突发公共安全事件应对立法的价值选择与体系构建

周绍强， 谢 妍

(沈阳工业大学 文法学院， 沈阳 110870)

21世纪前20年是我国的重要战略机遇期，但从另一个角度来看，我国也同时进入了矛盾凸显期，大量突发公共安全事件就是摆在我们面前的严峻挑战和威胁之一。无论是地震等自然灾害、公共卫生事件等事故灾难，还是突发社会事件，都会对不特定多数人的生命财产和社会稳定带来严重威胁。因此，防止可能发生或处理已经发生的突发公共安全事件，维护公共安全，是突发公共安全事件应对立法的基本职能。

一、突发公共安全事件的内涵与特征

逻辑上，突发公共安全事件也称突发公共事件，是突发事件的下位概念，是常态公共安全事件的同位平行概念。笔者认为，界定突发公共安全事件的内涵需明晰突发事件和公共安全的内涵。“突发事件”一词在我国现行法律规定中较为常见，但其准确含义并不确定，具体用法也不尽相同。例如，《药品管理法》第43条、《突发公共卫生事件应急条例》第2条、《国务院国家突发公共事件总体应急预案》第1.3项、《中华人民共和国突发事件应对法》第3条、《刑法》第277条、《红十字会法》第12条和第14条对此均有规定，从这些规定可见，我国立法所指的突发公共事件泛指重大灾情、疫情、突发公共卫生事件、紧急事件、自然灾害、事故灾难和社会安全事件等。同时，在国内学术研究中，学者往往将“突发事件”与紧急事件、危机事件、危机等作为同义词混同使用[1]24。从立法解释学角度来看，这些概念在词义上并无差别，但是大多学者认为“突发事件”更能够概括和体现应急法的特点。“公共安全”一般是指不特定多数人的生命、健康和公私财产等的安全，包括不特定多数公众的人身、财产、信息、食品、公共卫生、公众出行规律、避难者行为、人员疏散场地、建筑、城市生命线安全等内容。

综上可见，突发公共安全事件是突发事件的一种，区别于突发事件的其他类型——突发国家安全事件、突发国际安全事件①，其侵害的法定客体是公共安全，其类型包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等一切可能或已经危及公共安全的突发事件。因此，突发公共安全事件的内涵应界定为：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，危及公共安全，需要采取应急处置措施予以应对的紧急事件，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。

突发公共安全事件具有如下特征：第一，突发性，即事件的发生突如其来，不能或者难以预料，具有突然、骤发性。第二，危害性，这是突发公共安全事件的本质特征，即已经或者可能给不特定多数人带来严重损害。第三，紧迫性，即事件发展迅速，有导致局势恶化、社会混乱的危险或者威胁，要求迅速采取有效措施予以应对。第四，社会性，即事件给公共安全造成严重影响，范围及于一定的社会公众。第五，具有公权力介入的必然性，公权力在事件应对过程中发挥领导、组织、指挥、协调等功能。第六，具有社会资源整合的要求，主要是动用社会人力、物力、财力有效聚合加以应对。

二、突发公共安全事件的类型

对突发公共安全事件进行分类，有利于根据不同类型事件制定相应措施，增强应急措施的针对性。但目前国内外立法存在的主要问题是对突发公共安全事件的分类只停留于突发事件层面，对其下位的突发国家安全、公共安全及国际安全事件的进一步分类则近乎空白。在国外，英国民防法将突发事件分为人民福利类突发事件、环境类突发事件和安全类突发事件；加拿大法律将突发事件分为公共福利类突发事件、公共秩序类突发事件、国际突发事件和战争类突发事件；法国紧急状态法将突发事件分为公共秩序类和社会灾难类等。在我国，立法也仅从突发事件层面进行类型划分，表现为：2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件正式区分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类；2007年的《突发事件应对法》采纳了这一标准。

我国对突发公共安全事件的分类存在的主要问题是，即便从突发事件层面，其分类标准的选定及由此确定的类型也不够科学，更遑论对其下位类型——突发公共安全事件的进一步合理界分了。因为，从《突发事件应对法》第1条“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法”的表述分析，其立法保护的目的价值有二：其一是安全价值，其二是秩序价值。而安全价值又包括人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全4项价值。笔者由此认为，《突发事件应对法》将突发事件界定为突发公共安全、国家安全、不特定多数人生命财产安全、环境安全和社会秩序事件5种类型。问题是，此5种类型的突发事件是否属于平行关系?答案显然是否定的。首先，从前述突发公共安全事件内涵可知，其同位平行类型应是突发国家安全、国际安全事件。《突发事件应对法》对突发国际安全事件的类型规定存在立法缺位。其次，突发不特定多数人生命财产安全事件是突发公共安全事件的下位类型。再次，对于突发环境安全事件，应视其影响的时空、范围及程度等确定类型归属。如2011年发生的日本福岛核电站泄漏事件，从其影响的不断扩大来看，起初应为日本国内突发公共安全事件，但最终演变成突发国际安全事件。最后，对于社会秩序的保护，实属突发安全事件应对法所追求的一种目标价值，不应视为突发事件的一种独立类型。可见，我国突发公共安全事件的类型界分从突发事件层面来看存在缺位的问题，从突发公共安全事件层面来看存在类型界分混淆的情形。

因此，从厘清事物本质的角度，笔者认为突发公共安全事件应作如下分类：第一，从事件引发原因的角度，应分为原发性和诱发性公共安全事件。原发性公共安全事件主要指因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等引发的公共安全事件；而诱发性公共安全事件则主要是指因政府在突发事件的处理中行政不作为或行政失当等导致的突发公共安全事件，如2005年的“安徽池州事件”、2008年的“贵州瓮安事件”和“云南孟连事件”、2009年的“陕西凤翔血铅事件”等[2]。第二，从事件性质、严重程度、可控性和影响范围的角度，应分为突发特别重大、重大、较大和一般公共安全事件。《突发事件应对法》第3条规定：“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。”第三，从事件危及或可能危及的客体的角度，应分为突发生命财产安全、公共卫生安全、环境安全和社会安全事件。第四，从事件发生领域的角度，应分为发生在经济、政治、意识形态和社会领域的突发公共安全事件。

三、突发公共安全事件的成因

从世界范围来看，20世纪中期以来，突发公共事件发生频率加快、规模扩大、国际化程度提高、种类日益复杂。其引发原因概括有二：其一，自然原因，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、森林草原火灾、公共卫生事件等，如龙卷风、地震、洪水、大火和干旱等。其二，社会原因，主要包括社会安全事件、经济安全事件、涉外突发事件、群体性事件和事故灾害，如恐怖袭击、民族宗教事件、工矿商贸等企业的安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。

由于世界各国自然、政治、经济、文化和社会等诸方面条件的差异，其突发公共安全事件的诱因也千差万别。如美国幅员辽阔、自然灾害频发，主要包括龙卷风、大火、飓风、地震、洪水和干旱等。近年来，针对美国的恐怖袭击等社会原因引发的突发公共安全事件日益增加，其中2001年“9·11”事件最具代表性。日本近百年来多发突发公共安全事件，主要由地震、海啸等自然原因引发，其中以1923年9月1日关东7.9级大地震、1995年1月神户及附近地区6.9级大地震、2004年10月23日新澙中越地区6.8级大地震以及2011年3月11日东北地区9级大地震并引发海啸继而引发福岛核电站放射性物质泄漏等事件最具代表性。

近年来，我国突发公共安全事件也日益增加，主要由环境破坏及社会矛盾凸显等自然、社会原因引发。其一，自然原因引发。近年来，我国自然灾害、事故灾难及环境污染类突发公共安全事件迅速增加，突出表现为2003年的“SARS”疫情、2005年11月13日松花江水体污染事件、2008年冰雪灾害、2008年5月12日汶川地震等。其二，社会原因引发。转型期的深层社会矛盾及其社会问题是引发突发公共安全事件的根本原因，具体表现为：(1)体制转型期内产生的社会震荡。我国正处于向市场经济体制过渡的转型期，价值观的多元化客观上诱发了突发公共安全事件。(2)收入差距拉大产生的变态利益需求取向，使社会心理出现失衡。(3)大规模社会人口流动产生的附带性社会治安问题。(4)政府职能转换期内产生的社会调控能力弱化问题。(5)国际犯罪活动对国内产生的冲击。上述原因引发的典型社会公共安全事件包括2008年的拉萨“3·14”事件、贵州瓮安事件、云南孟连事件，2009年的新疆“7·5”事件等。

四、发达国家突发公共安全事件的应对机制与立法概况

基于突发公共安全事件的巨大危害性，世界各国积极应对，形成了各具特色的应对机制。美国的应对机制包括：第一，依法进行危机应对。美国各机构都依法建立危机管理系统，一旦危机出现，相应的管理系统可以自行启动。第二，各种危机应对机构职责明确，并能相互救援。各个系统都由专业人员组成，同时各部门之间能够相互协调配合。第三，不存在危机管理真空。其危机管理系统不仅严格区分各种危机事件并对部门进行分工，而且对于各种危机事件可能出现的管理真空都用相应的紧急计划加以弥补。

法国的应对机制包括：第一，宪法中规定紧急状态制度，对政府的行政紧急权力作出了明确的界定。第二，重视预测，有关部门定期运用统计资料、数学模型和计算机模拟等方法对各种社会和灾害变量进行预警性分析。第三，适时调整国家警戒级别，由低到高分别是黄色、橙色、红色和深红色。第四，经常进行应对各类突发危机的演习，以测试政府部门的紧急救援和协调作战能力，同时进一步提高专业人员和公众的应对水平。

日本的应对机制包括：第一，法律法规系统完备，对损害国家利益，危害国家安全、公众生命财产安全等行为起到积极的防范作用。第二，情报系统严格有效。第三，中枢指挥系统强权集中。

俄罗斯的应对机制包括：第一，注重构建和完善应对危机事件的法律体系，为危机应对工作提供法律依据，同时规范危机应对行为。第二，危机管理体系比较完善。第三，注重借助、发挥传媒的作用，缓解社会紧张状态。

发达国家的应对机制可作如下总结：第一，均将应急管理的法制建设作为一项重要原则。第二，均将突发公共安全事件应急管理作为政府的一项重要职能。第三，均将应急管理机构建设作为政府的一项重要职责。第四，均将提高民众应急能力作为一项重要任务。第五，均将强化应急资源保障作为一项重要措施。

概而言之，国外各国大都建立了以宪法和紧急状态法为基础、以应急专门法律法规为主体的一整套应急法律制度。首先，将政府应急管理纳入法制化轨道，是世界各国建立政府应急管理机制普遍遵循的一项原则[3]36。许多国家的宪法中都有关于紧急状态的专门规定，甚至在宪法中设专章(篇)来规定紧急状态或紧急权力(如印度1979年宪法第18部分专列紧急状态篇)，同时，政府应急管理机制通过一系列相互配套的法律、法规对此加以规定。其次，制定了一些具体法律法规。如法国1955年制定《紧急状态法》、日本1961年制定《灾害对策基本法》、美国最重要的应急管理立法是1976年的《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》、加拿大1985年制定《危机准备法和危机法》、俄罗斯2002年制定《联邦紧急状态法》、英国2004年制定《国内突发事件法案》。

五、我国突发公共安全事件应对的立法概况

与国外比较，我国目前尚未形成相对独立的、体系化的突发公共安全事件应对法，相关内容主要通过以下法律表现出来：

第一，宪法层面的规定。我国《宪法》中对紧急状态制度作出了原则性规定。《宪法》第67条第20项规定了全国人大常委会决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态的权力。香港、澳门特别行政区基本法也有关于紧急状态的规定。

第二，行政法领域的规定。现行法律、行政法规中包含大量关于突发公共安全事件应对的法律规范。在总体规范方面，2007年十届全国人大常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，是非常态行政法律制度的基本法[4]。关于自然灾害预防和应对，现已制定了《防洪法》、《气象法》、《防震减灾法》、《地震灾害防治管理条例》、《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》、《森林防火条例》、《地质灾害防治条例》、《破坏性地震应急条例》等二十多部有关自然灾害应急的法律、法规和部门规章。关于事故灾难应急，现己制定《安全生产法》、《矿山安全法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《煤炭法》、《安全生产许可证条例》、《煤矿安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等法律法规。关于公共卫生事件，现己制定《传染病防治法》、《动物防疫法》、《国境卫生检疫法》、《食品卫生法》、《执业医师法》、《职业病防治法》、《重大动物疫情应急条例》、《传染病防治法实施办法》、《食物中毒事故处理办法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。关于社会安全事件，主要是《刑法》中的相关规定，如武警部队参与处置的暴乱和骚乱、劫持和袭击等突发事件，依据的是《刑法》中危害公共安全罪等罪状的规定。

第三，针对特殊主体的法律。《人民警察法》、《人民警察使用警械和武器条例》、《关于中国人民武装警察部队内卫执勤任务范围的规定》、《中国人民武装警察部队处置突发事件规定》等法律法规和条令条例，对突发事件的应对和处置从不同角度作了规定[5]。

六、我国突发公共安全事件应对立法的价值选择

就当代立法者而言，判断其所制定的是否是良法，首先需讨论其内在的价值选择是否符合促进生产力发展，体现人道主义、现实主义及历史主义原则等价值选择与平衡的判定标准；其次需讨论其相对独立、系统的法律框架体系是否形成。就我国目前的突发公共安全事件应对法而言，其目的价值选择尚未确定、价值平衡体系尚未形成，相对独立、系统的法律体系框架也尚未形成，因此，制定我国目的价值明确、价值平衡关系明晰、法律体系框架相对独立系统的突发公共安全事件应对法已迫在眉睫。

1. 目的价值选择存在的问题

法的目的价值隐于法的原则当中，是立法者立法目的和社会发展理想追求的内在体现。关于我国突发公共安全事件立法应当确立何种原则，学界颇多争议。从应急法层面，其原则确定多有歧异，主要观点有：第一，主张应确立比例原则、政府平时管理与应急处理协调发展原则、法治原则、人权保障原则、最小代价原则、预防为主原则、平等保护原则、公民支持义务原则等几项基本原则[6]。第二，主张确立法治原则、应急性原则、基本权利保障原则3项基本原则[7]52-56。第三，主张确立法治原则、宪政原则、比例原则、履行国际公约原则和国际合作原则[8]234-236。第四，主张确立法治原则、效率原则、人权保障原则[9]。第五，主张确立秩序原则、底线人权原则、效率原则、比例原则、程序原则、责任原则、救济原则、法制统一原则[10]。第六，主张确立保障公民生命和财产安全原则，保障社会繁荣稳定原则，维护国家利益原则，国家实行预防与抗御紧急状态并重原则，国家鼓励和支持预防重大危机、减轻危机损失的科学研究原则，推广先进的科学研究成果、提高防范危机能力、减轻损失水平原则，最小损失原则，约束公民义务原则，强化应急指挥机构职能原则[11]。

应当说，在突发事件应对立法的价值选择方面，学者们认识的差异较大。笔者认为，总的看来，学者的上述原则描述要么未从体系角度对公共安全事件应对立法进行必要的目的价值选择，要么未对目的价值作上下位的层级确任，因此造成价值原则确定上的庞杂与混乱。就突发公共安全事件应对立法的价值选择而言，首先，公共安全价值是其终极意义上的价值，是贯穿突发公共安全事件应对立法始终的价值选择。因此，公共安全价值是突发公共安全事件应对立法的最高价值选择，统领着其他价值的选择并平衡着其相互关系。同时，立法确认对公共安全价值的保护不能以对个人底线人权价值的牺牲、无视为代价。其次，突发公共安全事件应对立法最重要的，即第一目的价值选择是效率。效率价值是突发公共安全事件应对立法的核心价值选择，无效率则应对无意义。最后，当代社会的权力构架越来越体现为法权、私权和公权(核心为行政权)三足鼎立的态势，法权是约束公权、私权并最终实现私权(人权)要求的核心权力手段。法权要求通过法治实现对行政权的驾驭和对私权的约束，因而法治是当代所有立法不可或缺的目的价值取向，是保障其他目的价值实现和平衡的运作机制。

综上所述，笔者认为，学者上述主张的诸多原则中所蕴含的价值，有一些(如人权价值)属突发公共安全事件应对法上位法的目的价值，应在突发事件应对法层面予以确认。同时，为实现人权这一上位法价值，突发公共安全事件应对立法本身需确立的基本价值应为公共安全、底线人权、效率与法治四大价值。其中公共安全、底线人权是目标价值，而效率与法治则是实现目标价值的手段价值。有一些(如比例原则所蕴含的价值)分别属于四大价值的当然内涵，应分别归纳于四大价值之中。

2. 目的价值平衡存在的问题

突发公共安全事件应对立法目的价值的平衡问题错综复杂，应坚持上位法人权保护基础上的价值平衡取向。首先，为实现公共安全价值，需限制个人安全价值，但应按比例(最小代价)原则平衡二者关系，实现公共安全价值与底线人权保障、救济的双重价值追求。突发情况下，应坚持公共安全价值保护优先、兼顾个人人权价值保护的取向。其次，为实现效率价值，需确立针对行政权的积极有效的应急激励机制和针对公众的应急参与机制，建立适当的问责机制，通过正反双重机制的引导，实现突发公共安全事件应对效率价值最大化的目标。突发情况下，应坚持个人人权底线保护基础上的效率价值取向。最后，公共安全价值与效率价值的实现均依托于法治的形成与有效运作，离开法治价值的有效促进与维护，公共安全价值、效率价值的实现皆为空谈。就其相互关系而言，公共安全价值和个人底线人权价值的实现是效率价值实现的基础，是法治的终极目标，法治是约束效率价值实现从而实现公共安全价值与个人底线人权价值的终极力量，因此，公共安全价值与效率价值依法治力量而实现，且不得与法治价值冲突。

因此，从价值平衡角度，应该确立法治价值至上的观念，统帅公共安全价值、底线人权价值以及效率价值，对公共安全价值、底线人权价值、效率价值之间的价值冲突需进行平衡。突发情况下，首先应坚持公共安全保护优先、兼顾底线人权保护的价值平衡原则，其次应坚持公共安全价值、底线人权价值保护与平衡基础上的效率价值。

七、我国突发公共安全事件应对立法的体系构建

我国突发公共安全事件近年来呈遽升趋势，影响与破坏力日益增强。因此，借鉴发达国家经验，我国应迅速形成有效的应对机制，尤其是形成有效的应急法律机制。

1. 当前立法体系存在的问题

如前所述，截至目前，我国突发公共安全事件应对立法层次较多、数量较大，从外观上看似乎法制健全，但笔者分析认为，我国现行立法尚存诸多问题，主要表现在：

第一，立法逆位，缺乏系统性与协调性。我国立法近似于大陆法系，采成文制，立法体例采总分式。此种立法模式对于一贯注重经验而轻视理性的民族具有极强的不适应性，但作为一种长期的法传统已被中华民族所接受。按此，我国突发公共安全应对立法体系设计的基本思路应是先于宪法中作一般规定，然后于基本法、其他法律层面就应纳入突发公共安全事件应对立法的全部法律事实、原则、概念、规范、技术等作概括性规定，再通过行政法规、规章、地方性法规或实施细则等确定可操作的具体法律制度。但实际情况是，我国突发公共安全事件应对法立法逆位，即先下后上，且下位法无宪法依据，导致法律间缺乏系统性与协调性，造成混乱。例如，2007年我国通过《中华人民共和国突发事件应对法》，是非常态行政法律制度的基本法，但我国现行《宪法》中并无“突发事件”的表述，只有2004年第四个《宪法修正案》第67条第20项关于“紧急状态”的表述，造成立法逆位现象。

第二，突发公共安全事件应对立法模式不明晰。目前，世界许多国家在应急管理法制建设方面主要有两种立法模式：一是紧急状态法与突发事件应对法分别立法，如美国、俄罗斯；二是紧急状态法与一般突发事件应对法合并立法，如日本。我国立法当选何种模式?我国最初列入全国人大常委会立法计划的是《紧急状态法》，但2007年出台的是《突发事件应对法》，二者是什么关系?我国有无必要继续制定《紧急状态法》?就我国立法实际而言，有学者认为，我国同时制定紧急状态和一般应急两个并行基本法不科学、不可取，因为紧急状态是对应急事务分级的结果[6]。从广义上讲，二者属于不同层次的应急法律，主要表现在：其一，突发事件应对法是行政类法律规范，而紧急状态法是指宪法上的紧急状态条款以及依据这些条款制定的宪法性法律；其二，突发事件应对法适用于从一般、较大到重大、特别重大的各级别的突发事件，而紧急状态法则仅适用于“发生特别重大突发事件，即只有出现突发事件应对法难以控制的特别重大突发事件时，才有上升法律调整层次而适用紧急状态法的可能与必要。”

第三，“一事一法”不符合当代“一阶段一法”的立法趋势。“一事一法”即分别针对不同类型的突发事件专门立法，如我国的《防洪法》、《传染病防治法》、《消防法》等。“一阶段一法”即针对突发事件不同处理阶段的特点来分别立法，如国外的《灾害预防法》、《紧急状态准备法》、《紧急处置法》、《灾害救助法》等。“一事一法”模式主要考虑的是突发事件的性质和处理手段，比较符合人们的认识习惯，因而容易为人们接受。“一阶段一法”模式的优点在于立法数量较少，故而立法成本小于“一事一法”模式，有利于整合资源，发挥统一领导机关的拳头优势。从现在突发公共安全事件应急立法的趋势来看，许多最初采取“一事一法”模式的国家正在逐步进行“一阶段一法”的尝试，尤其是针对自然性突发事件更是如此[7]85-87。我国现阶段涉及突发公共安全事件应对的立法数量繁多，但基本属于“一事一法”模式。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》属于统一的综合应急基本法，起到了提纲挈领的作用。该法借鉴了西方国家当代突发公共安全事件应对立法的立法模式，按预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建4个阶段安排立法内容，属“一阶段一法”的立法模式。由于上下位法立法模式不同，导致一般法与特别法不协调；同时，由于“一事一法”使特别法相对独立，致使特别法之间也存在立法分散、内容重叠等弊端。

第四，还存在许多法律空白，立法缺乏完善性。目前，我国在重大计算机系统故障、大面积停电、大范围中毒、重大爆炸、外来生物入侵等方面涉及突发公共安全事件的应对立法尚属空白，亟需立法完善[12]。

2. 立法的整体设计与协调

(1) 明确立法目的价值选择，合理平衡价值关系。首先，应结合法学相关理论，确定公共安全价值、底线人权价值、效率价值和法治价值是我国突发公共安全事件应对立法的核心价值，厘清四者关系，明确以公共安全价值、底线人权价值作为目标价值，以效率价值、法治价值作为手段价值的属性，合理确定其不同的法价值位阶。其次，在突发情况下，应按照法治至上的原则，确定公共安全保护优先，兼顾底线人权保护，在公共安全、底线人权保护与平衡的基础上实现效率的价值平衡准则。

(2) 系统考量法律体系，实现部门法内部协调。首先，通过学理研究，厘清突发事件应对法与紧急状态法的关系，明晰突发公共安全事件应对立法的宪法与一般法依据。统一的突发事件应对法的制定，是对我国公共应急整体制度安排的法律回应，我国无需于突发事件应对法之外另行制定与其平行的紧急状态法。作为突发公共安全事件应对法的上位法，突发事件应对法应与宪法中的紧急状态条款对应、协调。

其次，以突发事件应对法立法模式为总纲，对突发公共安全事件应对法进行法律清理。如前所述，由于上下位法立法模式不同，致使我国在应对立法中一般法与特别法不协调。由于“一事一法”使特别法相对独立，致使特别法间存在立法分散、内容重叠等弊端。根除这些问题的根本措施是：

其一，以《突发事件应对法》为总纲，按“一阶段一法”的立法模式，运用系统论的方法对各特别法进行法律清理，最终形成由国际条约、公约，宪法，突发事件应对法，特别法，法规、规章等各层次法律组成的，涵盖人权法、宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等部门法内容的，法的内在目的价值选择合理、平衡科学，外在立法模式先进、体例科学、概念精确、法规范系统周延的突发事件应对法法律体系。

其二，明确突发公共安全事件应对法在突发事件应对法法律体系中的应有地位与内容，协调其与突发国家安全事件、突发国际安全事件应对立法的关系，实现整体意义上的立法设计与协调。

其三，通过应急立法规定突发公共安全事件应对的一些基本要求。①确定应对突发事件的政府管理职能，同时确定非政府组织介入管理，政府和社会团体共同承担责任。②确定中央、地方建立专门的应急管理机构，统一指挥和调动关键性资源。③确定教育、培训及演练机制，培养危机防范意识和民众的应急反应能力，将应急知识宣传和必要的应急演练作为政府的重要日常工作，使其制度化和法定化。④规定人才培训、专门应急救援队伍建设、应急保障资金准备和物资储备、改进技术装备和应急通信系统等制度内容。

总之，随着国内外突发公共安全事件的急剧增加及其破坏性影响的日益加剧，尽早实现我国立法的良法设计与应用，对我国和谐社会的实现意义重大。

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