公车改革：现状及国外经验借鉴

○江明生

公车改革：现状及国外经验借鉴

○江明生

一、我国公车使用和管理的现状

（一）公车使用消费过度

众所周知，有公车的部门或单位，就要发生公车消费。从1986年到2005年，我国人均负担的年度行政管理费用增长了23倍，而同期GDP增长了14.6倍。据统计，到上世纪90年代后期，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元人民币。2004年，中国政府采购中，汽车采购额高达500亿元。尽管如此，各地政府采购汽车的数量每年都以超过20%的速度递增，国家财政不堪重负。全国政协委员冯培恩指出：“我国目前公车真正用于公务的仅约占1/3。”

（二）公车配置不合理或超标，公车使用管理混乱

我国大多数地方公车采购实行集中采购的行为相对规范，但在公车使用管理方面的制度相对缺失，造成公车使用管理的乱象。

1.公车配置不合理、公车超标准配置。长期以来，许多机关事业单位的公车资源配置混乱，车辆超编制超标准。国家明文规定：省级以下领导干部不得配置专车。但实际工作中，不仅厅局级单位的领导者配置有专车，甚至连乡镇主要领导者都配置有专车。绝大多数没有配置专车资格的领导干部，采取各种办法或名义为这些单位领导者配置专车。

2.公车使用管理混乱、监督缺失。公车使用管理混乱，主要表现为：一是有些地方政府建立了公车使用调配中心，实行集中管理与使用，但大多数地方没有建立相应公车使用调配中心，公车的使用由购买单位的一把手说了算，公车使用无法管理。二是公车使用制度在很多机关单位没有建立，使得公车使用管理无章法可循；即使有的机关单位有公车使用制度，但其制度比较粗糙，可操作性不强。公车使用监督缺失，主要表现为：一是公车如何使用，在哪种情况下是属于公车私用，如何规范公车消费行为等缺乏制度性规范，这使得公车私用无法监督，公车合理使用行为主要依赖于公车使用者的自觉行为。二是公车缺乏统一标识，没有公众对公车监督的制度渠道和社会渠道，这使得公车使用存在随意性。

（三）公车私用治理缺失

公车私用治理缺失的主要原因是当前没有形成对公车私用或公车腐败行为进行管理或惩处的法律制度。当前公车使用制度仅就公车使用进行一般性的规定，并没有对公车私用或腐败行为作详细规定或制定有关惩处的法律制度。因此，公车使用领域就成为了无法可依、无法监督的领域。

二、国外公车使用和管理的经验

如何来解决我国公车使用中存在的问题，这是公车改革所面临的难题。他山之石可以攻玉，我们不妨看看国外公车使用中已经积累起来的好经验。

（一）鼓励使用“国产车”，实施公车私有化和租赁化

1.鼓励使用“国产车”，严格公车使用范围。鼓励使用国产车是很多国家对配置公车的要求。德国政府虽然没有明确要求把国产车作为公务用车的选型，但明文规定，不准购买欧盟以外生产的车辆。印度政府有关公务用车的规定中则特别强调，印度政府各级官员，包括总统和总理在内都必须使用国产汽车，严格禁止使用进口车。严格规定了公车使用范围，非公务使用公车，需要交纳汽车行驶费，从本人的工资中扣除。

2.公车私有化和租赁化。公车私有化，是国家给予高额补贴鼓励公务员购买公车，公车所有权和使用权归个人的行为，也称公车货币化。南非政府除了给一定职级官员配置公务车外，鼓励需要配置公车的公务员购车，政府予以高额补贴，汽油费依照公事公出、私事私出的办法。其保险费一般由所在单位全额支付。配备“补贴轿车”的公务员在购车时需自付1/3左右的购车款，4年内分期交付。一旦交足车款，除了汽油费按公私使用情况而区分对待外，车子的所有权和使用权完全归私人拥有。公车租赁是指政府因公务需要向社会租赁车辆使用的行为。公车租赁有利于减少购置及管理成本，成为越来越多政府使用公车的选择。日本总务省长期从出租汽车公司包租部分车辆；新加坡用于接待高级代表团的礼宾车队采用临时租用的办法。阿根廷联邦和省的各级政府平时都不养大型车队，在需要较多车辆和大型车队时，向租车公司租用。

（二）控制公车数量，严控公车配置和使用管理

1.控制公车总量，公车统一购置。美国联邦政府部门及分支机构的公车只有5.6万辆。德国柏林市仅有公车92辆，其中个人专车37辆，一般办公用专车15辆，送文件车23辆。统一采购，有利于节省购置成本，也有利于防止购置公车过程中的腐败行为。美国的公务用车由后勤供应部门统一购置，便于严格约束和全方位公开监督。法国的公务用车是由“国家购置集团联合会”统一从市场上购买，避免车辆多头采购可能带来的混乱局面。在南非有专人负责按批发价购车，减少了购车成本。

2.严格公车配置标准。公务员职位级别符合一定的标准才能配置公车，根据职位性质和职能需求，给予配置公车或保证公车使用。不同国家的情况不同，车辆配置也会有所不同。印度政府规定，只有内阁部长和副部长、文官中的秘书（相当于中国的常务副部长）、辅秘（相当于中国的部长助理）和少数联秘（相当于中国的正局长）等以上级别的官员才可以配备政府专车。联秘以下的各级官员原则上一律不配车，但保证公务用车。日本只有总务大臣、副大臣有专车接送上下班，其余的官员包括各局正局长、审议官都只能被公车接送到指定站点，要去其他地方或上下班则需改换公共交通工具自行前往。有些国家规定，一些官员辞职或退休后，立即取消其用专车的资格。由于受公务用车数量的限制，并非每一个公务人员都能享受用车的待遇。为此，一些国家对因公务而无法安排公车的人员给予适当的补贴。

3.严控公车使用管理，因私用车要收费。德国各级官员办公务时，用车一般不受限制，但限定用车范围。柏林官员一般只可在柏林市范围及其附近地区履行公务时使用专车，如果到外地出差，应乘坐长途公共交通工具。芬兰专车只限在执行公务时使用，正常上下班和个人私事都不得无偿使用专车。如果用公车办私事，要收费。德国各主管单位对因私用车都有明确的收费规定，收费项目和标准因州而异。柏林市，所有因私用车都得收费，包括汽油费、维修保养费、停车费、磨损费（按里程计算）。因私用车的一切费用都得由用车人承担。

（三）严惩公车私用

绝大多数发达国家规定公务车只限执行公务时使用，未经授权私用公车将受到惩罚，包括临时或永久取消其使用公车的权利、扣除工资甚至开除公职。在法国，未经批准公车私用可以被视作触犯刑律。国外对公车私用者的惩处力度很大，因公务员公车私用被迫辞职或判刑的案例很常见。2010年7月，德国卫生部长乌拉·施密特在西班牙东南部阿利坎特度假时，其黑色奔驰座驾不慎被盗。德国舆论普遍认为这是公车私用，乌拉·施密特不得不因此退出社民党的竞选团队，葬送了自己的政治前途。而在意大利，锡耶纳市市长布赞卡因用公车到码头接了一趟妻子，竟然被判刑半年。

三、国外经验对我国公车改革的启示

（一）制定和完善公车使用管理的相关法规

有专家认为，公车改革的实质，是剥离公车的既得利益集团的利益，除公众的参与外，离不开刚性制度的推动。由此，走法制化之路，让权力制约贯穿改革始终，必然是公车改革的治本之策。政府应该加快公务用车立法进程，明确最低限度保留公务用车的数量，规范公车使用范围和行为，制定有效的公车使用管理规范和制度，形成严厉惩处公车腐败的措施和办法。

（二）制定和完善公车使用管理机制

制定和完善公车采购、配置和使用的管理机制，具体内容为：一是严格公车总量控制，将公车采购计划纳入预算管理，只有审核通过公车采购计划才能实施公车采购；二是鼓励配置“国产车”，严格配置公车标准，严惩超标准配置行为；三是除了法律规定的公务员职位或特殊单位范围配置专车，其他公务员只保持公务用车，不得配置专车；四是采取现代技术和手段对公车使用和管理实施科学化的集中管理，包括公车标识管理、公车使用调配和使用管理，严禁公车私用，并制定一套非公务使用的公车收费制度。此外，对一般公务员因公务活动需要出差，应该建立给予一定的补贴或报销相应费用的制度。

（三）制定和完善公车使用的监督机制

监督机制主要包括：一是严格依法监督公车使用的制度，包括公车行使路线、行使目的地、行使历程、使用的燃油费和使用次数等都要有电子记录和电子监控制度，常规公车使用检查制度和具体违法公车使用的惩处制度等；二是制定社会公众参与监督公车使用的制度。只有社会公众广泛参与，公车使用者才不能滥用公车，从而使公车回归到服务民众和促进经济社会发展的方向来。

（作者系贵州师范大学历史与政治学院博士、副教授）

（责任编辑 崔光胜）