解决执行难问题的对策建议＊

胡家强 宿宝华

(中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100)

西方法谚有言曰：“法之生命在于执行与法的实现”。长期以来,我国的执行工作举步维艰,执行难问题不仅成为法院工作的痼疾,而且也成为一项严重的社会问题。相当一部分生效法律文书得不到及时兑现,既妨碍了当事人合法权益的实现和满足,又使得司法的权威性和公正性受到藐视和损害,甚至造成社会不稳定因素的产生。究其原因,其中一个关键的因素就在于法律制度供给不足。从我国现行有关执行法律条文来看,立法机关提供的法律资源非常有限,并且缺乏系统性和全面性。执行的立法不足,导致了执行难问题的长期存在。本文旨在结合我国当前的执行立法现状,就解决执行难的对策问题作以探讨,以期对我国执行工作有所裨益。

一、“执行难”的内涵界定

“执行难”虽在我国由来已久且普遍存在,但对其内涵的界定却并未形成统一意见,就理论界而言,主要有两种观点：一是狭义说。认为执行难是执行人员在执行个案中,因某种来自于内部或外部的非法对抗执行的行为,而使执行行为不能实施或已实施的执行行为不能继续进行的执行现象。具体表现为执行人难找,执行财产难查,应执行的财产难动,协助执行人难求等。一是广义说。认为执行难是人民法院在执行程序中,因受到社会、政治、经济、舆论等诸多方面的非法干预和影响,而使其组织实施执行措施不能或实施的执行措施失去功效,致使当事人的合法权益受到损害、执行秩序遭到破坏的司法现象。[1](P63)前者以个案执行为线,着重阐述了执行难的多种表现形态,后者将执行难归结为社会各种因素相互交织、相互作用的结果,认为执行难是各种社会矛盾的综合反映。

司法实践中,法院执行人员和执行当事人以及社会各界对执行难问题也有自己的理解。法院执行人员所理解的执行难,是指在具体执行过程中遇到的各种困难和阻力,如被执行人拒不履行法律文书确定的义务,有关单位包括党政机关拒绝协助执行甚至妨碍执行,法院之间互相不配合协助等等。[2]执行当事人及社会各界所理解的执行难,是指所有合法权益没有被法院实现的情况,既包括个别法院执行人员不依法行使职权,致使权利人的合法权益迟迟得不到实现,又包括有些被强行中止执行、终结执行甚至是不予执行的案件等。[3]

笔者认为,狭义说并不能完全定义执行难,而广义说将执行难归于社会各种矛盾综合作用的结果,不仅过于抽象、笼统,且超出了执行法律的范畴,而司法实践中各界对执行难的理解也有失偏颇,过于主观和片面。笔者认为,进入执行程序的案件,是当事人通过国家公权力获得救济的一种手段,其司法价值在于执行法官不挟偏私地穷尽法律职责,但这并不意味着生效法律文书确定的债权必须实现,否则会将债权人的经营风险转嫁到人民法院身上,从而扭曲了程序公正的社会正义要求和人民法院在法定程序中的正当职责。那么,何谓“执行难”呢?笔者认为,所谓执行难,是指依法应当执行,且被执行人有能力、有条件执行,但由于主客观原因使得执行行为无法进行的一种司法现象。此处所指的“执行难”,其着眼点应该是具体执行过程中遇到的各种困难和阻力,如当地政府干扰、协助单位刁难、当事人抗拒、群众围攻等。生效的法律文书得不到执行,其成因具有多样性和复杂性。如若被执行人根本不具备履行能力,则该种情形便不属于执行难的问题,而应作为一种执行不能,即典型的执行难现象,应当限定于有履行能力却不履行的情况。[4]

二、解决执行难的关键：尽快出台单行的强制执行法

我国现行的执行法律规定主要包含在民事诉讼法中,且只规定了32个条文,在民事诉讼法司法解释中有关执行的内容所占比例也仅为l5％。如此少的法条容量,不仅在客观上使得有关执行的内容受到了篇幅和形式的限制,无法满足整个执行工作之所需,而且造成了执行法律规定过于原则,缺乏可操作性。虽然最高人民法院先后颁布了一些有关执行的司法解释,如《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》《关于人民法院执行公开的若干规定》等,但有关强制执行的内容仍然较少,且比较分散；另外,这些司法解释的法律位阶低,缺乏权威性。[5]因此,仅靠现有的法律规定并不能顺利完成执行工作。此外,依照我国法律规定,作为强制执行根据的法律文书,除了民事诉讼法律文书外,还包括刑事附带民事判决、裁定、调解书,仲裁机构依法作出的裁决书、调解书,公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书等。因此,强制执行并不仅仅是对法院民事判决的执行和保障,而是对所有法定的执行根据的执行和保障,它涵盖了民事、刑事、仲裁、公证等领域。如此广泛而复杂的强制执行法律关系,应当通过单独立法予以调整。

笔者之所以建议采取单独的立法模式,一方面是基于审判与执行的不同法律性质,各自所具有的不同价值取向和特点的考量。审判体现为一种纠纷解决方法,其目的在于对权利的存在及其内容予以确定,其价值取向集中于公正；而执行体现为一种权利实现方法,其目的则在于使这种已确定的权利在事实上得到实现,其价值取向集中于效率。此外,执行具有单向性、不平等性、主动性、强制性、形式化、职权主义、效率取向等特点,这与审判所具有的多向互动性、平等性、中立性、判断性、和平性、当事人主义、公正取向等特点不同。[6]由此可见,根据审执分立原则,执行机构不应简单援引相关审判程序规定来办理执行案件,也不宜将审判与执行混合立法。另一方面是顺应世界各国立法趋势的考虑。无论是大陆法系国家还是英美法系国家,大都有强制执行方面的法律,且自上世纪70年代以后,世界各国的《强制执行法》也体现出从混合立法向单独立法的过渡和发展趋势,而且速度越来越快。如日本1979年颁布了独立的民事执行法,法国1991年颁布了独立的民事执行程序法,我国台湾地区则更早地制定了独立的民事执行法。国外的强制执行立法不仅凸显了强制执行法律制度在整个法律体系中的重要性,而且内容充实,为我国完善执行立法提供了很好的借鉴。我国民事诉讼法颁行后,最高人民法院又先后颁布了几十个相关司法解释,而且民事强制执行法草案现已四易其稿,其体例、结构已初步具备成文法的特征,已初步具备了颁行强制执行法的条件。

三、解决执行难的切入点：重视执行和解的特殊作用

执行和解是基于当事人的权利处分原则和意思自治原则而设立的一项法律制度,由执行双方在不违反法律规定的前提下,通过自愿、自主协商就如何履行生效法律文书达成合意的行为。随着现代市场经济的高速发展,有限的审判资源和单一的审判模式已经不能适应日益扩张的纠纷,激增的案件数量使得司法机关不断地探寻多元的纠纷解决机制,当事人和解制度便应运而生,并越来越受到重视,甚至突破了原有理论和法律规定的束缚,应用于部分公法领域。笔者认为,在目前情况下,应特别重视执行和解在破解执行难中的特殊作用。

执行和解是执行程序中的一项重要制度,并在我国执行实践中得到了较多的运用。为能更好地发挥其功效,使其在破解执行难中起到突出的作用,笔者认为在立法上应重点从以下两个方面加以完善：一是,明确和解协议的履行期限和执行和解的次数。执行和解是当事人意思自治的体现,但并不意味着法律对当事人的该项行为的完全放任。由于现行法律对执行和解履行期限及和解次数缺乏明确规定,导致司法实践中当事人自行约定的履行期限不规范、不严谨的现象十分严重,甚至有的被执行人假借执行和解之名故意拖延时间,转移、隐匿财产,严重影响了执行申请人合法权益的实现。针对上述情况,笔者建议在立法上可规定执行和解的履行期限,规定当事人的执行和解可约定为6个月至12个月,最长不得超过18个月。此外,针对实践中存在的当事人达成执行和解协议之后反悔,反悔之后又达成,如此循环往复的情形,笔者认为该行为不仅破坏了法院的执行程序,而且也是对司法权威性与严肃性的挑战,为避免陷入循环往复的怪圈,建议规定执行和解的次数不得超过两次。二是,增加法院可依职权对和解协议反悔后的恢复执行的启动方式。我国现行民事诉讼法第207条第2款规定,一方不履行和解协议的,人民法院可根据对方当事人的申请,恢复对原生效法律文书的执行。该项条款表明人民法院只能依当事人的申请启动恢复对原生效法律文书的执行程序,并未赋予法院可依职权启动的方式。笔者认为,如果申请人一方不履行和解协议,那么法院只能依据被申请人一方的申请才能恢复执行,而在通常情况下,要求被申请人主动向人民法院申请恢复对自己的强制执行是不现实的。而且,在一方当事人反悔的情况下,执行和解双方的法律地位和相互关系已经复归于执行和解前的状态,因此,为尊重执行和解法律文书,严肃司法执行活动,在立法中应规定人民法院既可依据当事人的申请,也可以依据职权决定恢复执行原生效法律文书并通知当事人,避免出现执行的悬而未决状态。

四、解决执行难的核心：强化执行方法和执行措施

执行措施是指人民法院依法强制债务人履行义务,实现债权人权益的方法和手段,采取执行措施是国家强制力的体现。[7]以往,人民法院对不履行义务的被执行人采取的执行措施往往是财产性的,即对其财产采取扣留、提取、冻结、查封、评估、拍卖等,较少地采取限制出境等对非财产性执行措施。尽管这些措施在执行实践中发挥了积极的作用,但有时也会因特殊原因而显得捉襟见肘,因此,急切需要在完善现有执行措施的同时,补充和强化一些适合新形势、新情况并且行之有效的执行方法,以期更加有效地解决执行难问题。

(一)媒体曝光

我国现行法律中已经对媒体曝光的执行措施进行了规定,但是条文有限,缺乏可操作性,在以后的立法中应进一步细化。比如,对于进行媒体公布的被执行人可以确定为以下几种情况：被执行人有履行能力,经法定履行期限后仍拒不履行生效的法律文书确定的履行义务；被执行人有转移、隐匿、变卖或毁损财产情形的；被执行人下落不明的；其他应当公布的情形,但是涉及国家秘密和他人隐私的应当不予公布。[8](P37)此外,还应建立被执行人媒体曝光通知与删除制度,曝光之前催促履行以示警告,对已自动履行、提供相应担保的、裁定终结执行的、双方当事人达成和解的,人民法院应当自接到申请人申请或依职权在7日内将其从名单中删除,并予以公告。

(二)劳务抵债

劳务抵债是现代市场经济条件下,人们对破解执行难的一种有益探索。所谓劳务抵债是指因被执行人无力偿还到期债务,根据债权人的需要,在双方自愿的基础上达成协议,由债务人以劳务偿债。[9](P282)我国最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第20条规定“执行程序中,双方当事人协商以债务人劳务或者其他方式清偿债务,不违反法律规定,不损害社会利益和他人利益的,应予准许”。尽管实行劳务抵债已有法律依据,但规定仍显笼统,而且,由于劳务抵债是以被执行人提供体力或智力劳动来偿还债务的方式,如果任由申请人对被执行人的劳务予以强制,则极有可能侵害被执行人的人身权、财产权,容易发生新的纠纷,因此立法上应明确适用的条件,如规定被执行人确实无力偿还期限届满的债务；被执行人具备申请人的劳务需求条件；劳务抵债的内容可自由协商确定,但不得违反法律、法规和社会公共利益,不得侵害国家、集体和他人的合法权益。而且,还应规定劳务抵债协议应经法院依法审查确认；劳务抵债的履行应受法院或其委托的机构监督等。

(三)征信系统“黑名单”记录

解决执行难问题不能仅靠法院,必须依靠社会众多力量的通力合作。为此,应建立征信系统,实行执行工作联动机制,实现征信系统内数据信息共享,将有财产而拒不履行生效法律文书确定的履行义务的被执行人列入“黑名单”,与金融管理、工商管理、税务、房地产管理、车辆管理、出入境管理等部门的业务系统相链接,各相关机关实行检索预审制,通过对不履行义务的被执行人限制或禁止融资、投资、置产、出境、高消费、经营、注册新公司、担任国家机关与企事业单位的管理职务等,使被执行人为其不诚信的行为付出高昂的代价,从而督促被执行人履行义务。而且,该项措施的建立与强化还利于执行法院准确掌握被执行人的去向和财产状况,以便及时依法采取相应的执行措施,有效化解执行难题。

五、解决执行难的保障：检察机关介入执行程序

执行监督,不但能纠正法院执行中的不当和错误行为,维护司法公正形象,保护当事人合法权益,而且还可以提高执行效率,促进执行难问题的解决。但在我国民事诉讼法中并没有检察机关对执行监督的规定,只是在执行工作规定中指出上级法院依法监督下级法院的执行工作,最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门人民法院的执行工作。笔者认为,这一规定侧重的是法院内部执行纠错,不能很好地发挥执行监督的作用,为此,建议今后的立法应赋予检察机关执行监督权,规定检察机关可以介入执行程序,建立执行权的制衡机制,防止执行权的滥用和懈怠执行。

(一)检察机关的监督范围应限于法院实施的执行行为,对当事人处分权范围的事项不应予以干预。执行行为属于法院及其工作人员代表国家依法行使司法职权的行为,根据法律规定,检察机关有权对代表国家权力的审判机关具有监督检察权,以此达到各司其职、分工协作、相互监督、相互制约的国家机关权利分配与权利制衡机制的实现。法院的执行工作是作为审判工作的延伸,是法院工作的重要组成部分,理应受到检察机关的检察监督,但就执行工作而言,由于参与执行法律关系的主体既有法院又有当事人,因此,检查机关应充分尊重司法程序运行的规律与特点,只应监督检察法院及其工作人员的执行行为,不应介入执行案件的当事人之中而对当事人处分权范围的事项予以干预。

(二)应由与执行法院同级的检察机关进行监督。如果同级检察机关监督有客观上难以克服的困难,或者受到过度不当干预的,可以报请其上级检察机关提级监督,必要时其上级检察机关也可以决定由自己行使监督权,这符合执行程序的效率要求。[10]

(三)监督方式可根据不同情况,提出抗诉、异议或监督意见。抗诉应对法院执行所依据的判决、裁定确有错误而提起,异议应针对法院执行裁定文书错误而提出,监督意见则应适用于法院执行裁定文书本身正确,但执行人员不遵照执行或执行行为违法、懈怠执行等情形。对于检察机关提出的抗诉、异议或监督意见,法院必须受理并进行审查,且应自收到抗诉、异议或监督意见之日起30日内审查完毕,并作出书面答复,以确保效率和公正。

[1]沈德咏,张根大.中国强制执行制度改革理论研究与实践总结[M].北京：法律出版社,2003.

[2]沈阳市沈北新区人民法院.民事执行难问题研究[EB/OL].http://sbxqfy.com/Proscenium/Pages/A rticles.aspx?new sId= 293,2010-06-30.

[3]关赟.执行难的原因及对策探讨[A].民事强制执行新视野[C].北京：人民法院出版社,2002.44.

[4]张靖雯.关于执行难之成因探寻[J].法商论丛,2009,(6)：10.

[5]李凤军.强制执行的制度分析[J].云南行政学院学报,2008, (6)：139.

[6]曾献文.全国人大法律委员会委员、中国人民大学副校长王利明代表建议：制定“民事强制执行法”破解执行难[N].检察日报,2009-03-06(11).

[7]武冀东.执行程序中平等主义与优先主义的比较[A].民事强制执行新视野[C].北京：人民法院出版社,2002.133.

[8]政玉英,姜先良,孙之斌.民事执行程序操作细则[M].北京：中国法治出版社,2007.

[9]戴建志.法院执行运作实务[M].北京：法律出版社,1999.

[10]宋朝武.民事执行检察监督：理念、路径与规范[J].河南社会科学,2009,(2)：29.