加拿大教育问责制度研究*

● 郑宏宇 郭清秀

加拿大教育问责制度研究*

● 郑宏宇 郭清秀

问责制是加拿大政府对教育领域进行管理和改革的具体制度设计，已经成为提升教育质量的有效措施。从80年代开始，加拿大政府逐步构建和改进相应的问责机制，积累了大量的经验，值得学习和借鉴。

加拿大；教育问责制；绩效

70年代之后，教育问责制逐步成为世界范围内教育改革的中心议题之一。加拿大是世界上少数几个教育体制完备，教育质量优良的国家之一，其教育问责制度特色鲜明，成效显著。

一、加拿大教育问责的实施机制

（一）绩效政策的颁行

其一，全国性政策。加拿大联邦政府早在1989年就设置了省教育厅长会议 (Council of Ministers of Education，简称CMEC)，开始提供两个绩效责任方案，实施教育绩效计划。其中最为主要的两个绩效政策为：学校绩效指标计划(School Achievement Indicators Program，简称SAIP)，和泛加拿大教育指标计划(Pan-Canadian Education Indicators Program，简称PCEIP)。[1]SAIP是于1991年开始的对13和16岁学生的阅读、写作和数学的测验，从1993年开始又增加了对科学的测试，并在当年出具了第一份数学成就测验报告。PCEIP是在1993年被加入到教育绩效的统计方案之中，该计划主要是对利益相关者提供咨询，发展教育评估的指标体系，提供教育相关咨询，并反映政府所关注的教育绩效。

其二，地方性政策。加拿大统计局的资料显示，不列颠哥伦比亚省（简称BC省）、艾伯特省、安大略省、魁北克省和纽芬兰省中基础教育学生的比例占到了加拿大总数的85%。虽各省教育政策各有不同，但是也体现出共同取向——关注教育绩效责任，其中包括学生评量与考试计划、发展并完成指标体系、提供教育绩效的官方报告(McEwen，1995)。这几个省份的教育绩效改革动向很大程度上代表和引领了加拿大全国的教育问责制的走向。例如，安大略省在1996年就成立了教育质量及问责办公室 (Education Quality and Accountability Office，简称 EQAO)，是加拿大第一个官方教育绩效机构。随后在EQAO的领导下，制定和实施了一系列对3、6、9和10年级学生的学习成就测试（数学、阅读和写作测试），并一直持续至今，对教育绩效的提升起到了积极的推动作用。

（二）问责机构的设立

加拿大是联邦制国家，其教育权主要是靠各省教育厅负责具体实施，而教育部则主要是负责原住民和军事教育等项目。从各省的发展情况来看，以安大略省和BC省的问责机制最为完备。以BC省为例，其教育问责部门主要有系统绩效局、成就局和评量局，它们负责对全省教育系统进行监督、审查和改进。

系统绩效局（System Performance Branch）。其组织目的在于追求整个省教育系统的绩效表现，主要由问责契约、学校计划委员会（school planning councils，SPCs)和学区审查（District Reviews)三个部门组合而成。为改善学生成就水平，问责契约是每一个地方学区董事会对公众的承诺。学区审查是教育厅应对地方学区绩效问责的一环，是对学区绩效表现提供评价回馈和建议的渠道之一 （BC Ministry of Education，2005g）。问责契约内容在学校层级由学校计划委员会规划。教育厅会邀请学者专家进行教育研究，并提供给委员发展教育计划的指导。经由学校计划委员会提出的计划内容，也是学校对教育厅和学区董事会的问责内容。

成就局(Achievement Branch)。负责省立课程，分别以英语和法语为教学语言的两种课程。省立课程是以整合资源套装 （Integrated Resource Packages，IRPs）的方式出版，包含应答学习成果的规定和有关学习资源项目名称的建议，帮助老师决定学生是否达成学习效果的成就指标，教师评量策略等也包括在内。成就局还负责BC省学生学习绩效标准（包含阅读、写作、计算能力、社会责任、咨询与沟通科技的整合等）的制定。

评量局(Assessment Branch)。主要负责大规模的升学考试与评量，包含基础技能评估（Foundation Skills Assessment）与毕业科目考试（Graduation Program Examinations）、省立奖学金和奖项、学校成绩报告卡（Report card）政策、学生证书与成绩单、招生、学校与学区资料库、法语学习方案等。总之，收集资料、评估学生表现和通过奖励等肯定杰出成就是省政府在学生学习层面的主要工作。

（三）绩效指标的构建

加拿大各省都在研制符合自身需求的绩效指标，基本上涵盖了教育活动的“输入—过程—输出”三个环节。以安大略省为例，发展了一套比较全面的教育绩效指标。该体系以关键性指标体系为统领，包括了教育活动的背景、输入、过程和结果四个阶段的评价。关键性指标体系包括了小学校长问卷、中学英语扫盲测试(ELD)、第二语言为英语的学生信息系统(ESL)、个人教育计划的学生问卷（IEP）、教师问卷（IPRC）、安大略省中学素质测试(OSSLT)等六项内容。教育背景指标体系包含：学生入学、社会经济地位、出生国和语言背景、特殊需要的学生以及学生流动等基本项目。这些项目基本涵盖了3、6、9、10年级的学生的基本入学信息，作为日后进行分类指导和个性化学习的基本依据之一。教育输入指标体系包含：学生出勤、学校条件、教师资历、辅助教材的使用和评估以及电脑和网络的使用情况等项目。通过这些项目，便于对学校的基本教学条件和教学水平进行了解和对比。教育过程指标体系主要是指教师和学生的专业发展和协作。通过教师专业素质的提高来带动和影响学生学习的成就。结果指标主要包含学生的学习态度和学生成绩等内容，这是反映学校基本教学质量的最主要参考依据。[2]

二、教育问责的具体内容

安大略省是加拿大教育问责体制最为完备的省份之一，教育质量与问责办公室（EQAO）承担了教育问责的主要工作。评估是教育问责的主要形式之一，其主要包含三个方面的评估：

（一）学校评估

首先，自我评估。EQAO为促进学校的自评，制定了一系列指导性文件和政策，如《携手合作促进学生成功：学校改进方案指南(2005)》[3]以及《教育质量及问责办公室关于学校和委员会改进规划的指导》和《学校和委员会领导手册》(2005)。学校自评会以绩效报告的形式呈现，其报告分为四个组成部分：（1）学校发展计划，计划要表明未来两、三年的重点发展目标，同时要制定明确的行动计划和有效的目标评估和监控手段；（2）学校的强项、弱项分析；（3）认证相关指标，包括教育目标、课程设置、教育机会平等。学习原则和学校有效性特征等；（4）学校质量认证材料和证据，包括学校成绩档案、学生出勤记录、观察材料基本技能鉴定结果、12年级的考试结果、升留级状况和毕业率，其中前三项材料由学校直接提供，后四项（如果有的话）由省教育部相关部门提供。

其次，外部评估。学校自评之后，接着进行的便是对学校自评报告的评估和鉴定。EQAO担负着学校评估和改进计划的职能。EQAO依据学校自评报告，就公共基金资助的学校的教育质量进行评价并作出报告，以达到问责学校并帮助学校不断改进的目的。外部评估报告也分为四部分，即(1)学校发展计划；(2)质量认证材料，包括教育目标、省颁课程、教育机会均等、学习原则、学校有效性特征；(3)专家对学校自评报告的评估；(4)学校的奉献精神和能力，即学校全体员工是否具有完成学校目标的热情、意愿和能力。最终，详细的学校问责或绩效报告卡是基于3、6、9和10年级的成绩，对学校进行从高到低的排名后刊登在当地报纸上，并提供给家长。

值得指出的是，与传统评估不同，加拿大学校评估十分注重对于学校评估结果的跟踪和改善。为此，特别设立了教育监管员。他们的工作重点是对学校的改善进行监督、提供服务、向学校提供资金保障等，其具体职责包括：(1)对学校可完成的改善方案进行指导和支持；(2)对校长和副校长的监督和评价；(3)对与学生相关事项的监督，包括评估学生课程、人员安排和支持、纪律和停职及开除情况等。[4]

（二）教师评估

安大略省的教师协会 （Ontario College of Teachers）是进行教师评估的主管部门，其修订的《专业实践基础》(Foundations of Professional Practice，2006)包括了道德标准、时间标准和专业学习标准三个部分。对于教师的评估可以分为对新教师的评估和有经验教师的评估两大类。

首先，有经验教师的评估。教育部制定的文件《支持优秀教师》(The Supporting Teacher Excellence，2002)是指导有经验教师评估的框架，主要包括：教师职业标准、十六项职业能力素质、期望值和根据四个档次进行（典范、良好、合格、不合格）评估的绩效水平。所有教师都有年度学习计划。法律规定，经验丰富的教师每三年评估一次，而且在评估年份，参评教师要被评估两次。评估通常由校长牵头进行，主要包括以下几步：(1)通知教师；(2)预备监测会议；(3)课堂监测；(4)后期监测会议；(5)总结性报告。[5]评估通常还要参考被评教师的学生和家长的信息反馈情况，最终确定评估结果。但评估结果并不是问责活动的终结。若被评为不合格，教师需努力改善教学情况接受下一轮的评估，若仍不合格，教师会被置于留校察看的状态，若第三次评估不合格，该教师则面临被解雇，要是有所改进，则可逐步恢复其正常状态。

其次，新教师的评估。《新教师入门计划——新教师绩效评价指南》（The New Teacher Induction Program-Manual for Performance Appraisal for New Teachers，2006)是指导新教师评估的文件，包含类似于有经验教师的框架、职业标准、16项能力素质、评估会议和总结报告等内容。通过该项评估是取得教师资格认证的必备条件。新教师绩效评估框架的不同之处就是绩效会议的频率，第一年是两次，然后以接触和辅导的方式继续跟踪。另外，新教师的评估分为两个等级：合格或继续努力。如果教师在先前的评估会议上得到的是继续努力的绩效等级，在随后的会议中会被评为合格或不合格。如果接下来的评估被判定不合格，那么这名教师就会被建议辞职。总的来说新教师的评估程序和有经验的教师的程序非常相似，主要的不同就是对新教师更近的监督和贯穿整个入门程序所提供的支持。

（三）学生评估

安省EQAO专门负责学生的成绩鉴定，并直接对教育部长负责。EQAO成立伊始，便积极筹备全省学生的成绩鉴定工作。根据该机构的章程，其主要责任有：(1)为英语学校和法语学校开发相关学科的成绩测验，并与各学区董事会协调组织这些测验。成绩鉴定涉及中小学3、6、9和10年级。3年级和6年级测验阅读、写作和数学，9年级只测验数学，10年级只测验阅读和写作技能；(2)分析学生的测验结果。公布测验分析结果，通过定量或定性等手段，采集教育信息，评估整个教育制度的有效性，并向政府提供教育改善的建议；(3)组织本省学生参加全国性教育测验或国际性测验。比如OECD或世界教育评价协会所组织的测验等；(4)从事课堂教学改善的实验性研究。[6]需要强调的一点是，EQAO组织的以上测试并不是高利害性测试，而只是对学校测试的一个补充。

从1996年开始，《教育改进法案》(Education Improvement Act)规定在3、6、9和10年级的学生中进行测试以及成绩的标准化等，接着在1999年又提出了进行学生分流，学生要在9年级或10年级的时候做出文理科的选择。中学教育以学分制为基础，为了获得高中学位证书学生必须修够30学分，其中18学分是必修课应修的，其余12学分学生可以从学校提供的任何课程中选修。另外，2000年开始执行的“安大略省中学能力测试”（Ontario Secondary School Literacy Test，简称OSSLT）是取得高中文凭的必要条件。OSSLT测试分为两部分：阅读和写作，学生在10年级的时候必须通过，否则无法毕业。这个测试的一大特色是使用教育质量问责办公室开发的评估分析准则。通过研究发现，安省学生在这一测试的驱动下，学习成绩有了大幅提升。一个最明显的例证是，在2000年的国际学生评估项目测试（PISA）中仅次于芬兰；在2003年的PISA中，加拿大在阅读能力方面排第三名，仅次于芬兰和韩国。

三、如何更加有效地问责

加拿大教育问责制已经积累了丰富的经验，但是国内对于教育问责的探讨和质疑，以及如何更加有效地问责的声音不断。正因为各种不同声音的存在，恰恰是加国教育质量和问责制度能够不断改进，保持高水准的重要原因之一。

（一）问责带来的消极影响

其一，对高利害性测试的质疑。OSSLT是加拿大教师和学生必须面对的最重要的高利害性测试，这关系到学生能否正常毕业，学校的整体排名如何。因此，如果一个学校长期在这个测试中表现不佳，那么势必影响公众对学校的看法，并且学校间的这种激烈的竞争在教育系统会产生一系列连锁反应，会使得低成就学校面临无法吸引或者失去最有经验的教育工作者的可能，而这势必会影响其改善教育质量的努力。

其二，对教育均衡性的挑战。大量研究发现，测试可大幅影响教师如何教育学生。[7]通常情况下，被测试的学科比非评估学科似乎显得更加重要。学校和各学区的教学因为受到学科测试的引导，而将重心更多地放在了相关测试科目上，对其他教学内容缺乏应有的重视。因此，即便是那些成绩优良、学有余力的学生也被剥夺了接受知识和技能多元化的均衡教育经历。在这种情况下，教师也不得不为面临的考试而花费大量的时间进行准备。

（二）有效问责的原则

任何制度都有其不完善之处，虽然加拿大教育问责存在着一定的弊端，但是在遵循下列原则的情况下仍发挥了很大的效用。其一，问责方式多样化。众多研究表明，要想使得问责卓有成效，多样化、多层次的问责方式是必不可少的。加拿大教育问责的实践表明，教育绩效的提高不仅仅是政府部门的责任，更需社会各界的共同努力。不仅要有自上而下的问责，也要有自下而上的问责；不仅有校际间的横向比较，也要有学校内部的纵向对比；既要重视学生的整体水平，也要关注学生个体的成长历程。其二，注重问责语境。对学生的学习绩效考察应充分考虑环境因素。法语和英语均为加拿大官方语言，而正是由于这种语言的差异，导致非英语区的学生在学习和理解能力上相对会有一定的劣势，继而造成学习成绩的表现不佳。而这种情况在进行学校教学绩效问责的时候，必须充分考虑这种随机变量在问责中的巨大影响，学校则不应完全为学生的不佳表现而埋单。最终目标是将问责制从简单的数字处理中移除出来，以全面真实的视角审视教育系统的改善。[8]其三，问责主体多元化。一个有效的问责制框架需要一个包容性的进程，珍视来自多种利益相关者的观点。加拿大的移民特点决定了其文化及社会背景的多样化。因此，对于教育绩效的考察，不能简单的一刀切，必须吸纳来自社会各界的声音。因此，包括学生、家长、学校和社区在内的多种文化背景的问责主体，是进行有效问责的必要条件之一。加国在这一点上进行了有效的探索，仅就2006年安大略省学校委员会的构成便可见一斑。安省虽以英语为主，但是其委员构成也有一定比例的法语委员，甚至包含了英语和法语的宗教界人士。

四、评价及启示

首先，评估是问责框架的核心，绩效报告是问责的主要手段。基于绩效的评估是加拿大教育问责框架的核心。[9]通过评估至少可以产生如下效用：通过预先设定的标准来衡量并报告各个学生、学校以及校董事会的绩效；用以提高学生的成绩；用来改善课堂教学；给教师、学校和董事会提供有助于改善绩效的计划等。最终的评估结果将会以绩效报告的形式呈现在公众面前，便于接受监督和加强学校自身的约束。

其次，惩罚仅是手段，而绝非目的。与国内简单的将问责理解为惩罚不同的是，加拿大教育问责的内涵远非如此单一。其始终坚持的是通过问责来提高教育系统的绩效，改善教育质量。这一点可以通过对学校、教师、学生等的评估活动体现出来。评估活动始终坚持监督性和指导性并重，通过评估发现教育活动存在的问题，并辅之以改善的建议和措施，来引导学校不断提升教育质量。从这一角度来看，问责所运用的惩罚手段仅仅是为了达到最终目的的手段之一。

再次，兼顾绩效与公平。加拿大教育问责注重对于优秀和平等的有效协调。2002年，教育公平工作组(EETF)公布报告指出“提高全省范围内关于读写能力和运算能力成绩方面的标准，并且同时要恪守培养后进学生各方面能力的承诺”。另外，加拿大80%的人使用英语，20%的人使用法语。为了保证法语人群受到相同的教育，加拿大教育当局开发了同时适应英语和法语学生的课程测试标准，以满足这一不同的需求。

最后，注重后续结果的跟踪调查。通过问责的具体实施情况可以看出，与国内教育评估不同的是，评估并不是问责活动的终结，而是进行学校改善活动的开始。加拿大十分重视对于学校后续改善活动的跟踪调查。通过评估发现存在的问题和不足之处，教育当局和学校系统内部进行有针对性的改进，并继续接受专门评鉴及相应的处理办法，促使学校绩效的提升。

[l]Canadian Education Statistics Council[CESC].Pan-Canadian Education Indicators Program.Toronto:Author.1994．

[2]The Education Quality Indicators Framework[EB/OL].http://www.eqao.com/EQI/EQI_Framework.aspx？Lang=E.

[3]Education Quality and Accountability Office.Working Together for Student Success-A SchoolImprovement Planning Guide(2005)[EB/OL].http://www.eqao.com/pdf_e/05/05p043e.pdf.

[4]Peel District School Board.Description of responsibilities for the Position of Superintendent of Education(2006)[EB/OL].http://www.peelschools.org/department/sch.serv/ops/ss/ss_11.htm.

[5]The Supporting Teacher Excellence[EB/OL].http://www.edu.gov.on.ca/eng/teacher/manual/pdf.

[6]洪成文．加拿大教育质量保障的实践探索[J]．比较教育研究，2001，(9)：57．

[7]Wideen,M.R.,O’Shea,T.,Pye,I.,&Ivany,G.High-stakes testing and the teaching ofscience.Canadian JournalofEducation,1997,22(4):428-44.

[8]L.Volante.Educational Quality and Accountability in Ontario:Past，Present,and Future[J].Canadian Joumal of Educational Administration&Policy,2007.

[9]The Move Forward,Building on strengths:refining the program[EB/OL].http://www.eqao.com/pdf_e/04/04p027e.pdf.

2009年度河北省社会科学基金项目《教育问责制国际比例研究》（HB09BJY031）

郑宏宇／燕山大学高等教育研究室主任，主要从事教育管理研究 郭清秀/燕山大学文法学院讲师，主要研究方向为思想政治教育

(责任编辑：刘丙元)