由六百石骤然提升到二千石，成为郡之上的实际军政长官，常常被派遣执行军事任务，有的甚至可以征调所属郡内的士兵，也常常直接处理民事，检核户口田地、教民耕田种树理家之术。监察区域固定、监察官员固定，很容易造成权力的扩张、机构的膨胀和监察机构行政化、地方化的趋势。东汉政权稳定之后，光武帝刘秀立即“罢州牧，置刺史”，将其秩级重新调至六百石，同时取消其领兵权与行政职能，使之重新回归监察官员的本色。

唐代，贞观元年(627)，李世民依“山河形便”将全国300多个州分为十道，作为监察区域。唐初的道，不像汉代的州，有常设的监察官员、有常规的监察机制，而是建立起“因事而遣、事毕即罢”的运行机制。也即，道内不设固定的监察官员，而是根据需要，临时抽调中央相关部门的人员对地方事务进行监察或督导，所派官员的名称也是根据所执行的任务而定，如重在调查中央政策利弊得失的称观风俗使，重在访察地方官员政绩的称巡察使或按察使，重在黜陟州县官吏的称黜陟使，重在代表中央慰问天下疾苦的称巡抚使，重在赈济灾区抚慰灾民的称安抚使、存抚使等。派出使者的时间也不固定，有正月、四月、五月、八月、十二月等;虽然有十道建制，但派遣使者时也并不严格遵守，史料中有十三道、十六道、十七道、二十二道等的记载。所有这一切看似杂乱无章、不惮烦扰的制度安排，都是为了防止监察区域地方化萌芽的出现。

从武则天到李隆基，为了加强地方监察，试图建立起常规的地方监察制度，但均遭到了大臣们的强烈反对。武则天万岁通天年间(696)，凤阁舍人李峤建议以十州为一个监察单位，设御史一人，这样御史可以深入所属州县，达到预期的监察效果。武则天觉得有理，便“下制析天下为二十道”，不过这一措施没有得到多数人的支持，“为众议沮止”。⑨景云二年(711)，李隆基想利用普遍设于边疆地区、已经闲置的都督府体系改革地方行政监察制度，重新调整都督府的分布与辖州状况，使之覆盖全国，并由军事机构改为监察机构。九品以上的官员围绕着这一改革设想进行了一次大讨论，反对者认为:都督位高品重，违背了唐初以来模仿汉制确立的“秩卑任重”的监察原则，都督为自保而不会尽心察举;更重要的是，如果选人不当或后继者不贤，很容易形成“权重难制”、“尾大不掉”的局面，威胁中央政权，建议还是依从“贞观制度”或“贞观故事”为好。⑩直到公元733年，玄宗建立起使职常设、驻地巡察的监察机制之时，唐代的道从未出现过行政化和地方化的趋势。即使玄宗改革后，也一再强调采访使的监察职责:“采访使但察访善恶，举其大纲，自余郡务所有奏请，并委郡守，不须干及。”[11]

二、宋代路的派出性质

鉴于汉唐中后期由于监察区域固定、人员固定、治所固定、巡察机制固定而导致的监察区域行政化和地方化的历史教训，宋代虽然把全国分为较为固定的24路，但在一路之内不是只设一个监察机构，而是同时设立四个机构——转运司、提点刑狱司、提举常平司和安抚司，分掌财政、司法、赈济和军事事务，形成“婚田、税赋则隶之转运，狱讼、经总则隶之提刑，常平、茶盐则隶之提举，兵将、盗贼则隶之安抚”[12]的分工格局。四个机构的办公地点不在同一州内，各自拥有独立的机构与官员，长官互不统属，分别隶属于不同的中央部门，漕司隶属于尚书省户部的左曹、仓司隶属于尚书省户部的右曹、宪司隶属于御史台、帅司隶属于枢密院。各司路的区域划分也不尽一致，李昌宪先生认为，宋代路制分为以安抚司为主体的军事路与以转运司为主体的民政路两大系统，元丰以后为18路(转运司路)与23路(提刑司、提举常平司路)复合并行的路制。[13]包伟民先生也认为元丰23路在财政上实为18路。[14]

可见，宋代在路内始终没有形成一个行政核心，不具备成为地方行政层级最基本的必要条件。而且，路级诸司对路内府州之间也始终没有建立起行政上的隶属关系，宋代诸州“直属京，长吏得自奏事”[15]，直属中央而不隶属于路;路级诸司的机构较为简单，人员配置比府州要少得多，路级属官仅有十几人，而府州属官则至少有数十人之多;路级诸司长官的品阶也不如知州高，知州常带二品的尚书、侍郎衔，而转运使则只带六品的郎中、员外郎衔;宋代的宰相在罢相之后，往往“出典大藩”，做知府或知州，而非出任使职。所以，终两宋之世，路级诸司始终维持派出机构的性质。

三、元明清时期省的半地方性

元明清三代，虽然可以说是省——府(州)——县三级制，但作为地方行政层级，省的性质和府(州)县两级的性质始终存在很大的差别。元代的行省和清代的督抚都兼具中央派出机构和地方最高军政机关的双重性质。

元代的行省，从名称上来看，“行”的本意是行走、离开，引申为出行在外。在古代的政治和军事活动中，凡是和出行在外相关的多用“行”字来表达，如行宫、行朝、行庙等等。中央政府部门的派出机构也往往用“行”来表示，如魏晋南北朝的行台、金朝的行尚书省等。同样，元代的行省就是出行在外的代表中书省处理地方政务的机构。行省官员设置模仿中书省，只是品秩稍低，且与中书省的人员交流相当频繁，是各机构中拜相人数最多的一个部门。[16]行省与中书省互为表里，中书省有自己的直辖地区，称为“腹里”，其余地区划分为11行省，分省而治，显然是核心机构和派出机构或分支机构的关系，时人称行省为“外廷”或“外宰相”。行省设置的目的并非简单的“画地统民”，而是各有侧重，兼具中央派出机构和地方最高军政机关的双重性质，代表中央进行政治控驭和军事镇遏的色彩，一直非常浓厚。[17]行省既分寄权力于地方，又保证了中央集权，较好地处理了中央与地方关系。

明代的省，都指挥司、布政使司、按察使司三司并立，分别隶属于兵部、户部和刑部，没有一个行政中心。为了协调三司之间的关系，自明成祖时期就开始在省级设立各种中央派出机构，在三司之上先后形成三堂制(镇守总兵、镇守中官与镇守文臣)、巡按制(巡抚与巡按御史)和督抚制(总督和巡抚)，三司实际上沦为这些派出机构的属吏。所以明代的省，在某种程度上也兼具中央派出机构的性质，很难说是完整意义上的地方行政层级。

清代，直到乾隆十三年(1748)，督抚作为省级最高领导机关的地位才被正式确定下来。之前，一直是单纯的派出机构，康熙和雍正时期的《大清会典》都把督抚列入都察院系统而不列入地方官系统。即使在地方官地位得以确立的同时，督抚仍然保留原先的中央差遣官性质，乾隆四十四年(1779)，规定总督一律兼都察院右都御史职，巡抚一律兼都察院右副都御史职，事实上，总督一般又兼兵部尚书衔，巡抚又兼兵部侍郎衔。所以督抚又称部院官，即为兵部与都察院官员。兼衔制的存在，表明督抚具有中央官与地方官的双重身份，兼备地方最高军政机关和朝廷派出机构的双重性质。

综上，我们可以清晰地看到，自汉到清，中央派出机构都是为了加强地方行政管理而出现的，历代政府的管理者都是力图将地方层级控制为二级，并防止其向三级制转化，即使在由于领土扩张、人口增长、经济发展等原因而采取三级制的时候，也极力将最高层级控制为半中央半地方的性质。

需要指出的是，历代中央政府派出机构的制度设计，都是在皇权强大、政局稳定的情况下出现的，伴随着政治形势的发展和制度的惯性扩张，中央政府派出机构有时又会超出统治者的掌控，出现行政化和地方化，致使二级制不止一次地滑为三级制。汉末，为了平定各地风起云涌的农民起义，灵帝正式确立了州的地方层级性质，州由原来的一个纯粹的监察机构，发展成为集地方军、政、刑、财等各项权力于一身的封疆大吏，郡县二级制进而演变为州郡县三级制。唐代中期，为平定安史之乱，中央政府被迫承认节度使的最高地方军政长官地位，州县二级制演变为道州县三级制。清代的督抚本来是总督与巡抚相互制约的体制，清末，为应付内部农民起义和外部西方列强的坚船利炮，中央政府不得不赋予地方督抚权力，淡化其派出性质，强化其地方性质，督抚一体化，很快走上集权的道路。这样，在中国古代，就呈现出二级制与三级制交替、循环的历史表象。

但是，如果我们把历史上二级制和三级制的时间做一直观的比较，就会透过历史的表象，看到二级制始终是历代政府管理者所竭力追求的理想状态，而三级制则多是中央政府权力失控下无可奈何的选择的结论。所以，我们说，中国古代地方行政的层级基调，主调是二级制，而不是三级制。

注释

①②⑥⑦⑧《汉书》，中华书局，1962年，第1640、3533、197、3386、3086页。③《旧唐书》，中华书局，1975年，第1384页。④《宋史》，中华书局，1985年，2094页。⑤《元史》，中华书局，1976年，第1346页。⑨《新唐书》，中华书局，1975年，第4365页。⑩[11]《唐会要》，中华书局，1955年，第1195—1196、1420页。[12]《宋会要辑稿》，中华书局，1957年，第3412页。[13]李昌宪:《中国行政区划通史(宋西夏卷)》，上海复旦大学出版社，2007年，第185页。[14]包伟民:《宋代地方财政史研究》，上海古籍出版社，2001年，第18—24页。[15]《续资治通鉴长编》，中华书局，1992年，第410页。[16]张帆:《元代宰相制度研究》，北京大学出版社，1997年，第96页。[17]李治安:《行省制度研究》，南开大学出版社，2000年，第508—509页。

责任编辑:何参

K20

A

1003—0751(2011)02—0180—03

2011—01—15

胡志辉，男，南开大学马克思主义教育学院研究生(天津300071)。

张小稳，女，河南大学哲学与公共管理学院副教授(开封475001)。