论突发公共安全事件应对中的政府职责

刘 玲

(沈阳工业大学 文法学院， 沈阳 110870)

突发公共安全事件是指突然发生、造成或者可能造成严重的社会危害、危及公共安全、需要采取应急处置措施予以应对的紧急事件，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。突发公共安全事件难以预料且发生突然，具有对人民的生命财产或国家、社会利益造成严重损害，事件发展迅速，影响范围比较广泛的特点。近年来，随着突发公共安全事件的不断发生，人们对其越来越关注，如何应对突发公共安全事件已经成为政府的一大课题。

一、突发公共安全事件应对中政府的地位

突发公共安全事件的“公共性”注定了与其匹配的应对机制必然表现出强烈的公共性[1]。在现代国家管理体系中，“政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，具有在突发事件中承担主要责任的义务。”[2]政府作为公共事务的管理者，其管理活动是以追求公共利益为目的的，其管理事务本身具有广泛性、突发性等特点，其管理手段具有强制性与单方性，其管理目标是快速、高效地解决问题，维护社会秩序。正是由于政府在公共事务管理方面具有的上述特征，相对于其他国家机关与社会组织，政府更适于承担应对突发公共安全事件这一职责。

根据我国《宪法》和《地方各级人大和地方人民政府组织法》的规定，各级政府及其下属部门承担着保障人民生命财产安全、维护社会秩序的法定职责，应对突发公共安全事件是其中必不可少的一项基本内容。《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)规定，国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，《国家突发公共事件总体应急预案》也规定，国务院和地方各级人民政府是突发公共事件应对与应急管理工作的行政领导机构。

由于突发公共安全事件的发生往往涉及到不特定多数人的人身及财产安全，为了及时有效地处置突发事件，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，需要充分发挥政府的领导作用，由政府组织、动员各种资源加以应对[3]。因此，政府在突发公共安全事件应对中占有举足轻重的主导地位，扮演着至关重要的角色，其履行职责的效果很大程度上决定着突发公共安全事件应对工作的成败。

二、政府应对突发公共安全事件的管理体制

突发公共安全事件往往是不可预料、突然发生的，可能造成重大人员伤亡、财产损失，因此需要有一个能迅速有效地调动各种力量进行应对的应急管理体制。《突发事件应对法》第4条规定，在突发事件应对工作中，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”

1. 纵向关系：属地管理、分级负责

纵向上，突发公共安全事件行政应对体制涉及上下级尤其是中央政府与地方政府的集权和分权关系。在突发事件应对中实行“属地管理、分级负责”是世界多数国家的普遍做法。如日本的应急管理体制是以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房来负责总体协调、联络，并通过内阁会议等决策机构制定危机对策，由各省厅、部门根据具体情况予以配合的组织体系[4]。英国突发事件应急处置工作主要是地方政府起主导作用，中央政府往往起政策制定和协调作用[5]203。

在我国，根据《突发事件应对法》的规定，国务院是突发公共事件应对工作的最高行政领导机关，国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发公共事件的应对工作；国务院可以根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作。县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，对本行政区域内突发事件的应对工作负责；设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件的应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。

2. 横向关系：分类管理、综合协调

横向上，政府内部的突发公共安全事件应对体制主要涉及各个政府职能部门之间的分类管理、分工合作与综合协调问题。政府各部门之间的职责分工、协调合作是多数国家应急实践的通例。如在日本突发事件应急管理机制中，消防(急救)、警察(治安和法律)、医师会、医疗机构协会、电话、铁道、市政服务公司以及有关政府机构都按照各自的危机管理实施要领和与特定类型突发公共事件相关牵头部门的平时约定进行相互配合[6]119。澳大利亚在国家危机管理协调中心(NEMCC)设危机管理联络官(EMM)作为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务[7]。

我国现行的应急体制是分部门、分灾种的管理模式。如《中华人民共和国防洪法》第8条、《中华人民共和国防汛条例》第7条规定：国务院水行政主管部门、县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责负责有关防洪工作。各级人民政府的水行政主管部门、城市市区的城建主管部门设立防汛指挥部，负责管理所辖范围的防汛日常工作。《突发公共卫生事件应急条例》第3条规定：国务院卫生行政主管部门和其他有关部门在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。《中华人民共和国防震减灾法》第7条规定：在国务院的领导下，国务院地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门，按照职责分工各负其责、密切配合，共同做好本行政区域内的防震减灾工作。《国家突发公共事件总体应急预案》规定：国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。需要多个国务院相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。这种管理机制专业性比较强，有利于发挥专业救灾的优势。但是应当看到，我国现有的突发事件应对组织体系几乎涉及政府所有的行政职能部门，缺少单一的应急指挥组织机构。这种现状导致政府各部门之间沟通少、协调性差、权责不明。建议在中央和县级以上的地方政府设立应急办公室，由政府及其所有职能部门的负责人组成，具体负责组织、指挥与协调突发公共安全事件的应对管理工作。

三、突发公共安全事件应对中政府的主要职权

突发公共安全事件应对中处于主导地位的政府，在应对处置突发事件时应被赋予相应的权力，以保证其有效地应对突发事件。我国《突发事件应对法》对政府在突发公共安全事件应对过程中作出明确授权，授予政府预防和应急准备权、监测和预警权、社会动员权、应急处置权和信息公开权。这些权力主要可以概括为应急行政立法权与应急行政执法权两类，在应急行政执法权中，应急处置权是其核心。

1. 应急行政立法权

行政立法权来源于立法机关的授权，政府在行使立法权时要遵守法律保留原则和法律优先原则。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，行政立法主体有国务院，国务院各部委及直属机构，省、自治区、直辖市和较大市的人民政府。那么，这些行政立法主体是否都有应急立法权?应急立法是否受法律保留原则的限制?这要视应急行政立法的具体情形来确定。

应急行政立法包括常态下的应急立法和紧急状态下的应急立法。常态下的应急立法是指为了更好地预防、控制和减轻将来可能发生的公共安全事件造成的损害而进行的立法。《突发事件应对法》第16、17条规定，国务院制定国家突发事件总体应急预案，国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。县级以上人民政府可以作出应对突发事件的决定、命令。由此可见，具有行政立法权的主体都具有常态下的应急立法权。常态下的应急立法是常规的行政立法，仍应遵循常规的立法体制、立法权限和立法程序，当然也应遵守《立法法》第9条规定的法律保留原则。

紧急状态下的应急立法是指在已经发生或面临发生突发事件时，为了防止、控制和减轻突发事件的危害而进行的必要立法。紧急状态下的应急立法通常以发生特别严重的突发公共安全事件或紧急状态为前提，虽然说立法具有预见性，但是常态下的应急立法只是对可能的紧急处置措施作了预测规定，而现实是千变万化的，立法者不可能对未来可能发生的一切情况作出详尽无遗的预见和判断，不可避免地会有各种疏漏和欠缺之处，此时紧急立法便可以填补已有法律规范的疏漏，弥补其不足。从国外的立法实践来看，紧急行政立法主体通常集中于中央行政机关或行政元首。在紧急行政立法的权限上，则突破了一般行政立法的范围。如法国总统本来根据宪法享有很大的自主立法权力，但紧急情况下，根据宪法第16条，总统有权制定的紧急情况条例不受条例事项范围的限制，可以规定属于法律范围内的事项[8]145。1976年美国国会通过的《全国紧急状态法》，是影响最大的应对突发公共事件的法律，对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。根据《全国紧急状态法》，总统有权宣布全国进入紧急状态，在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规[9]。在我国，《宪法》第99条仅规定了国务院依照法律规定决定省、自治区、直辖市范围内的部分地区进入紧急状态，对紧急立法并没有规定。鉴于紧急立法在突发公共安全事件紧急处置中的重要作用，有待于今后在修宪或在制定《紧急状态法》时明确紧急行政立法的相关事项，并对立法的主体、权限、程序等进行具体规定。

2. 应急处置权

应急处置权是指发生突发事件时，政府部门针对具体事件、具体的人和具体的财物等采取紧急措施进行处理的权力。在突发公共事件应对中，应急处置的优先性、强制性、效率性等权能主要是通过行政强制措施和行政征用得以实现的。

(1) 行政强制措施。行政强制措施是指政府部门在突发公共安全事件发生后，为避免或减小危害发生、控制危险扩大、制止违法行为等，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财产、场所等实施暂时性控制的行为。行政强制措施是突发事件应对中最为经常采取的方式和手段。目前，散见于我国应急法律、法规中的强制措施比较多，基本都赋予行政机关行政紧急强制权。根据采取强制措施的对象不同，可以把行政强制措施分为3种：一是对人的强制措施，如《传染病防治法》中规定的隔离治疗、强制隔离。二是对财物的强制措施，如《食品卫生法》中规定的封存食品，《突发事件应对法》中规定的封锁有关场所、道路，控制有关建筑物、交通工具、设备、设施等。三是对行为的强制措施，如《突发事件应对法》中规定的交通管制、限制经营活动、限制公共场所内的活动等。

行政强制措施是一种强制性的权力，其实施会对公民的人身、财产产生直接影响，对公民权利自由的干预力度较大，因此，政府部门实施行政强制措施不仅要有具体的法律依据，而且要有明确的强制方式、内容与程序。目前，在突发事件应对的相关法律文件中，对行政强制措施的规定都比较笼统，缺少程序性的规定，对被强制人的权利是否能够得到救济鲜有规定。

(2) 行政征用。行政征用是指政府部门在突发公共安全事件发生后，为了某些公共利益的需要，对公民、法人或者其他组织的财产权利有偿地予以剥夺或限制。保护社会成员的私有财产权是一项宪法原则。行政征用作为各国普遍采用的一项以强制方式取得私人财产的重要法律手段，必须有宪法上的依据。如法国1789年颁布的第一个宪法性文件即《人权宣言》中规定：“私有财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”该条款是我国政府行政征用的权力基础，是征用行为立法的根据。我国政府在突发公共安全事件处置过程中，享有法定的行政征用权。如《突发事件应对法》第52条规定，组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需的设备、设施、场地、交通工具和其他物资。《防震减灾法》第32条规定，国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府，可以临时征用房屋、运输工具和通信设备等。

目前，我国行政征用的最大问题在于征用补偿。在行政征用中，被征用人的财产权利若受到强制性侵犯，国家必须给予补偿，“无补偿即无征用”。当代世界上其他国家都有关于行政征用补偿标准的规定，如德国1949年《基本法》规定，征收之法律必须同时规定补偿的种类及额度，补偿之标准乃以公平地衡量公共及参与人的利益后所作之决定[10]15。日本战后宪法第29条第3款规定，私有财产在正当补偿下得收为公用[11]196。我国宪法中有关行政征用的条款并没有规定补偿标准，《突发事件应对法》第12条也只是规定了财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿，至于补偿的标准及其程序则没有规定。为确实保障被征用人的合法权益，今后在修改《宪法》或制定《行政征用与补偿法》时，应确立适合我国国情的补偿标准，明确补偿的范围、补偿的程序、补偿的救济等内容。

四、政府行使应急处置权的原则

政府在突发公共安全事件管理中需要运用应急处置权力，采取一系列紧急措施，必要时可以暂停或限制公民的部分权利，因而具有极大的紧急性、强制性和权威性，也具有恣意和滥用的特殊条件和极大可能，必须对其加以必要的限制和规范。对政府行使应急处置权进行法律规制的有效手段就是使其遵循特定的法律原则。

1. 法治原则

在突发公共安全事件应急状态下，政府部门及其工作人员必须尊重法律的权威，对突发事件的处置必须有法律授权，并依据法律进行。法治原则的基本要求包括：

(1) 应急处置权来源于法律规定并被依法授予。政府的应急管理行为以应急行政职权为基础，无职权便无管理。应急处置权必须合法产生，政府的应急处置权或由法律、法规、规章设定，或被依法授予，否则，其权力来源就没有法律根据，相应的管理行为即构成违法，原则上应当被撤销或被确认为违法。

(2) 在法定职权范围内依法进行应急管理。政府享有的应急处置权必须行使而不能放弃或者任意转让，它有义务去行使法定职权，且不得超越法定的权限范围，否则，就会导致“越权无效”的后果。如果政府不依法及时行使职权，则构成违反法定职责，必须承担相应的法律责任。

(3) 应急处置权的行使遵守法定程序。行政程序是规范和控制行政权的一种重要手段，科学、合理的行政程序有利于政府迅速有效地行使职权，减少行政懈怠的不良现象，提高行政效率。政府部门及其工作人员在应急处置过程中应遵守有关法律中规定的步骤、阶段、形式及时限等程序性要求，减少错误的发生，提高应急管理的效率。

2. 比例原则

比例原则是针对应急处置自由裁量权而言的。该原则要求政府部门在行使应急处置权时，应平衡和兼顾应急管理目标的实现和保护公民的权益，如果政府为实现应急管理目标而采取的处置措施可能对公民的权益造成不利影响，则政府应选择对公民侵害最小的方式进行，使得这种不利影响被限制在尽可能小的范围和限度内。如《突发事件应对法》第11条规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。该规定体现了比例原则。

比例原则的具体要求有以下3个方面：一是政府部门在作出处置决定时，面对多种可能选择的措施，必须择取确实能达到应急管理目的之措施，如在处置群体性突发事件时，必须采取有效措施防止事态的进一步蔓延和恶化[12]。二是政府部门所采取的措施不能超越实现目的之必要程度，也就是说，政府应在众多能同样达成应急管理目的之手段中选择对公民权益损害最小的手段。三是政府部门所采取的措施对于公民权益造成的损害应轻于突发事件所造成的损害，即要求政府在应急管理的目的与手段之间保持合理比例，避免为了实现应急管理目的而造成对公民权益的过度损害。

3. 公开原则

公开原则，是指政府部门在突发公共安全事件发生时，应主动公开突发公共安全事件的信息以及整个应急处理过程的信息。在突发事件发生时，公众特别想要了解事情的来龙去脉，而现实是他们往往无法了解全面客观的情况，从而导致传言、谣言四起，进而造成心理恐慌和社会秩序混乱。对于不了解真实情况的公众，政府所采取的一系列强制措施又会进一步加剧其恐慌心理。因此，在突发公共事件处理中，政府的信息公开十分重要。为此，政府应当在第一时间公开突发事件的真实情况，让公众尽早地从权威的渠道得到客观真实的信息，及时进行辟谣，然后不断增加补充新的信息，遏制谣言的传播，消除公众的恐慌心理，平稳其情绪。在公开信息的同时，要表明政府对突发事件的态度、公布政府采取了哪些处置措施以及采取这些措施的依据和必要性、政府还将开展哪些应对工作等，从而使公众相信政府是负责任的、有能力应对突发事件的，从而对政府的紧急处置行为产生认同感，积极配合政府的行为，提高政府应对突发事件的效率，迅速地稳定社会秩序。

五、突发公共安全事件应对中政府的法律责任

政府在突发公共安全事件应对中所享有的职权是与职责相统一的，职权同时也意味着责任。在应对突发公共安全事件过程中，政府部门及其官员对不行使法定职权或者不当行使职权的行为应当承担相应的法律责任。根据责任主体，法律责任分为政府部门的法律责任与政府官员的法律责任。根据责任范围，法律责任分为内部法律责任与外部法律责任。

1. 政府部门的法律责任

政府部门的法律责任主要是外部法律责任，具体形式有以下几种：(1)撤销违法行为。对于政府部门在突发公共安全事件应对过程中的违法行为，其自身有义务撤销，公民有权要求撤销，上级行政机关、人民法院有权依法撤销。(2)变更行为。即对应急不当行为予以矫正的责任。(3)履行职责。这种责任是政府部门在发生突发公共安全事件后，无正当理由不作为时应承担的责任。(4)返还权益。撤销或变更应对行为时，应返还公民、法人或者其他组织被非法或不当剥夺的权益。(5)行政赔偿。政府部门在突发公共安全事件的应急处置过程中违法行使职权，给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失，依法应承担赔偿责任。目前，我国突发公共安全事件应对行政赔偿的法律依据仅限于《国家赔偿法》，在突发事件应对的专门法律法规中则鲜有行政赔偿的规定，而《国家赔偿法》在归责原则、赔偿范围、赔偿标准等方面存在着诸多问题。希望尽快修改《国家赔偿法》，完善有关突发事件应对的法律法规中关于行政赔偿的规定，充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。

2. 政府官员的法律责任

政府官员的法律责任主要是内部责任，法律责任的形式为行政处分。行政处分是指政府部门在突发公共安全事件的应急处置过程中有违反法律规定的行为，由上级行政机关或者监察机关根据情节对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予的处分。我国《突发事件应对法》规定了在突发事件中政府部门和官员承担法律责任的情况，《突发公共卫生事件应急条例》不仅规定了在突发事件中政府部门和官员的种种法律责任，而且在具体制度上规定了公民举报的权利和程序，在政府官员问责制方面迈出了新的一步[13]。但同时还应当看到，这些规定还比较笼统，可操作性差，而且缺少责任追究启动机制，因而，还需要从立法上和实践中不断完善行政问责制。此外，在突发公共安全事件应对过程中，政府部门的主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员的行为构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

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