民事诉讼过程中行政行为处理之我见——从诉讼法角度加以论证

曹达全

(1．南京大学法学院，江苏南京 210039;2．江苏省行政学院法政教研部，江苏南京 210004）

民事诉讼过程中行政行为处理之我见
——从诉讼法角度加以论证

曹达全1，2

(1．南京大学法学院，江苏南京 210039;2．江苏省行政学院法政教研部，江苏南京 210004）

依据诉讼法原理，民庭对涉案行政行为只享有程序性审查权，并不享有实体性审查权。应当类型化处理民事诉讼过程中的行政行为，划分案件类型的依据应当是民事争议与行政争议之间的诉讼系属关系而不应是实体法规则。尤其要分别处理行政行为作为先决问题的案件、需要考虑主管权限划分的案件以及仅需要协调判决效力的案件。要求得民事诉讼程序中行政行为的妥善处理，也应当通过完善相关诉讼程序制度来完成。

民事诉讼;行政行为;先决问题;程序性审查权

在我国，由于法律制度不完善，民事行政关联案件审判程序相当混乱，其中如何处理民事诉讼过程中的行政行为①由于篇幅所限，下文中所用行政行为仅限于具体行政行为，而不讨论抽象行政行为。问题便是其中之一②根据有关学者的总结，至少有五种基本方案。其中包括:(一)法院在审理民事案件时，遇到行政行为对相关民事权益作出认定的，直接根据行政决定作出判决;(二)法院中止民事案件的审理，涉及的行政问题由当事人向行政庭起诉，或者由法院直接移送行政庭审理，待行政案件判决后，民事案件以之为依据作出判决;(三)在法院受理当事人就民事案件中涉及的行政问题提起的行政诉讼后，民事案件即移交行政审判庭合并审理，即“行政附带民事诉讼”;(四)即使当事人对民事案件中涉及的行政行为的效力提出异议，民事案件不中止审理，审理民事案件的法院独立对相关争议进行审理;当事人如果提起行政诉讼，法院对民事案件和行政案件分别审理、判决，互不影响;(五)即使当事人对民事案件中涉及的行政行为的效力提出异议，法院不中止对民事案件的审理，民事审判庭在审理民事案件中完全独立地对案件有关的事实和法律进行判断，不受行政行为的拘束;如果行政行为的内容与法院民事裁判的内容相抵触，行政行为自然失效。［1］。对此，学界观点也存在较大分歧。从这些纷繁复杂的观点中，不仅可以看出该问题的复杂性，而且可以看出对该问题的研究仍有相当大的拓展空间，尤其是对该问题的研究视角有待进一步拓展。本文将在综述学界研究成果的基础上，从诉讼法角度，重点对其理论基础建构方面和解决该问题的路径选择方面作一探讨，以求教于同仁。

一、学界观点述评:从单一理论视角或完善单一制度不足以从根本上解决该问题

由于学界研究视角的不同，对如何处理民事诉讼过程中行政行为问题学界存在不同观点。从其所提出的理论依据看，大致可分为以下几类:

第一类是以行政行为公定力理论分析如何处理行政行为问题 学界有观点认为，民庭法官无权审查行政行为的合法性，而应将行政行为移送有权机关审查。其理由是，行政行为是具有行政管理职权的机关在其职权范围内作出具有法律约束力的行为，依据现行行政诉讼法及有关行政法律、法规规定，该行为非经行政诉讼程序或行政程序不得被改变，民庭审查行政行为会构成对行政审判权的不当干预。对此也有反对意见，主要是从提高诉讼效率以及减少当事人诉累角度考虑，主张要弱化行政行为的公定力，认为应当赋予民庭审查行政行为的部分权力［2］。笔者认为，提高诉讼效率和减少当事人诉累应当通过完善诉讼程序设计来实现，而并不能以否定行政行为公定力的实体法规则为代价。

第二类是将行政行为纳入诉讼证据范畴加以分析［3－5］学界有观点认为，民庭有权推定行政行为合法有效，并直接采信为定案证据。这种做法有利于民事案件的及时审结，但却直接否定了当事人(其中包括民事诉讼当事人以及行政机关)对于行政行为合法性提出异议的权利;若该行政行为违法，损害国家利益、公共利益或第三人利益，便会引发新的争议。也有学者认为，民事诉讼中人民法院可以直接审查行政行为的合法性。其主要理由是民事诉讼中审查具体行政行为的合法性，理论上属于审查诉讼证据的合法性［6，7］。这种观点实际上是直接赋予民庭对行政行为加以实体性审查的权力。笔者认为，依据诉讼证据规则，这种观点值得商榷。因为，诉讼证据制度也应受到主管和管辖制度的限制(也就是受到民事审判权范围的限制)。这可以与民庭处理其他书证的做法作比较得出结论。民庭对待先行民事判决、公证机关的公正材料等书证，如果没有管辖权，均须移送有权机关处理。民庭审查作为证据的行政行为也并不能例外，要受到主管权限和管辖制度的限制。因此说，法律所规定的合法性审查，应当理解为民庭要对定案证据的合法性负责，而并非要求民庭一定要直接对证据加以实体性审查，而可以通过与其他机关相互协调配合，通过其他机关认定证据的合法性。民庭对待行政行为也并不能例外。另外，也有学者主张，民庭对行政行为应当坚持适度审查原则，如有学者提出的“只审查具体行政行为的合法性，不宜审查其合理性、适当性”［8］等观点。但这些观点并没能从理论上回答为何要赋予民庭这种权力，从而并不具有说服力。

第三类是以弱化民庭与行政庭之间的主管权限分工为基本思路，主张简化诉讼程序 其中，有民事附带行政诉讼［9－10］、行政主体作证制度［11］、合并处理［12－13］③司法解释也有这类规定。如《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释［2000］8号)第61条规定:“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”等观点。这些观点基本是以追求诉讼效率和以减少当事人“诉累”为价值目标。对于这些观点，学界也有不同观点。笔者认为，在我国当前双轨制审判机制不可能完全并轨的情况下，其弊端是显而易见的。这不仅不符合行政审判和民事审判专业化发展的社会发展趋势，伴随社会关系日益复杂化，这也必然会引发民庭与行政庭之间的权限分工失衡、“小马拉大车”［14］3－15、上下级管辖制度混乱等局面的发生［15－16］，学界对其弊端有很多论证，在此不再赘述。

第四类是将行政行为作为民事诉讼先决问题或附属问题，并倡导将案件加以类型化处理 其中，有学者认为，行政行为若作为民事诉讼的先决问题，应当根据行政行为的效力差异，以及行政行为是否经过实质性审查还是形式审查分别处理，对于无效行政行为，民庭可直接宣告无效，而对于形式审查行政行为，民庭可审查确定其内容的真实性，但不得宣告该行政行为违法或者予以撤销。对于实质审查行为，应当先终止民事诉讼，由有关行政机关或者行政审判庭解决其效力问题后再行回复民事诉讼［17－18］。也有学者则认为，可对进入诉讼程序的行政行为加以有限审查后分别处理。具体意见如下:原则上，法院在民事诉讼对案件设计的事实和法律问题可以独立审查，直接作出认定。行政行为可以作为初步证据，法院原则上有审查的权力和义务。在特定情况下(主要指已经提起复议或者是行政诉讼)，法院可以终止诉讼，等待行政争议最终解决，然后据此作出判决。而附带诉讼只适用于对行政裁决提起的诉讼［1，19］。也有学者认为，对形成私法关系的行政行为，民事审判应受其效力的约束，待行政争议解决后再行恢复民事诉讼，而对确认私法关系的行政行为，民事审判则可直接对争议的法律关系进行审查并作出民事判决［20］等。由此可见，学界并没有就依据什么标准将行政行为类型化达成共识。笔者赞同将涉案行政行为类型化以决定适用何种诉讼程序的做法，但同时也认为，以上观点中依据“行政行为效力”等实体法要件将行政行为分类以及依据行政行为是否已经进入其他程序(诉讼或复议程序)以决定是否将该行为移送其他机关审查的观点值得商榷。

因为，依据诉讼法基本原则，任何实体案件起诉到法院，均应当先作真伪不明状推定。法官作出一切决定，无论是实体问题还是程序问题，均应当依据证据事实而不是案件事实(虽然两者在更多情况下是一致的)。因此说，赋予民庭直接依据实体案件标准决定适用何种诉讼程序实际上是赋予了民庭直接处分该行政行为的权力。法官这种先入为主的做法并不符合诉讼法基本原理。在此情况下，如果民庭与行政庭或者是当事人之间存在意见分歧，必然会引发主管权限争议或者是判决效力冲突问题。这正如德国学者所认为的:“涉及行政处分是否有瑕疵重大明显而导致无效之置疑时，最好等待行政法院或行政机关作出判断后再作认定，以免导致裁判矛盾的结果。”［21－22］这是其一。其二，依据诉讼程序规则，任何案件进入诉讼程序，法院首先应当进行程序性审查以决定能否受理及进一步推进诉讼程序，然后才可以审查实体案件。法官直接依据实体案件“事实”以决定适用何种诉讼程序，实有本末倒置之嫌。其三，依据“不告不理”的诉讼规则，对于涉案行政行为是否移送，民庭应当依据双方当事人是否存在争议，而并非行政行为是否有效等实体要件。也就是说，如果当事人对于涉案行政行为并没有异议，法官若认定并不损害第三人利益或者公共利益，即可以根据当事人自认行为认定其法律效力;而若一方当事人有异议，法院则有义务要求当事人另行起诉或者直接是移动有权机关处理。

从上文分析可以得出结论，学界对该问题的探讨已初见成效，但仍有诸多问题还有待进一步深入，尤其是该问题的基本理论依据问题。下文将作进一步论述。

二、理论依据分析:解决该问题需要明确三个基本理论依据

解决该问题的理论依据有很多，但笔者认为以下三点尤为重要，具体分述如下:

1．明确该类问题法律属性以确定解决问题的基本路径 界定该问题性质的意义是在于寻求解决问题的路径。将行政行为看作民事诉讼证据或者是作为附属问题或先决问题加以讨论［23］④通说认为，先决问题是指在国际私法中有的争讼问题的解决需要首先以另外一个问题为条件，把争讼问题称为本问题或主要问题，而把首先要解决的另一问题称为先决问题或附带问题。，实际上是将该问题定性为诉讼法问题。坚持附带诉讼或合并审理的观点实际上是把该问题看作了一个司法体制问题;而强调行政行为的公定力实际上是将该问题定性为实体法问题。笔者认为，该类问题虽然涉及“程序问题、实体问题和司法体制问题”［14］30－31三个方面，但更应该从程序法角度寻找该问题的解决方案，尤其是诉讼法角度。从诉讼法角度分析也不难发现，并不能将民事诉讼中的行政行为简单定性为民事争议的一个诉讼证据或者是先决问题;处理行政行为，还涉及到民事审判权与行政审判权之间的主管权限划分，司法权审查行政行为的范围以及判决效力之间的协调等诸多诉讼法问题。

从司法实践来看，并非仅因为行政争议与民事争议之间关系复杂性，诉讼程序制度不完善更是引发关联案件诉讼程序混乱、效率低下的直接原因。其中，民事审判权性质的不明确、民事审判权与行政审判权之间缺少协调机制以及民事审前程序制度不完善等则是直接引发判决效力冲突、诉讼程序混乱等局面的重要原因。为学界所普遍关注的一起“超级马拉松诉讼”经过“两种诉讼，三级法院，十年官司，先后18份裁判文”不无是我国诉讼机制之间缺乏协调机制的有力证明［14］42。若司法机关之间权限明晰、高效、协调，司法混乱问题将会大大缓解。这是其一。其二，通过修正现有司法体制审理案件(主要指上文所述采用附带诉讼或合并审理的方式)也存在弊端。因为，仅为了关联案件而调整民庭与行政庭之间的权限划分并不能从根本上消解双轨制所引发的权限划分与协调问题。况且，即使是采用一元审判体制的英美法系国家也强调民事审判与行政审判权限之间的明确划分。其三，该问题涉及实体法问题，但归根结底还属于一个诉讼程序问题。例如，解决该问题需要考虑行政行为的效力问题，但行政行为的效力问题在诉讼过程中实际上可以转化为民事审判权的审查范围和方式问题来加以讨论。

强调该问题诉讼程序法性质的意义还在于，人们解决该类问题并不能以牺牲程序价值为代价寻求解决方案。从诉讼法相对于实体法独立价值的角度考虑，法庭并不能以实体案件的复杂性为借口简化诉讼程序，尤其不能仅仅因为案件已经送达具体法院，就以“提高诉讼效率”、“减少当事人诉累”为借口，否定其他有权机关的主管权限或管辖权。如果诉讼程序的独立价值得以否定，无异于否定诉讼法存在的必要性，这必将会影响到司法权威和司法秩序的稳定性，从而诱发法官的专权和任意性现象的发生。

2．理顺行政行为与民事争议之间的诉讼系属关系以寻求解决问题的具体方案 由于关联案件的复杂性，对其加以分类以确定适用何种诉讼程序确有必要。但笔者并不赞同某些学者依据实体法规则划分关联案件的观点，而是主张依据诉讼法规则加以分类。对此，尤其需要加强个案研究，理顺具体案件中民事争议与行政争议之间的诉讼系属关系，并将之纳入到不同诉讼案件类型中来。对此，学界已有所讨论。例如，有学者讨论，行政认定事实对民事诉讼的影响［18，24－26］、行政确认行为对民事诉讼的约束力［27］、行政登记行为对民事诉讼的约束力［28］、有行政裁决行为对民事诉讼的约束力［29］、有关行政民事交叉劳动争议案件的处理［30］，等等。从这些观点中可以看出，学界已经意识到不同案件中(如涉及行政确认行为与涉及行政裁决行为的案件)中民事争议与行政争议之间的诉讼系属关系存在差异，但并没有深入研究如何将之归类问题。

根据关联案件所涉及的不同诉讼程序规则，笔者认为，可以将关联案件划分为以下基本类型:一是有关主管权限划分的关联案件;二是存在先决问题的关联案件;三是需要协调判决效力关系的关联案件;四是存在多重法律关系的关联案件。据此，处理民事诉讼中行政行为的案件也可对应划分为以下基本类型:一是应当由民庭先行处理再行移送其他程序审理的案件;二是本不属于民庭主管或管辖的案件;三是应当由其他程序先行处理，再启动民事诉讼程序的案件;四是不存在先决问题而需要与行政庭协调判决效力的关联案件;五是存在多重法律关系，难以确定主管辖权的关联案件。不同类型案件，由于诉讼系属关系不同，解决方案也应有所差别。对此，尤其不能将有关主管权限划分案件与存在先决问题的案件加以混淆。如学界所讨论的行政裁决案件⑤笔者认为，行政裁决案件只是一个行政案件。因为，行政裁决行为是法律，将民事裁判权在特定的情形下赋予行政机关的制度设计。允许一方当事人对另一民事主体提起民事诉讼的整体制度设计就存在其不合理性，如果仍将之赋予民庭审查原民事权利义务关系，实际上是就否定了行政裁判权存在的必要性。当然，学界对此有不同观点。、行政赔偿案件、行政合同的案件⑥笔者认为，行政合同属于私法行为，应当纳入民事诉讼程序加以审查。，等等。对于这些案件，需要解决的是民庭与行政庭之间的主管权限划分，而不是谁先谁后审理的问题。同样，也并不能将那些仅需要协调判决效力的案件与存在先决问题的案件混为一谈。对于先决问题的案件，需要考虑是否将涉案行政行为移送其他机关先行处理，而对于须协调判决效力的案件，需要考虑的是如何依据既判力原理［31，32］，协调民事判决与行政判决之间的效力关系问题。这尤其出现在那些行政行为与民事争议是基于同一事实发生的关联案件以及行政行为对民事法律关系的形成并不具有直接约束力的关联案件中。前者如在涉及房地产权属登记的民事纠纷案件中。有学者认为，当事人之间的民事法律关系是基础关系，而行政机关的登记行为则是延伸行为。人民法院在运用民事诉讼审查涉及该类案件时，其审查对象是作为基础关系的民事法律关系，显然不应当用依赖于基础关系而成立的延伸行为来拘束行使审查权的人民法院［28］。依据该观点，民庭审理该类案件也应集中考虑民庭判决的约束力问题，而不是主管权限的划分问题。后者如在道路交通责任事故的赔偿案件、火灾损失核定的赔偿案件、医疗事故技术鉴定的赔偿案件，民庭所要考虑的是这些行为是否对其有约束力问题，而不是是否移送审查的问题［27］。当然，也应当充分考虑现实情况的复杂性，某些案件并不能被划归某类案件类型。但这种案件并非大量存在，而只是少数。

依据诉讼系属关系将案件加以分类的意义，不仅在于依据不同案件类型寻找不同解决方案，还在于提醒我们要完善相关的基本理论和相关制度。这其中就包括主管权限划分的理论与制度、先决问题处理的理论与制度、既判力理论与制度以及纠纷解决机制的理论与制度。

3．正确理解民事审判权的性质以明确民庭如何处理涉案行政行为 不仅应当充分认识该类问题的性质，分清不同的案件类型，而且应当充分认识民事审判权的性质。因为，民事审判权性质直接决定民庭能否审查行政行为以及如何审查行政行为问题，也就是民事审判权的范围与审查方式问题。对此，需要回答以下两大问题:一是民庭是否应当受行政行为公定力约束;二是行政行为作为民事证据或裁判依据民庭应当如何处理，是否应当确立与其他诉讼证据或裁判依据不同的规则。

对于第一个问题，笔者认为，民庭应当充分尊重行政行为的公定力，因为，行政行为的公定力理论实际上是“行政救济机制存在的潜在缘由”［33］。若民庭需要确定行政行为的合法性，只能移送有权机关审查，而并不能越俎代庖。当然，坚持公定力原理，否定的只是民庭完全代替其他机关对行政行为加以实体性审查的权力，而并不否定民庭享有程序性审查权。若双方当事人对行政行为的合法性产生分歧或者是侵害国家利益、社会公共利益或他人利益，民庭有权依据诉讼程序规则决定是否移送其他机关，或者不予采用为定案证据或裁判依据。这些诉讼程序规则与公定力原理并不冲突。对于第二个问题，笔者观点如下:依据诉讼法证据规则，法官有权审查证据的合法性，但也受到主管权限和诉讼管辖权的限制。因此，对于诉讼过程中的证据，民庭有权决定是否选择作为定案证据。若其他证据足以证明案件事实，法官完全可以选择适用其他证据作出裁判;而若该证据作为必要的定案证据，法官则有义务适用该证据。但法官有权审查并适用该证据作为定案证据时，并非意味着民庭有权对其加以实体性审查。若对其没有主管权或管辖权(如对于责任事故的认定，对抽象行政行为的效力认定等)，则应当依法移送其他有权机关或部门处理，尤其是处理该证据有可能是损害公共利益或他人利益，或者是当事人对定案证据的合法性和效力问题存在较大异议时。这也是域外的基本经验。行政行为作为解决民事争议的证据，也并不能例外。民庭有权对其合法性作出判断，并有权决定是否选择该行政行为作为定案证据，但民庭并不享有对行政行为加以实体性审查的权力。行政行为作为裁判依据也是如此，要受到主管权限和管辖权的限制。依据诉讼法基本原理，若是法律法规作为民事裁判依据，民庭有选择适用的权力(包括在下位法违反上位法情形下选择适用上位法，或者是选择此法而不选择彼法等)，但无论何种情形出现，法官并没有直接否定该法律法规效力和合法性的权力。若当事人对作为案件裁判依据的法律法规有异议，可以请求通过其他程序审查。民庭对待其他民事裁判依据也是如此，行政行为作为民事裁判依据也并不能例外。

根据以上分析可以得出结论，笔者并不能完全否定民庭享有对于民事诉讼过程中行政行为的审查权，也不能将审查权完全赋予民庭，而是需要正确划定民庭审查行政行为的范围和方式。笔者认为，行政行为无论作为诉讼证据还是裁判依据，民庭应当享有程序性审查权，其内容包括:行政行为存在的客观性、与民事争议之间的关联性、双方对行政行为争议的焦点以及民庭是否享有主管权限和管辖权限、是否需要移送其他机关或部门先行处理以及能否将之作为定案依据或依据等程序制度内容。程序性审查只对当事人的程序性权利(在诉讼程序中主要指诉讼权利)产生影响，而并不能直接决定双方的实体权利义务关系(虽然这些程序性权利也可能会间接影响到实体性权利)。民庭的程序性审查权受到诉讼规则的限制，而民庭是否拥有对行政行为的实体性审查权则应当受到主管权和管辖权制度的限制，若民庭对该行为不拥有管辖权，则应当移送其他机关审查处理。

三、路径选择:解决该问题应通过完善相关诉讼程序制度来达到最终目的

根据以上分析可以看出，妥善处理民事诉讼程序中的行政行为，还须依赖于完善相关诉讼程序制度来达到最终目的。对此，笔者提出以下几点建议:

1．建立统一而协调的制度规范，以保证民庭处理行政行为有法可依，有章可循 根据以上分析，明确不同诉讼程序之间、司法权与行政权之间的关系是解决该类问题的基本前提。鉴于该类问题又涉及两大诉讼法而我国并没有统一诉讼程序立法的事实，笔者建议在原有《法院组织法》的基础上建立统一的《法院法》。对于民事诉讼程序行政行为处理问题来说，以下程序制度尤其需要制度化和规范化:不同法庭之间的分工与协调、司法权与行政权之间的分工与协调、不同类型案件提起诉讼的顺序、先决问题的处理、审前程序制度、判决效力之间的协调关系，纠纷解决机制等。鉴于实践中案件类型的复杂性，笔者建议，这些制度可通过《法院法》确立基本原则，其他部门立法或者是司法解释加以细化的立法模式，以协调不同诉讼程序制度之间和司法权与其他国家权力之间关系。

2．针对不同案件中民事争议与行政行为之间的诉讼系属关系，以决定民庭是否有必要审查以及如何审查涉案行政行为 由于在个案中民事争议与行政行为之间诉讼系属关系存在差异，从而，民庭处理涉案行政行为的方式也应有所不同。笔者基本观点如下:首先，对于本不应由民庭管辖的行政行为，民庭应当告知当事人另行起诉或者是直接移送其他有权机关处理。其次，对于民事争议是作为行政争议先决问题的关联案件，民庭有权依据其他案件事实迳行对民事争议作出裁判，该裁判结果应当对受理行政争议的行政机关或法院有约束力。再次，对于行政行为作为民事争议先决问题的案件，民庭应当对行政行为加以程序性审查，并根据以下不同情形分别作出处理:若行政行为直接影响到案件的实质性审查，或者是双方对行政行为的效力问题存在分歧，民庭应当告知当事人另行起诉或者是直接移送有权机关处理，待效力认定后再行启动民事诉讼程序;若当事人对行政行为的效力并无异议并经法院认定不存在其他民事利害关系人，民庭可以直接对行政行为的合法性和效力作出认定(当然，这种效力或合法性的认定只能是一种推定，若当事人在日后提出反驳意见或者其他利害关系人提出异议，有权要求重新认定该行为的效力)。其实，根据成熟原则［34］⑦成熟性原则指行政行为必须发展到一定的阶段，即已经达到成熟的程度才能允许进行司法审查的诉讼法基本原则。，若行政行为作为民事争议的先决问题且双方对其存在争议时，民庭实际上并不具备受理案件的基本条件，法院有权也有义务要求当事人对其先决问题应请求有关部门先行处理。当然，有时当事人权利可能会因此不能及时获得救济，这完全可以通过申请先予执行或财产保全的方式得以实现。复次，对于行政行为与民事争议是基于同一事实基础发生的关联案件，民庭与行政庭之间的审理顺序则可以遵循系属在先原则，并分别以下两种情形处理:一是民庭和行政庭之间发生积极冲突时，不管案件是私法法律关系还是公法法律关系，先起诉到哪个法院，哪个法院就对该案作出裁判，裁判之后，其他法院不能就同一个诉讼标的作出相反裁判;二是产生消极冲突时，自认为无审判权的法院应将案件移送有审判权的其他法院，此移送产生拘束力，受移送的法院不得再移送回原法院或其他法院。若双方就主管权限产生争议或者是一方认为先行审查法院或法庭有违公正原则，违反诉讼程序原则，则应当移交审判委员会审查决定是否移送主管。若一方当事人启动诉讼程序，而另一方启动行政内部审查程序，笔者认为应适用司法优先原则，行政内部审查应当受民庭裁判结果的限制。最后，对于行政行为与民事争议之间存在多重法律关系，民庭与其他机关之间主管辖权或诉讼程序顺序难以确定的案件。在当事人双方同意并且没有其他利害关系人的情况下，民庭可以就民事争议先行处理;若一方或双方提出异议，法院应当就管辖问题与相应管辖机关协商先行审理程序，协商不成，则应移交管辖审判委员会决定先行审理程序。

3．完善审前程序制度，尽量将问题解决在民事审前程序 从域外的基本经验来看，法院明确主管权限和管辖权范围以及是否存在先决问题等程序内容属于审前程序的任务。在审前阶段明确这些问题，不仅有利于当事人及时选择正确有效的保护途径，也有利于法院正确适当受理案件，预防权限冲突现象的发生。我国《民事诉讼法》第113条至119条仅规定法院审前程序主要进行以下五项准备活动:(1)送达起诉状副本和答辩状副本;(2)告知当事人诉讼权利和合议庭组成人员;(3)审核诉讼材料;(4)调查收集必要的证据;(5)通知必要的共同诉讼人参加诉讼等。据此，笔者建议，在《民事诉讼法》及《行政诉讼法》中进一步明确规定，或者是在《法院法》中统一规定，法官在审前程序应当行使释明权，要求当事人在起诉时说明是否有其他附属问题需要解决。在双方交换证据、明确争议焦点的基础上，法官有权决定是否要求当事人另行起诉，法院也有权决定是否移送其他法院或相关机关受理。如果当事人不予说明而在案件过程中提出，法官有权不予受理，并由当事人承担相应的不利法律后果。至于如何确定民事争议与行政争议两者之间的系属关系，要根据实际发生的情形而具体确定，若当事人起诉到民庭，民庭应当首先审查其是否有主管权和管辖权、是否存在先决问题等。对于有其他利害关系人的，应当通知其参加诉讼，并就主管权和管辖权等诉讼程序问题加以审查，以决定是否移送其他机关管辖或先行处理。

4．建立权限冲突解决机制，以解决不同法庭或法院之间的权限冲突问题 “法院的双轨制，无论是普通法和衡平法的二分还是行政法和民法的二分法，都将不可避免的导致管辖权的冲突”［35］，关联案件的复杂性也决定了法院或法庭之间以及法院与其他机关之间的权限冲突不可避免，并随时有可能发生。因此说，法国建立权限争议法院解决权限争议的经验值得借鉴。鉴于我国现有审判体制资源，笔者建议，我国可以在审判委员会制度的基础上，建立诉讼程序纠纷解决法庭，以具体处理法院或法庭之间或者是法院与其他机关之间的权限冲突纠纷。基本做法如下:属于本院权限冲突问题应当提交本院审判委员会决定如何处理，如果涉及不同地区法院或者是不同级法院之间的权限冲突问题应当移送其共同上级法院审判委员会予以决定。审判委员会可以通过移送和指定管辖的方式以决定、选择合适的法院或法庭受理。对于重大或疑难的案件，审判委员会也可以自行审理。对于法院与其他机关之间的纠纷可以由审判委员会出面与其他机关协调处理。这完全符合我国现有审判委员会制度特点，也具有可行性。据此，若当事人、行政机关或者是法院之间对主管权限、管辖权存在争议，可以向人民法院提起管辖权之诉，由审判委员会负责审理;而对于判决效力之间产生分歧，也可以向人民法院提起确认之诉，由审判委员会负责审理。当然，审判委员会只能就诉讼程序问题加以审查，最好不要涉足案件的实体问题。

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［责任编辑:王 怡］

Abstract:According to civil procedure principle，civil court’s judicial review on administrative action works only with the procedural matters but not with the substantive ones．To achieve an appropriate solution of the administrative action in civil procedure，the processing of the administrative action involved in civil procedure should be normalized;litigation relationship between civil and administrative dispute，not substantive principle，be taken as criterion in case type classifying;the cases with administrative action as a vital premise，or needing supervisory jurisdiction division，or demanding coordination in judgment effectiveness，be coped with respectively;and the whole judicial procedure system be improved．

Key words:civil procedure;administrative action;a vital premise;procedural judicial review

On Dealing with the Administrative Action Involved in Civil Procedure——Analyzing from the Angle of Procedural Law

CAO Da-quan1，2

(1．Law School，Nanjing University，Nanjing 210039，China;
2．Public Administration Department，Jiangsu Administration School，Nanjing 210004，China)

D 925．1

A

1004－1710(2011)01－0048－07

2010－05－24

江苏省社会科学基金项目(10FXB004)

曹达全(1969－)，男，安徽霍山人，南京大学法学院博士后流动站研究人员，江苏省行政学院法政教研部讲师，主要从事行政法与行政诉讼法研究。