高等学校预算管理中的预算松弛问题研究

徐联娟

目前，高等学校在实施预算管理的过程中还存在许多问题，从而导致预算管理的效果不理想。预算松弛问题就是高等学校预算管理中的一个主要问题，它是高等学校预算管理中的一种常见现象。预算松弛是预算与人的行为之间相互影响关系的一种综合体现。因此，高等学校在实施预算管理的过程中，必须研究和分析预算环境、预算管理机制对员工的行为倾向，对决策的方案选择，对预算管理的组织实施可能产生的影响，在此基础上，制定出既符合环境要求，又能为员工所接受，进而愿意为其实施而努力的正确决策。

一、预算松弛的概念

预算松弛是指预算执行人员为了较为轻松地完成预算，在预算制定过程中故意高估支出、低估收入或低估业绩能力的情况，它产生于预算的制定阶段。

在预算的执行过程中，预算执行者为了自身的利益，采取人为的调节手段增加实际收入或减少实际支出来达到与制定预算松弛相同的效果，是预算松弛的另一种表现形式。此外，还有一种现象，预算执行者为了使新的投资项目能够获得批准，在编制项目申报预算时故意压低支出，待项目批准后，在实施过程中再通过不断追加预算扩大规模，从而使预算水平与实际情况相背离的现象。

因此，从广义的角度来看，预算松弛是预算执行者在预算编制、执行过程中，采取有意识的行为使预算水平偏离实际水平，以达到在宽松的预算条件下，顺利完成预算的目的。

二、预算松弛对高等学校预算管理的利弊分析

在高等学校的预算管理中，预算松弛的存在会对预算管理造成负面影响，降低预算执行者在工作中的努力程度，损坏学校的整体利益；但同时预算松弛也有其积极的一面，是对学校未来不确定风险的一种缓冲，有助于学校更为稳定的发展。

1.预算松弛对学校预算管理的负面影响

第一，高等学校实行预算管理，首先是根据学校的事业发展规划来明确预算年度准备开展的项目计划，确定学校的年度计划和教育、科研、公众服务等项目的优先权；并据此测算预算年度的各类收入，以及基本支出费用和项目支出费用的详细预算，形成学校的总预算，再将学校预算指标按照一定标准和方式在院系、部处以及基层单位之间进行分配。在存在预算松弛的情况下，预算水平低于实际的业绩能力（预算收入过低，预算支出过高），于是，预算执行者可以较为轻松地完成预算，这显然会降低预算执行者的主观努力程度，使学校支出增大、收入减少，从而降低学校总体的办学效益。其次，由于学校各层次、各专业的学生培养成本不同，各院系、各单位占用的资源不同，因此院系之间、部门之间的收入和支出很难直接进行比较，预算松弛的存在使学校的有限资源更多地流向制造预算松弛的院系和部门，造成资源分配的不合理。第三，在预算实施的过程中，主观原因、客观环境变化都会对预算结果产生不利的差异，预算松弛的存在使得无法正确地判断预算水平与真实业绩能力之间差异产生的原因，这种差异为预算执行者提供了掩盖失误的弹性空间。第四，上级管理者常常采用实际结果与预算水平相比较来对预算执行者的业绩进行评价，预算松弛的存在使预算水平与相关部门的真实业绩能力相背离，从而使预算这一业绩评价标准本身失去其应有的客观性，其结果又会使基于业绩的资源配置出现扭曲，从而进一步影响院系和部处的积极性，造成恶性循环，达不到通过预算管理提高效益的真正目的。

2.预算松弛对学校预算管理的积极作用

预算松弛也有其合理的一面，主要表现在由于预算的编制是在预算年度开始以前进行，而且学校得以开展教学、科研和社会服务的社会经济环境是不确定的，因此，预算的制定是在预测的基础上进行的，很难做到完全的准确，预算松弛在一定程度上可以减少这些不确定性因素对学校预算产生的不利差异的影响。按照中央部门预算安排的原则，高等学校在编制预算时要做到稳妥可靠，“收入预算要留有余地，没有把握的收入项目和数额不要列入预算，以免收入不能实现时造成收小于支”。显然适度的预算松弛，有助于稳妥原则的贯彻，可以增强学校收入的可预测性，避免产生赤字隐患。此外，适当的预算松弛，可减轻预算执行者完成预算的压力，提高其自信心，降低下级部门出现其他更严重地损害学校利益行为的可能性，因而学校的上级管理者有时会默许其下级部门编制的预算中含有适当的松弛成份。

适当的预算松弛对学校的稳定发展具有一定的有利影响，但是预算松弛积极作用得以发挥的前提是其在量上必须有度，过度的预算松弛绝对是有害无益的，因此对预算松弛进行控制是十分必要的。

三、高等学校预算松弛的影响因素

预算松弛行为是预算执行者的一种有目的、有意识的行为，预算松弛的影响因素很多，并存在于预算管理的各个环节。

1.委托人与代理人目标、利益的不一致

高等学校存在着多层委托—代理关系，在预算管理中分别体现为不同层级上的预算管理者和预算执行者。作为委托人，他们总是希望代理人从学校或部门整体的、长远的利益出发，关注学校整体的发展及平衡，实现办学效益的最大化。而代理人考虑更多的是本部门的发展需要以及个人的工作业绩，他们通常根据自身利益的偏好选择“理性行为”，因而往往偏离学校或部门的发展目标。在预算管理中表现为：预算管理者将学校预算目标进行分解，对资源进行分配；预算执行者不仅要实现预算目标，还要实现其个人目标，这些个人目标可能与预算目标相冲突或抵触，因而，预算执行者倾向于将预算指标订得易于达成，争取尽可能多的资源分配，导致在预算中存在松弛的成分。在预算执行环节中，预算执行者也会通过短期行为和操纵行为来影响预算的结果。当上级管理者给下级部门确定的预算水平过低（支出预算）或过高（收入预算），致使下级部门感觉难以完成的时候，为了能够顺利地完成预算，下级部门往往会发生许多短期行为，具体表现为：为了减少支出，降低图书资料馆藏的品种及复本率，缩短学生教学实习时间，削减实验材料减少学生动手实验的机会，不开展师资培训，压缩发展项目投入等；为了增加收入，下级部门不考虑学校发展规划和学生结构规模，把精力放在见效快的创收项目上，不顾办学条件的限制大量举办各类培训班而影响学校正常教学工作等，这些短期行为可以达到降低自己的主观努力程度，较为轻松地完成甚至超额完成预算水平的目的，为自己创造预算松弛的空间；在预算管理中，上级管理者通常都会将下级部门上年度的实际收入、支出水平作为确定其下一年度预算水平的参考，因而，随着下级部门实际收入（增长）、支出（下降）水平的不断增长，上级管理者对其确定的预算水平也会水涨船高，下级部门为了对付上级管理者逐年提高预算水平的倾向，会有意识地约束自己的努力程度，操纵实际的收支水平，由此而产生预算执行中的松弛成分。

2.信息不对称

由于管理水平和管理条件的限制以及其他方面的原因，各种信息在学校上下级之间往往是不对称的。通常情况下预算执行者是掌握全面信息的一方，因为他们更了解预算实施的环境和状况，而上级管理者则信息相对不足。这种信息不对称也包括预算执行者的隐瞒信息行为。当上下级之间信息不对称，且目标、利益不一致时，预算执行者凭着自己的信息优势倾向于作出对自己有利的选择，获取更多的资源，建立较为松弛的预算。预算松弛问题与信息的不对称存在着密切的联系，有关研究表明，在预算松弛与信息不对称之间存在着显著的正相关关系，特别是当预算的完成情况被用来作为业绩评价的依据时，预算执行者更有动机隐瞒信息以获取对自己有利的预算。而当信息完全对称时，学校上级管理者对预算实施的环境、预算完成的真实水平没都十分清楚时，预算执行者在巨大的心理压力下会降低在预算中加入松弛成分的倾向。

3.预算管理的参与程度

在参与式预算的编制过程中，下级的参与对预算松弛的影响是不确定的。一方面，下级部门的积极参与增强了上下级间的信息交流，从而可以削减因信息不对称而产生的预算松弛成分；而且交流使得下级部门压力减轻，因而也没有必要再去刻意建立松弛性的预算。但另一方面，参与式预算也给预算参与者在预算中加入松弛成份提供了机会。在参与式预算中，达成预算的过程实质上是上级管理者与下级管理者之间进行协商谈判的过程，而通常下级部门的预算方案上报后，上级部门会根据整个学校或整个部门的目标和资源配置情况对其进行调整、协调与平衡，下级为了防备上级的层层削减或层层加码会将各项指标都订得较为宽松，这又会增加预算中的松弛成份。目前，高等学校在预算管理中通常采用参与式的预算模式，但在参与过程中存在“集权”和“分权”两种倾向：（1）对于基本支出预算部分主要采用的是集权式参与式预算，预算的编制过程更多地具有“分解指标”的特征。下级部门应对预算指标较紧的办法，往往是以更多的短期行为获得事实上的预算松弛。（2）专项支出预算主要采用的是分权式参与式预算，因而该预算的编制过程更多地具有“综合指标”的特征。下级部门通过参与的机会编制松弛预算。

4.预算约束软硬程度

在预算管理过程中，不论采取哪一种预算编制方法，都很难做到完全准确，而预算一旦确立，就具有一定的约束力，预算执行者在编制预算时就会考虑预算约束对预算执行的影响。如果学校的预算约束较强，预算的调整程序较严，预算执行者为了规避外部环境和未来不确定因素对预算执行结果产生的不利影响，在预算编制时就会加入较大的松弛成分，夸大费用预算，缩减收入预算，为预算的执行保留一定的弹性空间，使预算得以顺利完成；反之，如果学校预算约束较软，预算调整和预算追加频繁，预算执行者在编制预算时就不需要加入太多的松弛成分，因为他们可以在预算执行过程中通过各种方法来弥补可能产生的不利影响。但是，预算约束的软化，又会增加预算执行者对预算调整的依赖意识，降低个人的主观努力程度，形成预算执行结果的松弛。

5.业绩评价标准合理程度

学校所处的社会经济环境中充满了不确定性的因素，这些因素必然对预算的执行结果产生一定的影响，导致预算执行者的工作业绩与其所出的努力程度不完全成正比，为了防止不确定因素对预算产生负面影响，预算执行者便倾向于在预算中加入一定的松弛成分，以抵消预算执行过程中的不利因素；对预算作用的不同定位会产生不同的行为效果，如果对预算管理的主要目的仅定位于以预算作为业绩评价的标准，预算执行者会自觉不自觉地考虑预算实现程度对自身预期后果的影响。如不同的激励方式的影响，假设完全按照超额完成预算量的大小给予奖励，即实际完成业务量与预算指标业务量之间的差距越大，可得到的奖励越多，就会导致预算参与者在编制预算时加入更多的松弛成分，这样就可以比较轻松地超额完成任务，并获得较多的奖励；而如果超额完成一个不含松弛成分的预算 (与上级部门期望的预算水平相比较而言)能够获得的奖励大于超额完成一个含有松弛成分的预算所得的奖励，并配以对没有完成预算的惩罚，那么预算参与者则会倾向于编制不含或少含松弛成分的预算。

6.道德因素

道德因素对预算松弛具有正反两个方面的影响。一方面，道德因素是产生预算松弛的根本原因，正是由于下级部门管理者具有不道德的自利行为，他们才会在其个人目标与上级管理者的目标出现不一致的时候做出不利于学校总体目标的选择。另一方面，根据激励理论的阐述，人不仅仅是一种单纯的“经济人”，而是有其社会属性的，除了物质方面的需要外，还有许多精神上的需要，希望得到其他人的尊重，因而受道德因素的约束，多数人是诚实和耻于说谎的，他们有责任心、自尊心，这些个人道德因素在一定程度上防止了下级管理人员在预算中无限制地加入松弛成份。

根据亚当斯的社会比较理论（公平理论），人们经常会将自己的状况与他人进行比较，如果比较的结果表明这种状况是公平的，就会极大地增强其满足感。同样，道德因素正面效应的发挥有赖于程序公平的程度。如果下级部门管理人员认为预算过程以及基于预算的资源分配和业绩评价对于他们而言是公平的，那么这种认识会使他们对预算做出积极反应，从而更少地在预算中加入松弛成份。

四、高等学校预算松弛的对策探讨

高等学校预算管理应以引导人们披露真实信息为目的，通过对预算管理的组织形式、预算的编制方法、业绩评价方案等具体机制进行合理设置，将学校目标与管理人员的个人目标进行连接，以此引导管理人员的预算行为，减少预算松弛，加强高等学校预算管理。

1.加强信息的沟通与监督

信息不对称是预算松驰产生的客观基础。因此在预算管理机制的设计中，应以引导预算过程中真实信息的显示为着眼点。学校管理者应广泛宣传学校的发展目标和战略意图，并加强文化道德教育，使下级管理人员了解和趋同学校目标，消除预算编制过程中的消极因素；上级管理者通过信息沟通了解预算过程中的真实情况，削弱信息不对称程度，使制定的预算目标尽可能的符合实际情况，从而减少预算松弛行为的产生。建立有效的信息沟通与反馈制度，可以借助通信网络系统和计算机信息处理技术，实现信息传递的及时性，使学校上下级、各部门之间处于随时的信息沟通中，并采取措施尽可能地使之制度化、规范化。有效的减少信息不对称给学校预算造成的影响。

2.参与式的管理模式，有利于预算目标的实现

从行为科学角度看，参与式预算满足了参与者受尊重和自我实现的需要，有利于激发参与者的积极性、主动性和能动性。一般来说，处于较高层的管理者，对学校所处的外部环境和学校的总体资源了解的更清楚一些，面临着学校生存发展的巨大压力，而下级管理者对这种压力的感受没有上层那么深刻，在参与预算的过程中，通过上下级之间的沟通交流有助于下级管理者对学校目标的理解和政策的认识，有助于下级理解学校的困难，自觉与上级一起努力，共渡难关。参与的过程使得“目标内在化”有利于各方目标达成一致，下级管理者通过参与预算反映他们掌握的情况，表达他们的意见，共享其拥有的信息和知识，弱化预算松弛问题。预算目标的制定征询大家的意见，经过多方协商而形成，预算目标切实可行，易于被大家所接受。此时，通过正确的引导和有效的控制，能够较好地实现不同利益主体的协调，使得所有的参与者形成对完成预算的最大承诺，激励所有成员采取积极行动达成学校的总体目标。

3.业绩评价与预算激励相结合

业绩评价体系不仅要考核部门的取得成果，还要考虑到部门占用学校资源的情况，否则会导致部门虚报预算和隐瞒信息，向学校要求更多的资源分配；业绩评价也不能仅以部门的业绩作为评价的基础，而应建立在部门业绩和学校整体业绩基础之上，这样才能激励管理者努力付出，提高部门业绩，同时又激励管理者在组织内分享信息并与其他部门开展合作。通过将部门实际业绩和学校其他部门期望业绩之和作为业绩评价基础指标的方式实现预算行为优化的导向。

实施绩效预算也是一种有效的激励约束办法，通过一些量化的指标来衡量预算执行部门在实施计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况，并以此作为拨款或支出预算的依据。强调支出预算必须与支出效果挂钩，促使各预算执行部门为获取预算资金，必须按学校的预算目标行事，使学校预算资源的分配更加合理有效，消除预算中的松弛成分。

4.引导真实信息披露的奖惩方案

当预算的完成情况被用来作为业绩评价的标准时，下级管理人员将倾向于采取预算松弛行为，提供含有虚假成分的预算数据从而达到使预算执行结果看起来更佳，据此进行的业绩评价对其更有利的目的。因此在预算管理过程中，为了引导下级管理人员做出准确预测方案，真实导向型的激励模型应该是对付出更多努力而超额完成预算的管理人员提供正向激励，同时对预算目标过低的管理人员进行惩罚。Weitzman的真实导向型激励方案可以引导下级管理者提供关于预算水平的真实信息，Weitzman模型用公式表示：

其中，B表示下级管理人员实际得到的报酬，B0是下级管理者的基本报酬，y0代表下级管理者提供的预算水平，yq代表上级部门期望的预算建议数，y代表实际完成情况。下级管理者公布的预算水平y0与上级部门期望的预算水平yq相比，则可得到奖励β(y0–yq)，这会激励下级管理部门制定较高的预算业务水平，尽可能地接近或高于上级部门期望的预算水平；如果实际完成水平y高于管理者公布的预算水平y0，则可得到奖励α (y–y0)。由于α小于β，因此下级管理部门在制定预算时不会故意压低预算水平以利于日后超额完成预算。如果实际完成水平y低于管理者公布的预算水平y0，则将被处以γ(y0–y)的惩罚。由于β小于γ，因此下级管理部门在制定预算时也不会故意浮夸预算水平致使日后被处以惩罚。

5.加强监督机制，加大惩罚力度

有力的监督，通常会促使管理人员更有效地工作，如果缺乏监督和观测，再严密的引导机制也很难完全发挥作用。可以定期或不定期地对预算执行部门进行绩效审计，对重大经费项目的支出合理性和有效性进行审计。如果预算执行部门滥用权力制造预算松弛，就要给予处罚，对预算松弛现象的处罚力度越大，预算执行部门在预算管理中加入预算松弛的成分就会减少，一旦处罚力度高于其从预算松弛中所谋得的额外利益，那么预算执行部门就不会选择预算松弛作为最优方案。

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