海南农垦农地承包经营制度之特性及其完善

唐欣瑜，梁亚荣

(海南大学法学院，海南海口 570228）

海南农垦农地承包经营制度之特性及其完善

唐欣瑜，梁亚荣

(海南大学法学院，海南海口 570228）

农垦农地和集体农地都属于农业用地的范畴，有农地制度的一般特征，也有自己的特别之处。以海南农垦为例，农垦的农地承包与农村土地承包相比，在农地归属、发包与承包主体、权利性质与内容、承包费使用与收取上都独具特性。现行农垦农地承包经营制度也产生了法制化程度不高、承包经营权利性质不明确、承包费管理较为混乱等问题，应从加强法制建设、明确承包经营权的性质与权能、合理管理承包费、将农垦国有农地使用纳入全国农地使用制度当中等几个方面完善。

农垦农地;承包经营;权利性质

农垦是解放前后初发展起来的，具有垦荒、戍边、发展当地经济、社会事业等多重功能。与全国农村的土地改革一样，改革开放以来，全国农垦国有农场也经历了从计划向市场的转变过程，普遍发展出统分结合、双层经营的经营体制。海南农垦的改革过程具有代表性。在海南农垦的土地构成中，耕地57万亩，园地486万亩，林地11万亩，各种建设用地60万亩，荒山、荒草地、河流湖泊等占地489万亩。已转让或合作开发的土地10万亩、外单位占用的土地70万亩［1］。农地是海南农垦土地的主要部分，并且都是国有土地，在发展方向上与农村土地有所不同，形成了自己的特色。海南农垦早期采取公有公用的集体协作生产方式，改革开放以来，在农垦国有农场体制下逐步实行了统分结合的双层经营体制，通过实行家庭承包经营、租赁经营和股份合作制经营等，突破了国有农场公有公用的单一土地利用形式，土地由集中使用过渡到分散经营，垦区国有农用地实行了以家庭为主体的承包经营制度，使各种经济主体获得了国有土地承包经营权。近年来，海南农垦从创新土地使用制度、建立稳定承包关系的长效机制入手，于2004年、2008年分别出台了《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》与《海南省农垦总局关于未进入橡胶集团的农场改革发展的指导意见》(其中包括《关于未进入橡胶集团的农场土地经营承包管理指导意见》)。这些文件对海南农垦农场土地承包方式、土地使用权配置、土地承包期限和土地承包收费作出了制度安排，特别是采用“两田制”模式对农场土地经营结构进行调整，不断完善统分结合的双层经营体制。本文拟通过对海南农垦农地承包经营制度的总结，为我国农垦农地使用制度的完善提供对策。

一、海南农垦农地承包经营制度的特性

马克思指出:“土地是一切生产和一切存在的源泉。”［2］土地要素是农业生产的关键，土地制度安排必须与农业生产要求一致。海南农垦农地和集体农地都属于农业用地的范畴，都是劳动者与土地在农业生产中的结合，要遵循农业生产的一般规律，有农地制度的一般特征，但由于农垦土地的国有性质，海南农垦的长期家庭承包，尤其是海南农垦非橡胶农业中的土地承包与农村的内部家庭承包相比，有很大的不同。

(一)农地归属不同

农村土地是集体所有土地，现行的《中华人民共和国土地管理法》中规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有有村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”同时，根据《物权法》第59条、第60条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员所有。属村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。

农垦国有土地是国有土地，它的所有权主体是国家，其占有、使用的权利一般归农场。《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》第2条规定:“农垦国有农场土地，是指政府划拨土地，经县级以上人民政府批准的农村并场、转制土地，以及依法征用、交换等方式取得的国有土地(以下简称农场土地)。国有农场土地的所有权属于国家，土地使用权属于国有农场。农垦总局受国家委托管理农垦国有土地资产。”

相比之下可见，村集体经济组织与国有农场虽然都可以经营管理相应的农地，但拥有的土地权利却不一样，村集体经济组织行使所有权，农村农民除了享有土地使用权以外，在一定意义上他们是集体土地的主人，他们拥有整体上的所有权，享有精神上的一种“所有”和归属感，而农场只是国有土地使用权的拥有者，那就更不要说农场职工了，他们在农场是职工身份，只在承包土地后才拥有使用权，一旦农场不存在，他们也就失去了对农场土地的归属感。

(二)发包主体不同

按现在海南农垦的经营体制，海南农垦总公司下属的各企业由相关企业法、《公司法》、《转换经营机制条例》等法律法规赋予其自主经营的权利。根据《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》与《海南省农垦总局关于未进入橡胶集团的农场改革发展的指导意见》等的规定，海南农垦总公司通过行政划拨等方式取得农垦国有土地使用权，并将其作为最基本的生产资料授权给下属各集团公司经营，开展各种方式的生产经营活动，而各集团公司在将土地使用权交由其下属的各农场使用，最终由各农场作为发包方将土地发包给职工家庭等承包经营，土地发包具体工作实际上由各农场完成，由分场、生产队来操作。在农村土地发包中，发包方为村民小组或是村集体，由集体组织内部成员将其原有的土地交由集体经济组织进行统一管理，分包到户，统分结合经营。如前所述，农村土地是集体所有土地，土地所有者可以在土地所有权上设定各种权利以实现其所有权，因此，发包过程也是村集体经济组织所有权的实现过程，而农垦各农场虽然也是发包主体，发包过程只是其取得使用权的过程。发包主体不同将直接影响到所有权的实现和所取得权利的性质、内容等。

另外，在土地承包过程中，海南农垦总公司下属的各农场作为国有农用地的发包方，其本身的性质、法律赋予的权利及其经营管理模式，与农村集体经济组织都是不一样的。海南农垦企业(国有农场)及其下属的各农场的本质属性是企业，依法拥有企业法人财产权，体现出资人的意志，建立法人治理结构，追求利益最大化;而农村集体经济组织则与基层政权等其他组织相混合实行村民自治，高度民主，如果农场像农村那样发包土地，就会丧失农场企业管理的基本功能，企业法和有关法规赋予农场的经营自主权也会丧失，农场合理的内部经营自主权将遇到一连串的法律障碍。

(三)承包主体不同

《农村土地承包法》中将农村土地承包分为家庭承包和其他方式的承包，并在第15条中规定:“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”在第47条中规定:“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。”且《物权法》第59条规定土地承包方案将土地发包给集体以外的单位或者个人承包，应当依照法定程序经本集体成员集体所有2/3多数同意。但在《农村土地承包法》和《物权法》中都没有提及国用土地(农地)承包经营，只有《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》中规定农场职工个人、职工家庭、职工联户、股份合作制企业和有限责任公司可根据本办法承包农场的农业用地，成为土地承包方，本企业经营经济组织和职工享有平等的土地承包权，并规定经营性用地分为对内发包土地和对外发包土地，采用投标方式公平、公开、公正进行发包，农场职工个人、职工家庭、职工联户、股份合作制企业和有限责任公司需要承包经营性土地，要通过参加投标取得。由此可见，农垦土地实行对内承包承包主体要比农村土地对内承包承包主体的范围广。

除此以外，农民与农场职工都是承包方，但两者区别很大。与农村土地承包相比，农民就业更自由灵活，但基本没有职务升迁、岗位变动的机会，而农场职工则要接受企业的劳动力管理，大多都有相对固定的工作岗位，职务岗位变动和调整的机会比农民多。总的来说，国有农场的职工身份性更强一些，农场统一经营比农村集体保留的更多，职工家庭农场与国有农场之间的联系比村民与集体之间的联系更紧密;并且目前农村尚未建立基本的社保，而农场职工都纳入了比较完善的社保体系。农场职工从农垦和农垦企业中获得的保障更多，但所受的制约也更强。

(四)权利性质不同

《农村土地承包法》将集体土地承包方式分为家庭承包和其他承包两大类，并将家庭承包方式取得的土地承包经营权和以其他方式取得并经过登记的土地承包经营权明确为物权。《物权法》认可了该做法，明确将通过家庭承包方式获得的土地承包经营权规定为用益物权，并在第11章对土地承包经营的范围、承包经营方式、承包经营权人的基本权利、承包期限、承包经营权的设立和登记发证、承包经营权流转等方面都做了明确规定。遗憾的是国有土地(农地)承包经营在《农村土地承包法》和《物权法》中都没有提及，《物权法》只在第134条规定:“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”到底国有农地承包经营权是何种权利，在中国目前的法律规定中都找不到明确的答案，海南农垦农地承包经营权也由于缺乏明确的法律依据也很难界定属于哪一种权利。从海南农垦农地的制度变迁而言，以前海南农垦下属各农场通过划拨方式取得了农地使用权，而在实行家庭长期承包过程中，又由各农场将农地长期承包给职工家庭使用，经层层转换以后，职工家庭的农地承包经营权性质模糊，很难界定是物权还是债权。

(五)权利内容不同

如前所述，农村土地是集体所有土地，而农垦土地是国家所有的土地，农民与农场职工分别是承包方，但他们的权利内容却有所不同。《物权法》和《农村土地承包法》都规定了集体土地承包方享有占有、使用、收益的权利，并且土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转，且在流转时，同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。但按《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》的规定，海南农垦土地承包经营权流转分为内部流转和经营性土地的对外流转，规定农场职工家庭和经济组织依法承包经营的土地，经农场同意，可以依法转包、互换、入股，但属这于承包经营权的内部流转;农场土地使用权、经营权对外流转，是农场将土地使用权、经营权依法向农垦系统以外的法人和自然人进行转让、入股、承包、租赁、抵押、继承、联合举办企业等行为，这些对外流转行为要经过农场批准，要严格控制。2008年《海南省农垦总局垦区国有土地使用权对外流转的规定》重申了这些要求，第10条规定:“用地单位拟将国有土地使用权、经营权向垦区以外的法人、自然人流转的，必须以书面向总局申报流转方案，载明土地流转的方式、数量、位置、用途、年限、收益和青苗及附着物补偿、职工安置等内容。经垦区土地对外流转审查小组审查，报总局批准后，用地单位按批准方案实施，签订土地流转合同或协议。”海南农垦土地土地承包经营权流转受到严格限制。同样作为土地的承包方，农村土地承包方享有的权利比起农场土地承包方享有的权利在内容上也要丰富很多。

(六)承包费的收取和使用方式不同

土地所有权在经济上的实现形式是土地承包费用，因此，作为土地所有权主体和使用者要保证土地承包过程中相当于土地承包费用这部分收入的连续性和稳定性，并使承包费用保持在一个合理的水平上。

《农村土地承包法》将农村土地承包区为两类，即家庭承包和其他方式的承包。其中，以集体经济组织内部的农户为承包方，按照统一安排进行的人人有份的承包，属于家庭承包;不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，属于其他方式的承包。其中，家庭联产承包地不存在承包费用的问题，家庭承包土地生产自主权和收益权等一系列权利，是集体经济组织依照党的政策和国家的法律法规给予并有所保障的。《农村土地承包法》规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。而其他方式的承包所产生的土地承包费用，则由集体经济组织依照承包合同约定依法收取，且根据国家有关政策规定，农村土地承包费必须用在生产队队干工资、补贴或者修建乡村道路、水利公共建筑等公益事业上。例如北京市农村集体土地承包费收取使用管理办法中就明确规定:“土地承包费扣除乡统筹后，应当按照规定列入公积金、公益金和管理费。土地承包费应当主要用于水利、电力、道路等农田基本建设，以及植树造林、购置农机具等，要始终把发展生产力，改善农业生产条件，实现农业现代化放在首位。管理费包括干部工资和其它管理性支出，管理费的使用应当按照有关规定实行总量控制，力求节俭。”

国有农场发包土地，收取的土地承包费，是土地资产所有权的一种收益;家庭农场承包土地，支付的土地承包费，是一项成本，土地承包费体现的是国有农场与家庭农场的分配关系。我国现行的法律法规和政策没有对国有土地归哪级所有作出明确的规定，一般是哪一级企业的国家划拨土地就归哪一级企业使用、管理、收益［3］。《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》又在第7条中规定:“农场是土地使用权的拥有者和土地发包方。农场依法负责农业用地的发包和经营管理，土地发包所获收益归农场。”同时，《海南省农垦国有农场农业用地经营管理暂行办法》更是赋予了农垦农场在设置承包费用上的主动权。从所有者方面看，要保证土地承包过程中所有权在经济上的实现，必须有明确的所有权主体和相应的所有权代理人即农垦农场来规范行使权利，并在发生合同纠纷时作为法律主体承担民事责任，而所有直接与职工家庭发生经济关系的组织通过各种渠道，如农场分场、生产队与职工订立承包合同收取承包费用时，到底采取什么样的标准，由谁对这种标准的最后结果负责，并不是规定得明确清楚。

值得关注的是，海南农垦海南农垦当前规定土地发包所获收益归农场，却并未规定收取上来的土地发包所获收益的最终去向。到底土地承包费作何使用，没有相对公开透明的监督机构，只是由农垦自己操作，自行处理。

二、海南农垦农地承包经营制度存在的主要问题

从使用制度而言，包括海南农垦在内的农垦农地使用制度与全国农地制度脱节，特别是与全国土地承包制度相比，海南农垦土地承包经营在发包程序、权利性质、权利内容、权利保护方面还存在很大的差距，致使职工家庭农场的土地承包经营权还不稳定，从而导致统分结合、双层经营体制缺乏基础。

(一)农垦农地承包制度的法制化程度还不高

农垦具有区域性、社会性、企业性特征。长期以来，农垦在改革发展中是摸着石头过河，海南农垦的承包经营制度乃至全国农垦的承包经营制度都是从政策层面逐步推开的，许多政策没有变成制度性安排，也没有被立法认可。改革一般以政府发文的《意见》、《办法》等为依据，而这些政府文件一般自下而上形成，“先有现象、后有对策”、“情况不断、政府忙乱”成为改革政策酝酿出台的真实写照［4］。其中，海南农垦也主要按照国家及海南省政府有关政策推动海南农垦改革。因此，改革开放以来，我国农垦改革一直自成系统，游离于全国农业改革、农村改革范围之外，农垦农地使用制度也与我国农村集体土地不一致，甚至在《农村土地承包法》、《物权法》出台之后，农垦农地使用制度依然游离在外。

(二)农垦农地承包经营权利性质不明确

《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权归入用益物权范畴进行规范。并且，该法中第134条规定:“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”。之后，物权法起草部门全国人大常委会法制工作委员会编写的《中华人民共和国物权法精解》中，对国家所有用于农业的土地区分了四种情况:(1)由农民集体长期使用，实行农村土地承包经营制度;(2)由单位(包括集体)或者个人承包经营;(3)通过组建国有农场、林场等进行生产经营;(4)有的还没有完全开发利用。对物权法第134条如何参照该法的有关规定问题，该书指出，除了第1种情况以外的国有农用地实行承包经营的，可以根据实际情况，在承包方式、承包期限、承包权利与义务等方面参照该法的有关规定执行。《农村土地承包法》第2条定义农村土地是农民集体所有和国家依法所有由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。其中“参照本法的有关规定”和“其他依法用于农业的土地”规定都过于模糊，国有土地承包经营权的性质、权能够没有明确。物权法第134条中的“参照执行“本身就是一个含糊的法律规范，出台的司法解释也不明确。不论是国有农场或是农场的上级主管部门，还是农场职工，对如何“参照执行”第134条，由于所处的角度和自身利益的不同，其理解和参照执行的做法也不同。另外，司法机关和审判机关面对复杂的客观事实和模棱两可的法律，可能也会产生一连串的司法执法难题。而实践上，通过划拨而来的海南农垦国有农地使用权，在经过国家—海南农垦企业总公司—各非胶农业集团公司—下属农场—承包人的层层出资、授权经营之后，最终落到承包人手中的农地承包经营权是何性质的权利，已经很不明确。

(三)农垦农地土地承包费管理较为混乱

在土地承包费的设置方面，海南农垦当前的体制下，承包费用的来源、承包费用的交纳以及形式，承包费用的水平，都处于模糊状态。这对承包了农场土地的职工家庭来说，无法确切的知道承包费用的水平，具有较大的随意性，无疑会使这些职工家庭产生心理障碍。因此，土地承包费在合同期内是一个变数，尤其是海南农垦当前规定土地发包所获收益归农场，这就不排除农垦农场为了获得更大收益而滥用土地承包费的设置权，农垦的农场很可能会以此为依据，无原则地变动土地承包费，伤害职工家庭的收益权，乃至使职工家庭农场成本过高无利可图甚至无法经营，以另一种形式强迫家庭农场退出承包。

在土地承包费的使用方面，截至2006年，全国农垦从土地直接获取的收益占整个农垦系统的40%以上，但农垦依旧承担着社会性支出46亿元，而农垦如此沉重的社会负担仍转嫁在土地承包费中，社会性支出负担的多寡直接影响到土地承包费的高低。且农垦全系统管理费用高达155亿元是利润总额的近3倍，在许多垦区二、三产业普遍不景气的状况下，管理费大都从土地承包费中列支［5］。从以上数据可以看出，不仅是海南农垦，在全国农垦系统中，土地承包费的管理都是缺乏科学性、合理性，也缺少公开性和透明性，是挫伤农垦职工生产积极性、造成垦区不稳定、不和谐的主要因素之一。

三、海南农垦农地承包经营制度完善的对策

(一)加强农垦农地承包经营制度的法制建设

包括海南农垦在内的农垦农地承包经营制度仅靠政策的规范是不够的，需要纳入法制的轨道。笔者认为，首先应通过海南地方立法，在稳定海南农垦农地国家所有性质的基础上，以保障农地家庭承包经营权为核心，具体界定农地承包当事人及农地承包关系人之间的权利义务关系，规范承包运作基本程序，明确界定各方当事人与关系人的法律责任，使农地承包关系的预期秩序和职工家庭对农地承包的预期主要建立在法律制度的基础上。其次，需要在全国范围内整合农地制度，将包括海南农垦在内的整个农垦农地承包制度纳入统一农地制度范围，并根据国有农地的特点，对国有农地做出特别的制度安排，这一点后面详述。

(二)明确农垦农地承包经营权的性质与权能

包括海南农垦在内的农垦国有农地承包经营权与集体农地承包经营权其实在性质上是一致的，也经历了从短期、不稳定向长期化、稳定化发展的过程，并且其权能不断扩展，目前已经演变为物权性质的权利。因此《物权法》等应将农垦国有农地承包经营权与农村集体土地承包经营权一样归入用益物权的范畴，明确其用益物权性质。

在具体的权能方面，农垦国有农地承包经营权的权能包括占用、使用、收益和将其权利流转等权利，其流转方式包括转包、互换、转让、入股等，总体上与农村土地承包经营权保持一致。此外，笔者认为应该赋予承包人将农垦国有农地承包经营权抵押的权利，理由有:一是与农村村民相比，农垦职工的社会保障体系，转移土地承包经营权对其生活不会有根本性的影响;二是国有农场本身就是农业生产企业，承包人将农地承包经营权转移对农业生产不会有实质性影响;三是将土地承包经营权抵押是承包人融资、扩大农业生产规模的重要手段，也是农地承包经营权充分实现的方式，在农地承包经营权市场化以后，没有理由、也没有必要再限制其抵押。但是，为了保护农业生产和粮食安全，应该规定在抵押权实现时，继受取得者不得将其偏离农业用途。

(三)合理管理土地承包费

在土地承包费的设置方面，各农垦可以根据自身的情况灵活安排。笔者建议，应该对海南农垦农地承包收费项目进行清理规范，按照兼顾国家、农场和职工三者利益的原则，严格限定收费项目，科学合理地确定收费标准，并且通过职代会审议形成制度，确保土地承包费在一个比较长的时期内保持相对稳定。除此以外，应当在农垦机构中设置对土地承包费用收费的监督机构，对合理确定土地承包费的价格和实现形式进行有效监督。

而在土地承包费的使用方面，笔者建议，可以参照农村集体土地承包费收取使用的管理办法，土地承包费应当主要用于大力推进农垦基础设施建设，增加喷灌、滴灌等节水农业设施、提高农业的机械化、技术化和信息化水平，以及改善品种结构，强化良种良苗繁殖和培育体系建设上，而不是用于庞大的管理队伍所需费用上，也不能用于沉重的社会性负担上。农垦应继续深化国有农场内部管理体制改革，在机构、人员、管理上做到精干高效，而暂时由农垦负担的社会职责和所需经费，不能再简单地摊入土地承包费中，应由政府拨付或从农垦上缴的税费中扣除。

应当引起重视的是，农垦发展是具有拓荒性质的，以海南农垦为例，海南农垦在一穷二白的情况下，在偏远、荒凉之地从无到有地开拓了海南农垦事业，这一过程中海南农垦职工的付出和起到的作用要比正常生产情况下企业职工的付出和所起到的作用大得多，这种历史性、开拓性的贡献不能忘记。而近年来，与全国国有职工的平均工资收入相比，中小垦区职工年工资大致相当于全国国有职工年工资收入的40%，而在部分垦区、部分企业，管理层的收入无论从绝对数和增幅上都大大高于普通职工，有的年收入竟相差几十倍。部分垦区企业长期拖欠应上缴的社保费用，致使部分退休职工拿不到退休金，生活陷于困境，而不少垦区的二、三企业在市场竞争中败阵下来，或改制卖掉，或破产歇业，致使许多职工下岗待业［6］。职工的权益没得到足够的保护，因此农垦农场所收取的巨额土地承包费用除了必要的开支以外，应逐步补偿农垦职工的历史贡献，主要应用于职工的社会保障、转岗培训、创业扶持等方面，实现真正的“取之于民，用之于民。”

(四)将农垦国有农地使用纳入全国农地使用制度当中

改革以来，虽然农垦土地改革与农村土地改革进程相似，但农垦土地改革与农村土地改革一直在各自的系统内进行，没有纳入统一的国有资产管理和农地制度范围。农垦土地和农村土地基本上都属于农地范围，虽然归属不同，但物权是平等的，现代物权发展的一个突出特点是“轻所有，重利用”的趋势，随着市场化和地方化的深入，应打破藩篱，将集体农地和国有农地平等对待，包括海南农垦在内的全国农垦农地使用权制度与农村土地使用权制度应协调、融合，统一纳入《物权法》、《农村土地承包法》、《合同法》《城乡规划法》等法律规范当中进行调整，使农垦农业用地在用地性质、使用条件、使用方式、权利的设定、行使、保护等方面与农村农地使用制度融合，消除国有农地和集体农地之间的隔阂，以实现土地权利的统一，有利于农地资源的统一配置。

［1］陈文剑．海胶上市申请书已报证监会［EB/OL］．［2009 －10 －23］．http:∥www．hnjjb．com/pages．php?xuh=52854．

［2］马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集:第2卷［M］．北京:人民出版社，1972:109．

［3］周惠达．税费改革后内蒙古农垦出现的一些新情况新问题初探［G］∥2007年全国农垦经济理论研究论文集．北京:中国农业出版社，2007:57－61．

［4］尤飞．农垦发展现代农业的条件、方向与对策研究［G］∥2008年全国农垦经济理论研究论文集．北京:中国农业出版社，2008:236－240．

［5］贾大明，尤飞．农垦土地经营制度改革探讨［G］∥2007年全国农垦经济理论研究论文集．北京:中国农业出版社，2007:54－57．

［6］我国农垦中小垦区改革与发展研究课题［G］∥2007年全国农垦经济理论研究论文集．北京:中国农业出版社，2007:148－172．

［责任编辑:王 怡］

Abstract:Both state farm cropland and collective cropland，being agricultural land，have the general characteristics of cropland system as well as some specialties．For example，compared with the countryside land contract system，state farm cropland contract system has its own characteristics in cropland belonging，in tendering and contracting subjects，in the nature and content of right，and in the use and collection of contract fee．Currently，there are some problems in state farm cropland contract management system:low legalization degree，ambiguous nature of proprietor’s right，chaotic administration of contract fee and so on．In order to improve such system，it is necessary to strengthen legal construction，clarify the nature and power of contract management right，rationalize contract fee，and take the use of state farm cropland into nationwide cropland use system．

Key words:state farm cropland;contract management;the nature of right

The Characteristics and Improvement of Contract Management System of Hainan State Farm Cropland

TANG Xin-yu，LIANG Ya-rong

(Law School，Hainan University，Haikou 570228，China)

D 922.61

A

1004－1710(2011)01－0022－06

2010－08－28

海南省教育厅高等学校科研项目课题(Hjsk2010－03)

唐欣瑜(1987－)，女，湖南永州人，海南大学法学院2008级硕士研究生，研究方向为经济法、土地制度。

梁亚荣(1971－)，男，广东高州人，海南大学法学院教授，博士，主要从事经济法、土地制度方面研究。