落后农村治理中的离散化问题

王宇雄

（山西农业大学公共管理学院，山西太谷030801）

农村的一致行动能力是社会主义新农村建设成败的关键，而要形成一致行动的能力，关键在于农村社会的整合，实现农村社会有效整合的着力点在于把农民组织起来。只有这样农民才能够摆脱原子化状态，形成推动新农村建设和发展的强大合力，农村才能达到善治的状态，其发展才能有希望。在组织农民的过程中，村级组织起着重要的作用。但是，目前，落后农村的农民离散化状态有进一步加剧的趋势。农民对村级组织的疏离状态，使得村级组织难以整合人心，成为了制约落后农村新农村建设的深层次问题，这不得不引起我们的关注和深思。

一、农民与农村治理

农村治理是针对农民的治理，对农村的治理一直是近代以来中国社会的大问题，是中国社会实现善治走向现代化过程中面临的重大课题。传统的中国农民由其生产方式决定了具有善分不善合的特性，对此马克思关于法国农民的经典分析“小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离”［1］同样适用于认识我国传统农民。在传统的国家层面上政治止于县级的古代中国，“县级行政是行政系统中最低也是最基本的一个层次”。［2］上层政治和基层政治呈现出明显的二元性特征，中国农民呈现为一盘散沙的状态。近代以来，伴随着不断的战乱，各项现代化事业的发展，国家需要从农村汲取更多的资源，于是从清末尤其是民国以后就有了政治权力下沉，国家控制触角向农村延伸的问题。在此过程中，山西军阀阎锡山旨在重建农村秩序，权力向村一级延伸的尝试比较有典型性，他曾于20世纪初开始在山西农村实行过编村制度，企图通过对农村的统一规划，使村重新整合以后，成为一个严密的政治共同体。他以 “编村之大小距离合宜”，即 “能负担村经费而能办理村中应办之事”为原则，［3］大体按照一百户为一编村标准，把小的自然村联合起来，市镇则分治。他要通过实行编村制度看住老百姓，“行政上之极致，在能看得住百姓”。“何谓看得住？国家要人民上学，则人人均来上学；要征兵，则人人均来入伍；禁烟，即无一人能吃烟；禁赌，即无一人能赌博；如此方算看得住。”［4］持有这样的目的，不可能从根本上解决农村的无序问题，只能是导致政权和农民的紧张关系，引发农民的不合作和反抗，最后国民党新军阀政权的垮台正验证了这一点。

从一定意义上讲，新中国成立之后的合作化和人民公社化就是要解决农民的分散性问题，并且取得了明显的成效。有研究指出，在 “政社合一”“三级所有、队为基础”的公社体制中，党务机构和行政机构的触角一直延伸到村落一级，将农民直接纳入国家设置的正式组织网络中，破坏和取代了乡村社会中原有的以血缘关系为基础的家族集团或分散的个体状态。通过强有力的超经济控制，国家控制囊括了整个乡村社会，建立了农民和国家之间从未有过的紧密联结。［5］但是分散性问题通过强有力的政治组织方式解决了，新的问题又出来了，那就是出现了农业生产的效率问题。为了解决农业生产效率问题，于上个世纪七十年代末八十年代初，在农村实行了家庭联产承包责任制，农民从统一的集体生产转到了一家一户的个体生产，农民的联结方式发生了变化。重回一家一户经营的状态，必然使农民的分散性又充分体现出来。与此同时，随着经济体制的变革，我国农村的治理方式也发生了变化，由原来的人民公社体制转为了乡政村治格局。政社合一的人民公社体制废除后，国家的基层政权定位于乡 （镇），在乡以下则实行村民自治，由群众自己处理关系到群众利益的基层社会事务。在乡政村治格局之下，农村逐步实行和完善的村民自治制度就是要解决人民公社体制淡出历史舞台之后的农村治理问题，在实践中，村民自治制度确实起到了较大的作用，而且，时至今日，村民自治制度日趋完善和规范化，在村级治理和村民的政治生活中日益发挥出更为重要的作用。但在看到村民自治取得较大成绩的同时，我们也会发现，乡政村治政治架构下的农民和村级政治组织的关联性显然不如人民公社时期那么紧密，农村出现了离散化状态，而且在后税费时代，落后农村村级治理中的离散化问题越来越严重。

二、一个落后村庄农民离散化现象描述

笔者于2010年9月对山西省平遥县A村做了调查。A村是一个位于汾河谷地，拥有1000口人，以农业生产为主的平川中等村落。A村经济不发达，村民收入水平较低，村中青壮年劳动力主要在山西省省会太原打工。近年来，和A村临近的B村及C村分别被确定为平遥县新农村建设推进村和储备村，享受到了新农村建设给予的项目补助，村庄面貌发生了较大变化。尤其是被确定为储备村的C村，由于新修的一条高速公路经过该村，高速公路在当地路段的建筑指挥部驻扎在该村，除去县乡给予的政策性优惠，高速公路指挥部也给村里办了不少事情，把该村的主要道路都进行了硬化、打了一口深井等。事实上也正是由于修建高速公路给该村带来的变化，才得以被确定为新农村建设储备村。A村村民颇感不满的是A村的小学被C村兼并，此事给A村孩子上学带来诸多不便，有些过小的孩子上学需家长每天接送。A村和C村仅仅相距一里地，人口也差不多，先前发展状况也比较相似，可现在两村的明显对比，使得A村村民多有抱怨，有的甚至说村委会也快撤到C村了。

笔者进入A村感觉颇为明显的是村里到处堆放垃圾，村庄道路高低不平。2010年9月恰逢当地雨季，村内到处淤积雨水，村民出行十分不便，更为甚者，有的村民由于门口都是雨水，一度无法出门。A村原来村内道路比较平，而且还有一退水坑。每逢下雨，水便会顺势流到退水坑里，村内不会到处淤积过多雨水。但近几年来，不少村民把临近自家房屋的道路修高，村干部也不加干涉，结果村内道路高一块低一块，因此，雨水较多时便会在村内形成多处 “堰塞湖”。笔者和普通村民交流，他们只是抱怨村里积了这么多水，给自己带来诸多不便，对村干部连埋怨之声都快没有了。笔者和A村村干部谈及，大的事情办不了，把村内道路平整一下，村庄退水坑整理一下总可以做到吧，他们的回答是村庄没钱，而且村民不象以前听话，现在人心散了，什么事情都干不成，显出一副无奈的样子。连几乎涉及每家每户的村内道路简单整理一下的事情都办不成，村级组织想在更大程度上整合凝聚人心何其难。

在A村还有一件影响较大的事情就是村里的耕地除去分给村民的，还有几百亩的预留地。这本来可以作为村里举办公共事业的资金来源。但前任村委会主任 （已于2008年换届选举中下台）于2005年一下把预留地承包给部分村民6年，2007年土地刚刚承包出去两年，又加包了6年。在当时没有村民反对，到现在有些村民谈及此事，也只是私下表示不满，对村级公共事务十分漠视。笔者和现任村干部谈到村级运转经费问题，他们也是抱怨前任村干部做得太过分，连村里集体仅有的自我收入来源都已经用光，他们举办公共事务显得无能为力。

三、新时期导致落后农村农民离散化加剧的几点因素

在取消税费和新农村建设的背景下，国家对农村投入增多，理应改善农村干群关系，农村干部的作为应当得到农民更大的认同，有利于农村社会的整合。事实上农民对国家层面上的农村政策确实是增加了认同感，但是在有些落后的农村，农民和村干部却产生了更大的疏离感，农民越发原子化。可以说A村农民的离散化情况就是广大落后农村农民离散化状态的真实写照。对于此问题，可以从以下几个方面进行探究。

（一）乡村干部和农民的压力型联系几乎消失

农村税费取消之前，乡村干部在压力型体制之下，通过征收农业税、三提五统等和农民之间产生了一定的联系，尽管这样的联系往往能导致农民的不满，但其确实还起着乡村干部和农民常规性互动的作用。由于农民负担的加重，上个世纪九十年代中期之后，农村的干群关系一度颇为紧张。步入新世纪，在国家财力不断增加，工业化发展达到一定程度以后，决策层从根本上改变了工农业和城乡发展思路，实行统筹城乡发展的政策，由以通过农业剩余推动工业化的发展，转向了 “以工促农、以城带乡”的发展思路，实行税费改革，并最终取消了三提五统和农业税，而且对农民的种粮直补等多种惠农政策逐渐实行，农民负担问题终于得到解决，农村干群紧张关系得到极大缓解。与此同时，带来的一个问题是在取消了对农民的一系列收费之后，乡村干部为了完成上级任务以及保证自身收益而和农民的日常性关联大为减少，而新的具有约束性的制度化关联方式却没有建立起来。由于入村没有强制性的压力，不会再有先前的收益，乡镇干部不再愿意入村，乡镇包村干部工作流于形式化，村级干部和农民直接打交道也较先前少得多了，农民和国家权力以及村级政治组织日益疏离化。

（二）村级组织运转经费不足

税费取消后，在乡村干部和农民压力型联系消失的同时，带来了落后农村村干部不作为或者说想作为也无法作为的问题。在取消了农村的三提五统之后，国家对村级运转经费实行了转移支付的办法，但是转移支付的经费不足，还常常不到位，除了支付村干部的工资以外，难以维持村级组织的正常运转。“根据对山东A市的调查，对村级转移支付资金到位率不足5% （何况各级之间的转移支付的额度、规则本来就没有明确的政策规定），土地收益的部分完全失去，也使村干部的工资、办公经费和村级其他开支成为 ‘无米之炊’，村级的财政缺口较乡镇一级要严重得多。”［5］以致于笔者接触过的诸如A村的不少村干部甚至抱怨需要自己掏腰包维持村级组织运转。国家对村干部的工作没有硬性规定，他们干事可多可少，现在无集体收入的村庄，他们任村干部的收入不足以养家糊口，遑论发家致富。他们干事往往是凭良心，而说实在的，靠良心干事究竟能维持多久。他们要谋取自己的生路，如果为村级事务投入更多的精力，影响了他们的挣钱，他们自身的生计就会成为问题。在自身生计都难以维持的情况下，能够为村庄的发展付出较多对一般人来说是不可能的，这样要求他们也是不现实的。除非有新的激励机制，否则的话，这个问题不可能得到根本的改观。这种状况使得落后农村的村干部无心干更多的事，甚至于在有些落后村庄出现了无人愿意担任村干部的现象。村干部由于收益的局限性，不愿意干更多的事，农民也认为他们干不成什么事，疏离于村级正式组织，二者形成了恶性循环。现在流行的 “穷村选富人”现象究竟能在多大程度上解决问题。即使有些地方先富起来的部分人，不计报酬，确实是想回报家乡，带领大家共同致富，但这不是制度性的保障，仅仅是靠他们的热心和爱心。我们说热心和爱心究竟能持续多久值得怀疑，从根本上解决问题还需要经费投入和制度上的保证。

（三）农民对村干部的不信任感增强

在新农村建设的过程中，国家给予农村的种种优惠，除去普惠性的优惠政策，落后农村能够享受到，其它更多的资金则是流到了新农村建设示范村、推进村、储备村等发展条件较好的农村，通过对这些村庄的投入，见效较快，能够彰显效益，成为乡镇干部的政绩和他们升迁的资本。这样容易使落后的农村成为新农村建设中的遗弃儿，使落后农村农民产生了一种被遗弃的感觉。农民对国家层面上的政策不了解，也不可能顾及。但是对相邻村庄之间享受政策的不同，以及邻村的变化是会有切身感受的。当邻村享受到更多国家优惠而发生变化时，他不会从宏观决策的角度去考虑问题，也不会埋怨更高层面的决策者，而是觉得邻村的村干部有本事，能够争取到国家的更多优惠，而本村的村干部却不能，于是就会出现象A村那样埋怨本村的村干部无能、不作为的情况。这样就影响到了村干部在他们心目中的形象，产生了对村干部的不信任和不合作感。另外，在我国农村实行村民自治的政治架构之下，村委会成员的产生需要经过选举，为了能够在选举中胜出，有些村干部在参选的过程中作出了一些不切实际的承诺，而当选之后，这些承诺又往往流于空谈，这又增强了村民对他们的不信任感。

（四）农民收入来源和价值观念的多元化

改革开放以来，我国农民群体一直处于分化之中，农民外出打工现象不断增多，时至今日，和农村有着深厚感情，仅仅把外出打工当作增加收入的途径，把农村作为生活依托和生命价值所在地的第一代农民工已基本上被具有新型观念的第二代农民工所取代。经过改革开放三十余年的发展，现在的农民工，很大一部分不再是依靠农业作为收入的主要来源，农业仅仅作为收入的一个补充。他们非但依靠打工支撑家庭经济收入，而且相当数量的农民工不再把原来生活的村庄作为生活的价值目标地，他们外出打工就不打算再回到原来的村庄生活，他们把生命的价值和生活的意义更多地投向了外部世界，和原来的村庄疏离感越来越强，原来的村庄在他们的心目中只是老家和生活的片断。贺雪峰、董磊明的相关分析指出：农民外出务工有两种不同的逻辑。一种外出务工的目的是提升村庄生活质量，务工逻辑服从于村庄生活的逻辑。另外一种外出务工的目的是积攒进城安居所需的费用，或者说是积攒逃离村庄的资本。当前中国农村，第二种逻辑的农民外出务工越来越多。［6］据笔者了解，A村在太原打工者大多持第二种逻辑。相对而言，留在农村的农民往往是无法在外部世界生存下去的农民，他们本身就是生活的弱者，被现代化发展边缘化的对象，他们不可能热心于更多的村级事务。

（五）村民国民化倾向

这里所说的村民国民化是指给村民平等公民权的问题，这是社会发展进步的必然趋向。村民本身就是中华人民共和国的国民，而且随着社会的发展，应当逐步打破城乡二元结构体系，让农民享受到更多的公民权。赋予农民公民权的时候，本来应该培养起农民的公民意识，把村庄作为实现公民权的理想场所，通过村庄舞台更好地实现自己的权利。这样就会增多他们和村干部的互动，对村级事务的关心程度，从而促进农村的善治。事实上，村民自治制度的政治架构就是赋予村民公民权的具体体现。“村民自治制度建立在农民作为中华人民共和国平等的公民，并享有管理本村公共事务权利的基础上，是农民公民权的具体体现。”［7］村民自治制度确实在培养农民公民权意识方面起到了一定的作用。但在新时期国家赋予农民的一系列国民待遇的实施方式与村民自治制度的实现方式是不同的。由于政策的实施方式，以及农民的民主素养等问题，不可回避的是在一些落后村庄，在村民享受到国民待遇、国民化的过程，反而会成为农民疏离于村庄共同体的过程。由于村民享受到的一系列普惠性政策都是国家给予的，而与村级干部没有多大的关联性，同时，由于村集体的 “空心化”，他们不期求村集体能够给他们带来什么，只能是国家的好政策能够给他们带来好处。于是就把希望寄托在了国家层面上，不再对村集体抱有希望，从而越发增强对村级组织的疏离感。在村民国民化的过程中，出现的村民越来越不关心村庄事务的倾向，是一个非常值得关注的问题。这个问题解决不好的话，会涉及到村委会功能如何定位、如何行使职能的问题。因此，从决策层来说，在赋予农民平等公民权的同时，应当考虑到如何以村庄共同体整合农民的问题等。

四、结语

国家提出新农村建设的本意是加快一般农村尤其是落后农村的发展问题。事实上改革开放以来率先发展起来的农村，不少已经超过了新农村建设的一般标准，不应当是国家政策扶持的重点。落后农村的治理和发展是新农村建设的难点所在，也是我们应当考虑的重点。

通过以上分析，可见改革开放以来，家庭联产承包责任制这一制度性变迁带来的农民离散化趋向，在今天的落后农村有加剧的倾向。而农民的离散化是不利于新农村建设的。我们知道，新农村建设的主体是农民，但在新农村建设中作为主体的农民，不可能是离散化的农民，只能是组织起来的农民。而落后村庄的农民离散化状态又是把农民组织起来的一个很大障碍，因此，如何解决这个问题就成为了落后农村下一步新农村建设能否顺利推进的关键所在。

［1］马克思恩格斯选集（第1卷）［M］．北京：人民出版社，1995：677．

［2］乔志强．中国近代社会史纲 ［M］．太原：山西高校联合出版社，1992：252．

［3］村政辑要［M］．太原：山西村政处，1924：1．

［4］阎伯川先生言论辑要（2）［M］．太原：太原绥靖公署，1937：15．

［5］王立胜．中国农村现代化社会基础研究［M］．北京：人民出版社，2009：120，228．

［6］贺雪峰，董磊明．农民外出务工的逻辑与中国的城市化道路 ［J］．中国农村观察，2009（2）：12．

［7］徐勇．为民主寻根：乡村政治及研究路径—— 《岳村政治》序言 ［M］．／／乡村治理与中国政治．北京：中国社会科学出版社，2003：215．