信息化环境下税收管理若干问题探析*

□ 曹树武

(河南省信阳市国家税务局教育科，河南 信阳 464000)

信息化环境下税收管理若干问题探析*

□ 曹树武

(河南省信阳市国家税务局教育科，河南 信阳 464000)

集中统一是信息化最显著的特征，税收信息化是税收现代管理的重要标志之一。推行信息管税战略是以信息化带动税收管理现代化的必然要求，税收管理信息化有着科技与管理的双层空间，而税收信息化包含着业务重组、机构重组和信息化三个层面，信息化与专业化的融合构成税收管理“一体化”。客观要求要遵循税收信息管理规律，营造信息化支撑下的管理创新空间，建立人机结合相匹配的管理模式，推动管理要素与信息要素的优化组合，有效构建税收现代管理的信息化内控机制和信息管税战略平台。

税收管理;要素重组;信息管税;专业化;信息化

信息化的概念起源于60年代的日本。信息(information)是事物现象及其属性标识的集合，以物质介质为载体，传递和反映世界各种事物存在方式和运动状态的表征。税收信息(tax information)主要是指税务系统信息化实现过程中涉及的各项有用信息，来源于国民经济的各个部门，渗透到社会生产的各个领域，具体是指税收业务管理应用系统、税收行政管理应用系统、外部信息管理应用系统以及税收决策支持应用系统所涉及的各项涉税电子数据资源。而税收信息化(tax informationalization)是将信息技术广泛应用于税务管理，深度开发和利用信息资源，提高管理、监控、服务水平，并由此推动税务部门业务重组、流程再造、文化重塑，进而推进税务管理现代化建设的综合过程。逐步实现税务管理信息系统一体化的战略目标，则是加快实现税收管理信息化的重要选择。

一 税收信息化的主要特征和税收管理发展的创新理念

(一)税收管理信息化建设的主要特征

税收管理(tax management)从狭义上讲是税务机关依据国家税收政策法规所进行的税款征收活动;从广义的角度来说是国家及其税务机关，依据客观经济规律和税收分配特点，对税收分配的全过程进行决策、计划、组织、监督和协调，以保证税收职能得以实现的一种管理活动。税收管理是一项复杂的管理活动，税收征管是税收管理的核心，其目标是培养纳税人的自愿依法纳税的习惯，尽量提高依法纳税水平。一般而言，影响依法纳税水平的因素主要有:税收结构、税法体系、组织结构、税法遵从度、人力资源管理、税收征管模式和征管技术手段。信息化建设就是运用自动化程度高、信息储存量大、传输速度快，有较高的时效性、准确性和规范性的现代信息手段和机制指导信息与信息、信息与人、信息与过程的有机融合，促使信息的收集、检索、分类、储存和传输的系统化、网络化，形式上是电脑、通信和信息内容的有机结合，机制上是数字、网络和信息体的整体运作，数字是基础，网络是途径，信息化是成果。主要特点有:一是整合性。税务机关能够有效运用现代信息技术，并将其整合到税收执法中去，实现依法治税的目标;二是透明性。执法信息的公开化和可获得性，公开公正执法的信息沟通，使执法行为高度透明;三是集中性。税务机关与税务人员之间的互动响应机制，使执法状态和执法水平受到监督，从而提高税务机关的执法理性和征管质量;四是共享性。税务机关可以运用所获得的税源、经济、社会发展的准确可靠的信息，作出理性的判断，进行正确的决策，进而提高机关税收执法的水准，节约管理成本，提高工作效率。

(二)信息化环境下税收管理的时代特征和发展创新理念

1、信息化建设和税收管理的支撑关系。税收现代管理=管理+信息化，税收管理“一体化”=信息化+专业化。信息化建设和税务管理的关系是相辅相成、互相促进、互为补充的辨证统一关系。在现代信息技术的支撑下，信息共享不仅突破了纸介质条件下的信息采集、发布、传送等种种不便，而且突破了时间和空间的限制，不同空间均可以在同一时间实现信息共享，降低了税收成本，提高了工作效率，将税收管理提高到一个新水平。同时，税收管理又为税收信息化建设提供了目标和发展方向，按照税务管理的目标和业务需求来确定信息技术的支撑点，让信息技术充分满足税务管理的业务需求，促进税务管理目标的实现。在现代信息技术条件下，对管理要素的配置有其新的要求，主要表现在:(1)组织机构“扁平化”，使组织机构具有减少中间层次，指挥灵活、强化控制等特点。(2)人员素质“专业化”，使税务人员在综合素质不断提高的同时，进一步向专业化方向发展。(3)管理手段“多样化”，对纳税人信息的管理要多渠道地采集信息、多方面地分析信息、多量次地运用信息。(4)管理方式“人本化”，基于管理对象的个性化，建立个性化的管理体制，提供个性化的服务，最大限度满足个性化的需求。(5)征管程式“简单化”，按照信息化的要求规划征管工作，使之制度科学、程序合理、环节简捷、标准具体，确保税务机关对涉税信息的准确获取、及时处理和有效运用。

2、信息化建设对提高税收管理质量的基础地位。(1)税收信息化建设是加强税源监控、打击涉税犯罪的重要手段。利用现代信息技术，通过完善税收登记管理办法，建立税源信息库，与工商、银行、审计、海关等部门联网，实现信息共享，健全分税种、分行业、全方位、高效率的税源监控网络，及时掌握税源变化情况，防止偷逃骗税的发生。(2)信息化是降低税收成本和提高征管效率的技术保证。传统的征收方式是制约降低税收成本和提高征管效率的重要因素，建立一个依托计算机网络、信息集中处理并高度共享的税务管理系统可以大大降低税收成本，提高征管效率，规范执法行为。(3)税收信息化能够带来税收收入的增长。近些年税收收入的高速增长，相当一部分就是通过加强税收征管而转化出的物质力量。而税收征管水平的提高，除了凭借依法治税、从严治税等可称为“软件”建设举措的作用外，更重要的是这些年税务部门加大了税收信息化建设的步伐，从近几年税收收入增长和税收信息化建设两者之间的相关分析中，可以清楚地看到这样一种联系:税收信息化建设每往前走一步，税收收入的增长便加大一块。(4)税收信息化建设是税务干部队伍建设的基础。信息化建设使税收实现了从人工管理到计算机管理的根本性变化，制约了税收工作和税收执法中的随意性，税务系统的行业不正之风和税务人员的不廉行为大为减少。同时，信息化建设使上级税务机关能够及时全面监控下级的征管信息，在税务系统内部形成了有效的监控体系。(5)信息化建设是优化纳税服务的重要手段。纳税人由人工报税到电子申报，节约了纳税时间，降低了纳税成本;由手工开票到使用税控收款机，提高了工作效率，有利于纳税人提高经营管理水平和财务管理水平。信息化带来的税务管理公开、税负公平、透明操作，使纳税人获得了公平的竞争环境。

二 信息化条件下税收管理的发展趋向及税收信息化的构架

确立税收管理信息化的发展趋向及目标，一方面要遵循信息化自身发展规律;另一方面要立足当前税收管理实践对信息化所提出的工作要求，围绕效率、监控、服务、信息共享、流程再造等方面内容加以定位。

(一)税收管理信息化建设的总体构架

税收管理信息化建设(Tax management informationization)总体规划的目标应该是建立以资源利用的规范化、数据组织的层次化、决策支持的智能化、信息传输的网络化、内部工作的协同化、管理模式的科学化、服务方式多元化为标志的集成化智能型税务管理信息系统。同时，税收管理信息系统向一体化方向迈进是一个大趋势。具体来说，税务管理信息化建设的总体规划应包括以下几个方面:建设宽带网络平台;税务内部网络向外部延伸，扩大网络覆盖面，实现信息高度共享;建立以互联网为核心的税收公共服务体系，建立高层次、高质量的提供税收全方位服务的互联网网站;建立税务信息化标准体系，采取提供业务规范和技术标准的方法，引入竞争机制，以提高信息化质量;建立安全保密体系，为税务信息化安全提供可靠保障。在进行税收管理信息化建设的总体规划过程中，应突出以下重点:制定以信息化为方向的长、中、短税收发展战略;建立以信息化为目标的技术支持系统，形成人机有机结合，技术与体制相配套的良性系统;建立以信息化为手段的税情分析系统，使税源管理、稽查管理、征收管理、评估管理等环节的组织、控制、调节更加合理化;建立以信息化为基础的申报征收系统。通过信息处理的高度集中，有效利用散置于征管一线的大量信息，克服信息传递过程中存在的变异和沉淀，实现信息处理效率和质量的全面提升。

(二)健全和完善税收管理信息化建设的运作机制

抓好机制创新(Mechanism innovation)，推动信息要素的优化组合和高效利用，是信息化建设的关键。应根据信息化建设的发展情况适时对管理制度、运行模式进行调整，形成了适宜的信息化建设环境。1.抓好信息化管理主体。成立专门的信息化建设领导小组，形成行政强力领导、部门鼎力合作、全体人员积极参与的信息化建设环境。2.抓好信息化研发主体。构建技术骨干攻关机制，成立以信息化技术人员为主体的信息课题开发小组，为全局信息化建设进行辅助决策和技术把关，不断提升信息系统开发的层次和效能。3.抓好信息化建设主体。以信息技术和网络技术为支撑，构建多层次结构、面向全方位税务管理、处于持续改进状态的信息系统，形成涵盖征管业务、行政管理、决策支持等体系化的应用软件系列。4.加快建立提高干部队伍计算机应用水平的激励机制。要以需求为导向，针对岗责体系的不同环节进行系统化的培训，推行高等院校深造、培训基地教育、岗位自学“三位一体”的教育培训格局，快速提高税务人员对信息化建设的适应能力和操作技能。5.进一步优化信息技术人才资源的配置和组合。对现有的信息技术人才科学配置，合理布局，最大限度地发挥其效能，促进信息化建设上台阶。

(三)实现业务重组、机构重组，为税收管理信息化建设提供空间

税收信息化=业务重组+机构重组+信息化，税收信息化的前提是税收工作的标准化和规范化。信息化绝对不是把手工操作简单移植到计算机上，信息化必然带来业务重组、机构重组、不同层级机构事权的调整以及其职能实现方式的转变。内容包括:1.以流程化重组征管业务。即以信息流的管理为核心，重组征管业务，将征管各环节转变为“企业生产的流水线”。具体为调整并规范基层征管机构及其工作人员的征管程序和征管行为;明确税务机关内部各项专业分工及其联系与制约;实现上级机关对基层工作的全面的、即时的监督与管理。2.建立适应税收信息化发展要求的税收征管组织机构。即逐步实现组织机构的集约化、扁平化和专业化。具体为根据集中征收的要求，在相应层级的税务机关建立数据处理中心;精简基层管理机构，减少中间层机构;对稽查机构进行重组，剥离原来基层税务机构内设稽查职能，形成专业化税务稽查格局，建立一级稽查机构，从机制上形成稽查合力。3.建立专业化分工协作的岗责体系。根据工作流程，对应征管软件的各个模块设置相应的岗位，以实现人机对应、人机结合、人事相宜;按照工作流程，将全部税收职责分解为各岗位的职责，并制定严格的操作标准和权限，一一对应地落实到相应的部门和岗位，实现权利义务的透明化和执法行为的规范化;明确部门之间、岗位之间的衔接关系。4.实施具有个性化管理特征的分类管理。按照经济决定税收的原理，从寻找纳税人生产经营活动规律出发，从抓住其影响税源变动的关键因素，进行科学分类。要针对不同类型、行业纳税人的特点，确定相应的管理内容和目标，按类采集纳税人的相关信息，并对采集的信息进行分析利用，以实现有效监控和源头管理目标。通过流程再造(Process reengineering)，以操作计算机化(Operating computerized)、流程一体化(Process integration)、管理智能化(Management intelligent)为目标，充分利用信息技术规范岗责体系运行，搞好业务重组，建立集约化、扁平化的征管组织机构和界定清楚、职责明晰、运转顺畅的征管流程及岗责体系，有效促进部门之间信息交换机制的形成。

今后税收管理信息化的管理趋势和发展重点，应是通过建立完善税源监控信息系统和统一的电子税源档案库，推行纳税信誉等级差别信息化管理，着力对管理对象实施分级分类精细化管理，有效规范税源监控运行机制，提升税收与经济分析能力，推动税收管理信息的应用和增值应用。

三 信息化环境下税收管理与信息管税的战略性选择

(一)税收管理精细化与信息化建设的统一性

一是初步建立了科学、高效的税收征管机制，实行集约化管理，上收税收执法权，因地制宜地收缩基层征管机构，实行管查的相对集中;内部管理实行专业化分工，分解税收执法权，实现征、管、查职能的内分离，形成制衡关系，提高征管效率。二是建立了以能级制为核心的考核管理机制，以岗定责，以责定人，绩效评判引入能级考核机制，以书面形式明确每个人员的工作目标和工作规程，细化每个岗位的工作流程，量化考核指标，定期组织考核，奖优罚劣，有效解决“干与不干一个样，干多干少一个样”的问题。三是建立健全较为严密的内部执法监督机制，对税收执法行为进行事前、事中、事后的全过程监督，分解比较集中的执法权力，实行重大税务案件集体审理制度，民主决策，并定期开展执法大检查，增强税务机关自我纠错能力。信息化建设是规范税收执法的切入点和重要手段，是解决执法随意性的重要保证。以信息化建设为龙头，构建“一个网络、一个平台、四个系统”，加快推行一体化的统一征管软件，可以实现信息化对税收执法的自动监控和自动考核，实现从“人管人”到依靠“制度管人”，借助“机器管人”的根本转变。因此，在深化依法治税、从严治队过程中，要适应税收信息化的要求，对执法责任进行重新调整、划分;提高执法检查手段的现代化水平，用快捷方式发现和预防执法过错行为;统一开发和运用计算机管理考核软件，依托现代信息技术加大责任追究力度;在税收执法责任制信息化的探索中，坚持“两加法”，即“机控加人控”和“科技加管理”。

(二)税收管理规范化与信息化建设的互补性

1.对税收信息化的认识上要有一个明确的定位，即以建立比较完善的税收信息系统为手段，进一步规范、优化税收征管和税务机关内部管理，提高信息处理利用能力，提高税收管理质量和效率，实现依法治税、从严治队。并通过强化和固化激励、淘汰机制，促成“带头学”到“带头用”的真正转变，从根本上解决规划和力度的问题。2.要切实解决管理体制的问题。要在解放思想、实事求是的基础上，勇于突破传统观念和模式的束缚，打破利益因素的羁绊，注重专业化管理与信息化管理手段的有机结合。3.要树立求真务实的工作作风。以富有前瞻性业务需求为起点，按照信息技术的客观规律改革税收管理工作。4.要加强信息化建设的规划和管理。在系统的兼容、信息的共享、软硬件环境的匹配、技术平台的平滑过渡和无缝对接、对外交流的信息安全等方面，当前的核心问题就是讲科学、讲质量、讲效率、讲统一和讲规范。推行“四位一体”联动税源管理机制，即分析与管理相结合、监控与服务相结合、评估与稽查相结合、机关与基层相结合，在税源管理的分析、监控、评估和稽查四个环节建立信息共享、双向反馈、统筹协调、良性互动的工作格局和运行机制，实现税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查各环节的有机衔接，形成“多个税种通盘考虑、多个部门齐抓共管、多个环节协调运作”的工作格局，进一步优化重点税源管理与服务，全面提升税收征管质量和效率。

(三)税收管理网络化与信息化建设的联动性

当前税收管理机制(Tax management mechanism)主要表现有两个基本特点:1.从横向来看，税收征管的各个环节相互脱节，税收分析、税源监控、纳税评估与税务稽查各环节之间业务衔接缺乏有机联动，税收管理整体效能不明显;2.从纵向来看，多头管理体制下“上面千条线、下面一根针”，缺乏税收管理机制创新，税源一体化管理机制不健全。税收管理的整体效能表现在信息管税，其主线是强化信息的采集、分析和应用。推行信息管税战略，应当依托信息技术对税收管理手段进行创新:(1)应用信息技术加强税务登记管理。税务登记是税收征管的初始环节，当前税务登记管理环节的瓶颈就是信息共享问题，要以推进信息共享和应用为重点加强税务登记管理。一是开展国地税联合办理税务登记，通过国、地税部门间信息传递，实现纳税人办理税务登记“一地一次一证两章”。二是推进部门间的信息共享，充分采集和应用工商、质监、经济普查等部门的户籍信息，通过数据比对发现跟踪漏征漏管户。三是加强税务登记环节的制约。如通过税务系统内部共享非正常户信息，可以防止非正常户在异地重复新办税务登记;通过利用公安部门的公民身份信息查询系统，可以核对税务登记法人身份信息，防止利用虚假身份、证件从事涉税违法活动。(2)应用信息技术加强普通发票管理。税务系统通过推行防伪税控系统，在增值税专用发票管理上建立了有效的比对认证机制;而在信用制度和支付体系尚不完善的情况下，普通发票管理的重点将要从“以票控税”逐步转移到“信息管税”上，推行网络发票和税控收款机开票方式，及时存储和收集开票信息，开展票表比对和发票查询，形成普通发票管理的“闭环”，并从中获取税收分析、纳税评估工作所需的基础数据。(3)应用信息技术提高纳税评估质量。目前纳税评估主要还是采用以税负率为主的指标分析方法，对行业不同、规模不同、效益不同、技术先进程度不同的纳税人，采用同一个税负率指标显然是不科学的，容易变成以征收率征税。从纳税评估的资料来源来看，纳税评估工作所必须的庞大数据源不够完整，数据的真实性、准确性也无法得到保证。在税务系统内部，由于征收、管理、稽查各部门之间协调不够，信息系统分块割据，数据不能统一共享，造成评估资源浪费。在税务系统外部，信息传递渠道不畅，许多必要的资料特别是有用的第三方信息不能及时获取。因此，推行信息管税战略，应当以建立行业纳税评估模型为突破口，应用信息技术创新纳税评估方法，开发应用“行业税源动态分析监控系统”，重点解决不同企业间的税收公平问题。

(四)税收管理科学化与信息化建设的层次性

从税收电子化到信息化的发展过程来看，税收信息化建设是一个新的征管模式形成、实现和运行的过程，涵盖税收管理的信息化、税收业务的信息化、支撑手段的信息化三个层面。(1)税收管理的信息化是信息化建设的核心。税收管理的信息化以现代管理理论为指导，结合信息理论和信息技术，对现在的管理思想做根本的思考，探索新时期税收工作规律，制定税收工作发展战略。围绕发展战略确定系统的管理思想、管理方式、管理内容，指导信息化建设，并依托信息系统运行得以具体实现。管理的信息化是税收信息化的灵魂，软件是管理思想的外在表现。税收信息化项目规划的首要任务是:全面分析业务管理现状，确定业务发展战略;分析现状与目标的差距，制定变革策略和改进方案;形成税收信息化建设的蓝图。(2)税收业务的信息化是信息化建设的主要内容。税收业务的信息化是从税收管理目标和发展战略出发，利用信息技术进行业务重组和机构重组。业务重组主要包括两方面:对税收业务内容进行规范化、标准化，解决信息的二义性问题;对税收业务流程进行精化、简化，消除重复无效的环节，完善存在断点的流程。机构重组是将工作内容和工作权限定义到各工作岗位，按照管理要求将岗位归并到各部门，形成顺畅高效、合理分权、监控严密的管理机制。(3)支撑手段的信息化是信息化建设的具体实现形式。支撑手段的信息化是软件系统设计开发和网络建设过程。依据业务需求进行软件系统设计和开发，并形成维护体系以适应业务的变化。按照软件运行要求和数据处理量配备主机设备，依据数据流量配置网络设备和线路。通过软件系统和网络系统的建设，适时为税收业务的运行提供有效的支撑手段。(4)税收信息化是税收管理变革过程。其实质是通过信息技术实现先进的管理理念创新，并与征管改革、业务重组、机构建设相配套，全面提升税收管理水平的过程。税收信息化的最终成果是体现科学管理思想的征管模式的运行，软件和网络是支持其运行的载体。因此，税收信息化是一场管理革命，也是一项复杂的系统工程。要遵循其内在的科学规律，坚持国家税务总局确定的“一体化”建设原则，科学规划、稳步实施，立足现实、兼顾发展。

(五)税务管理人机化与信息化建设的效能性

信息技术引入税收征管，其目的是为了提高税务管理质量和效率。一方面，税收信息化建设的前提是税收征管的规范化、标准化、程序化，而这些规范化、标准化、程序化管理模式的建立、制度的履行、监控机制的运行和应用软件的开发与完善，都离不开人的操作和智力支持;另一方面，信息技术的大容量及快速数据处理能力，信息的高度集中与共享功能，又能弥补人在税收征管中体力、智力和管理的不足。信息化要求要坚持走人机结合，确保信息数据的真实性和准确性。1.鉴于当前税务人员科技素质普遍不高的实际问题已越来越明显地成为制约税收信息化建设不断深入发展的“瓶颈”，对此要大力加强税务人员科技素质培训和观念的更新工作，通过教育引导和加压驱动，尽快地提高税务工作信息技术的操作和应用水平。2.信息数据的真实、准确是税收信息化的生命线，税收的信息化必须有现代化的管理模式与之相匹配，将各项工作制度化、标准化、程序化，形成岗、权、责相统一的管理体系，通过执法责任制而实施责任追究。3.税收的信息化应建立在信息流的大集中基础之上，而目前的税收信息化的数据采集渠道比较单一、内容比较片面，仅限于纳税申报及财务报表等数据资料，这势必造成在资料采集过程中形成部分数据垃圾。税收信息化建设既要在保持相对的独立性同时，又要将其融入整个社会信息化发展进程之中，从中多层次、多视角的获得大量的信息，保持数据的真实性、准确性和时效性。4.数据资料的统计指标口径必须统一标准，对进入数据库的所有信息要进行全面监控，把维护信息质量作为信息化建设最基本的工作要求，逐步建立业务流程与操作岗位紧密结合的规范操作机制。通过完善“流程再造”税收征管新模式，规范征管操作提升信息数据质量，不断推进现代税收管理的规范化和信息化，逐步实现税收管理与税收信息化的高效结合，呈现出税收信息时代的高效管理。

［1］赵鸿德.计算机应用基础自学考试指导［M］.北京:人民邮电出版社，2001.

［2］齐群跃，曹树武.试论税收信息化管理［J］.河南财政税务高等专科学校学报，2002，(6).

［3］曹树武.论人力资源能本管理及其税务能力建设的理性思考［J］.郑州:观察与研究，2005，(11).

［4］国家税务总局.税务管理［M］.沈阳:辽宁人民出版社，1995.

F812.423

A

1008－4614－(2011)01－0025－05

2010－11－15

曹树武(1964－)，男，河南商城人，河南省信阳市国家税务局教育科科长，经济师、税务师，信阳市青年社科专家。