论纳税服务“合理”需求的判别依据*

□张峰

(湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116)

论纳税服务“合理”需求的判别依据*

□张峰

(湖南税务高等专科学校，湖南 长沙 410116)

通过对纳税服务合理需求的判别依据进行分析，认为其依据主要为纳税人应有明确的需求诉求或者现实的权益受损、需求应具有合法性或者不违法、需求应符合社会伦理及道德规范并与办税过程或效果有直接联系、需求的满足应带来纳税人满意度和税法遵从度的共同提高、税务部门应有在当期或可预见的将来满足需求的能力等，并对税务部门如何做好合理需求判别工作提出建议。

合理;需求;判别依据

2009年9月10日，国家税务总局在总结各地实践经验和借鉴国外有益经验基础上，印发了《全国税务系统2010－2012年纳税服务工作规划》。在该规划中提出了纳税服务的四项基本原则，其中第二条是“满足合理需求原则”。这一原则的提出符合纳税服务工作的特点和要求，对税务机关开展纳税服务有重要的指导意义。本人在《论税务部门纳税服务供给边界》一文中曾经指出仅凭合法原则不能处理纳税服务的全部问题，特别是在我国税收法制建设水平不高的现阶段，强调服务的合理性有助于更好地推动纳税服务的工作开展。然而有所不足的是，在三年规划对该原则内容的论述中，没有对合理需求的具体的判别依据做出明晰表达，这使得基层税务干部在实际工作中对该原则的理解存在较大差异，势必影响纳税人合理服务需求的满足，因此有必要明确纳税服务合理需求的判别标准。

一 合理需求的判别依据

所谓纳税人需求是否合理，可以以下几点作为判别依据:

(一)纳税人应有明确的需求诉求或者现实的权益受损

税务部门向纳税人提供的纳税服务是政府公共服务职能在税收事务上的现实反映，它不可能源自税务部门闭门造车式的主观臆断，只能来自纳税人的实际需要。税务部门的主观臆断与纳税人的实际需要缺少交集或脱节时，服务供给只可能是税务部门一厢情愿的自娱自乐，实际效果可能不佳，费力不讨好。因此，合理的纳税服务需求最直接最有效的来源应源自纳税人自身，纳税人对服务的需求通过各种渠道有明确的表达，是确定合理性的前提。

然而，因各种原因(反感、胆小、担心报复或不信任等)在特殊情况下，纳税人可能不会真实地向税务部门表达其对服务的诉求，此时，这些需求只能由税务官员根据纳税人在涉税事项办理过程中权益受损害的事实和程度来发掘。如:某办税厅辖区有诸多残疾纳税人办税，因窗口或通道缺乏专门设计给其办税带来不便，纳税人虽未对税务部门明确提出改善办税条件要求，税务部门亦应根据纳税人权益损害的现实，主动发现改进残疾人办税条件的需求并确定其合理性。

(二)需求应具有合法性或者不违法

纳税服务需求是否属于合理需求，应在该需求具有合法性或者不违法的基础上进行判别。关于是否合法，可以在宪法、相关涉税法律、政府及其部门涉税法规规章中寻找依据。《中华人民共和国宪法》中有关于人权、尊严、安全等公民权利的保护规定，在《中华人民共和国税收征管法》中第八条规定了纳税人及扣缴义务人的权利，2009年11月6日国家税务总局颁布的《关于纳税人权利与义务的公告》对纳税人的权利与义务做了更加明晰的表述，明确了纳税人的十四项权利，2011年1月19日总局发布《纳税人权利与义务》解读，对纳税人权利的具体表现详细进行解释，这为基层税务部门在判断纳税服务需求是否“合理”时可提供依据和标准。

然而，在办税过程中，除了在上述法律法规所规定的权利外，纳税人还有诸多诉求，如纳税人希望各类涉税事务能在便利、省费、快捷等的情况下完成，而法律对此并未做出相关表述，所以纳税人的此类服务需求不能称之为合法，按照“法无规定不可为，法无禁止即自由”的原则(注:该原则并未在我国任何法律和其他规范性文件中明文规定，但其精神已在刑法及某些政府和部门规章的部分条款中有所体现)，这样的服务需求至少是不违法的。这为此类需求合理性的进一步判别打下基础。

(三)需求应符合社会伦理及道德规范，并与办税过程或效果有直接联系

纳税人的需求在法律没有明确规定予以保障的情况下(即上文的不违法)，如果符合公共伦理和道德规范，且这种需求与办税过程或效果有直接联系，那么可以认为这种服务需求是合理的。税务部门是一个公共部门，它和纳税人之间体现了公共伦理关系，对于他的服务对象，税务部门有义务不仅保障其法定权利，并有责任在履职时尽可能做到增加或者不损害民众利益;税务官员作为公共服务者个体，面向纳税人时，有职业道德和个人道德的双重约束，亦有此责任与义务。因此，基于伦理和道德规范而向纳税人提供的服务如果与办税过程或效果有直接联系，是有理由认为其具有合理性的。从实务上看，纳税人希望人多时能坐着等待办理业务、希望口渴了能喝口水、希望工作人员对他们热情尊重、希望办税过程能够快、好、省等之类需求，已不是法律范畴，而是伦理道德范畴，且与办税过程或效果有直接联系，可以视为纳税人的合理需求。但如果某纳税人在排队等待办税期间，不仅要坐着，还要求税务部门提供按摩椅，这就超越了公共伦理关系与道德的正常范畴，况且与办税过程或效果也无必然联系，不能视为合理需求。

(四)需求的满足应带来纳税人满意度和税法遵从度的共同提高

总局三年规划中提到纳税服务的目标是不断提高纳税人满意度和税法遵从度。这两个目标互为补充，缺一不可。不以纳税人的需求为导向，靠严刑峻法换来的税法遵从度的提高只会加剧征纳矛盾，最终制约税收征管效率和质量的提高(考察美国税收征管的历史变迁，其在此方面的教训是深刻的);忽视税法遵从度的提高，一味迎合纳税人的需求，势必弱化税务部门的聚财职能，带来征税成本的过度扩张，丧失执法部门的严肃性，动摇税务部门存亡的根基。税务部门合理的纳税服务供给应带来可预见的纳税人满意度和税法遵从度的共同提高，当然，只有能带来两个指标共同提高的纳税人需求才能被界定为合理需求。

(五)税务部门应有在当期或可预见的将来满足需求的能力

合理的纳税服务需求首先应是可以实现的需求，没有实现能力的需求无论其初衷多么有说服力，都毫无意义。满足需求的能力主要表现为服务供给预算的成本投入是否在当期或可预见的未来得到落实，符合前面所列四个条件的服务需求只有在这种能力具备明确保障的前提下才能被视为合理需求。

二 税务部门的应对之策

为在实际工作中准确把握纳税人需求的合理性，基层税务部门应以合理需求的判别依据为抓手开展相关工作，对合理需求做出理性判断，并采取具体举措满足纳税人合理需求。

(一)税务部门应充分利用网站、办税服务厅、12366、税收管理员等各类服务平台和渠道搭建与纳税人交流互动的桥梁，以了解纳税人对服务的真实诉求;建立和完善各种服务平台工作状态的巡视与考评制度，主动挖掘工作中的不足;建立切合实际的纳税人满意度调查机制。通过多种方式途径尽可能了解纳税人的需求。

(二)认真学习整理各类涉税法律法规，把纳税人法定权利和义务及其所附着的业务环节认真研究，寻找这些权利和义务尚未能确保实现和履行的领域;认真研究纳税人的需求是否属于伦理道德范畴及其与办税活动的关联性，以确定其是否具备届定为合理需求的基本条件。

(三)建立专业化的纳税服务预算分析与管理机制，让服务供给的决策和管理科学精确，更具操作性。

(四)建立科学的税法遵从度分析模型和指标体系，结合纳税人满意度调查，对服务供给效果进行预估或事后评估，以此判断服务的可行性或施行效果，并据此采取行动。

F812.423

A

1008－4614－(2011)01－0003－02

2010－12－16

张峰(1973－)，男，湖南津市人，湖南税务高等专科学校讲师。