论企事业单位纪检监察审计间的业务协调

曹义皋

据《人民网》报道，统计资料显示，2003至2008年间，全国检察机关共受理各类举报线索近100万件，查办职务犯罪的线索70%来自群众举报。因此，不断有人质疑纪检监察审计等职能部门的作用。同时，也有人称：事业单位的纪检监察审计部门只是“摆设”，否定其设置的必要性。其实，就企事业单位而言，决非如此，关键要看纪检监察审计等部门如何解放思想、创新工作思路、开阔工作视野，充分发挥应有的职能作用，在维护党的形象、维护国家和集体利益的同时，为本单位提供增值管理。

一、纪检监察审计的法定职责

（一）纪检部门的职责

《中国共产党党内监督条例（试行）》第八条明确规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关”。《中国共产党章程》第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”这也是党的各级纪检部门的职责。

纪检部门职责的法律性依据主要有：《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，以及《党政领导干部选拔任用监督检查试行办法》和《中国共产党党员权利保障条例》等等。

（二）监察部门的职责

2010年修订后的《中华人民共和国行政监察法》第二条指出：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”。依据该规定，行政监察机关隶属于各级人民政府，是为了依法“保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”，而在政府系统设立的行政机关。但第五十条规定“监察机关对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员和国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员实施监察，适用本法。”因此，象公立高校、医院等组织，为了促进本单位的廉政建设、改善其行政管理、提高其行政效能大多设置有监察机构或岗位。其职责是：对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察。包括：检查单位内部各部门在遵守和执行法律、法规和内部制度等方面的问题；受理对违反行政纪律行为者的控告、检举；调查处理违反行政纪律的行为；受理不服处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉等。

监察机构履行职责的法律依据主要是《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例、《国务院信访工作条例》、《财政违法行为处罚处分条例》、《中华人民共和国行政处罚法》，以及相关业务的法律规章制度等。

（三）审计部门的职责

本文的审计部门是指依法设置的内部审计部门。2003年审计署第4号令《审计署关于内部审计工作的规定》第三条规定：“国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。法律、行政法规规定设立内部审计机构的单位，必须设立独立的内部审计机构。法律、行政法规没有明确规定设立内部审计机构的单位，可以根据需要设立内部审计机构，配备内部审计人员。”同时第九条还规定了内审计部门按照本单位主要负责人或者权力机构要求所履行的职责，即：对本单位及所属单位（含占控股地位或者主导地位的单位）的财政（务）收支及其有关的经济活动进行审计；对本单位及所属单位资金的管理和使用情况进行审计；对本单位内设机构及所属单位领导人员的任期经济责任进行审计；对本单位及所属单位固定资产投资项目进行审计；对本单位及所属单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审；对本单位及所属单位经济管理和效益情况进行审计等等。

内部审计部门所依据的法律主要有《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《中华人民共和国会计法》及其实施条例、《审计署关于内部审计工作的规定》、《中华人民共和国预算法》，以及相关业务的法律规章制度等。

二、现实简况

从纪检监察职责范围看，纪检的工作对象是党组织和党员，监察的工作对象是行政机关及其任命的人员，事实上，由于企事业单位不是政府机关，而纪检、监察部门却承继着行政单位的操作方式，以致于让人们觉得本单位的纪检监察部门是上级机关的“代表”或“影子”、其工作与本单位的其他管理工作似是“同床异梦”。至于内部审计，其对象则是本单位从事财务（政）收支及相关经济事务的部门和个人。不过，人们已认识到内部审计的管理作用，只是认识水平尚待提高，应用操作尚待重视。据调研，企事业单位的纪检监察审计基本状况如下。

（一）纪检监察部门

1、忙于“对口”，疲于应付。由于企事业单位的纪检监察部门人员本来就少，又加上在业务上忙于“对口”，接受了上级发出的许多行政单位对行政单位的业务要求，忽视了作为基层职能部门本应发挥的作用。“公式般”的公文往来、“模板般”的总结报告，“套路般”的例行检查，文牍繁重、程式烦琐。据查，这类事务占去基层纪检监察人员一半多的时间与精力。

2、宏观指导多，微观实践少。基层纪检监察部门本应按上级精神开展工作，抓执行、见实效。而现在很多企事业单位在本单位的各部门设立兼职纪检监察员，具体事务顺理成章地“下放”至兼职纪检监察员。这样，由于兼职，他们仅是顾及应付；又由于“下放”，纪检监察部门促等结果。最终，大家都在完成宏观上指定的“套路”，贴身实践很少，该办的业务无人办理或无暇顾及。

3、监督目标虚，脱离实际远。反腐倡廉是纪检监察部门实施监督的基本目标，而这一目标要通过具体的行动来实现。然而，在市场经济环境中，价值观多元化，个别纪检监察人员政治思想水平有待进一步提高，老好人思想“多一事不如少一事”现象相当普遍，这样使得丰富而具体的监督工作变成了“预防看片”、“宣传做板”和应付“上面”的程式化事务。忽视了纪检监察部门作为本单位的职能部门应有的管理与服务作用，分离了反腐倡廉基本目标与加强单位管理应有的融合，脱离了单位管理的实际。

（二）审计部门

进入21世纪后，随着经济和科学技术的不断发展，单位内部的管理问题越加重要，内部审计作为单位内部管理体系的重要组成部分倍受瞩目。在学界，内部审计被赋于了更加丰富的内涵，其业务范围愈加宽泛。但是我国内部审计实务状况却是：

1、业务范围受局限。由于大部分单位领导者对内部审计作用的认识远未达到应有的水平，相当多单位的内部审计业务范围仅限于对所属二级单位、工程项目开展审计，以及应付采买、验收监督等。本该开展的单位财务收支情况审计却开展得很少，至于经济责任审计也是宣传多，实践少（在高校系统尤其普遍）。目前，学界已定性的内部审计职能所涵盖的许多业务尚未开展。

2、审计结果处置待改善。由于内部审计结果的处置效果与单位重视程度呈正相关关系，重视程度高处置效果就好，否则就不好。据调研，对财务收支审计查出的问题，或束之高阁，或屡审屡犯；对经济责任审计查出有问题的二级单位负责人，或移岗再任，或“不痛不养”处理，或干脆按下不提。

3、人员队伍单薄。首先，专业单薄。大部分单位的内部审计人员多为财务会计专业人员，法律、工程、经济等专业人员较少。其次，质量单薄。内部审计评价职能的发挥，需要高质量的专业人才。调研结果表明，内部审计队伍建设已经成为充分发挥内部审计职能的瓶颈。细究其因，概与单位领导重视不够有关。

三、协调措施

（一）准确定位

从表面上看，纪检监察与审计工作都是监督，只是监督的内容与方式不同。然而由于人们观念中的纪检监察政治色彩较浓，再加上我国属行政监察体制，即便是在企事业单位内部，监察仍然给人以强制性权力印象。其实，某一机构职能的充分发挥离不开其所处的内外部环境，就纪检监察而言，亦如此。纪检监察部门只有将工作融入到本单位并围绕本单位目标开展工作，才能使纪检监察工作在本单位“立起来”，才能实现纪检监察工作的目标。因此，与行政单位不同，企事业单位的纪检监察职能不应是外部监督而是内部管理，且为增值管理。

首先，就纪检而言，虽是中国共产党组织内部事务，但由于党的宗旨、目标与中国全体人民或公民所追求的最终利益目标相一致，因此，中国共产党的党内监督也是整个中国经济社会监督体系中的重要方面。党内监督的根本目标之一就是反腐倡廉。实践证明，清正廉洁的党组织往往是企事业单位事业蒸蒸日上的“火车头”，而风清气正也正是积极健康、蓬勃向上单位文化的重要内容。实事上，文化建设也是一个单位管理的重要方面，一个单位，有了良好的单位文化无疑能提高职工士气、焕发出团结一致的奋发精神，最终表现为工作效率的提高、创造价值的增加。

其次，就监察而言，我国的监察法赋其职责是：对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察。关于廉政监察，企事业单位的监察部门所发挥的职能如上所述同样是企事业单位管理的重要方面，兹不重述。关于效能监察，企事业单位的监察部门被动接受申诉等进行监察的情况较少，更多的则是主动地对本单位内部各职能或业务部门的作业流程、控制流程开展效能监察。时下，网络上频曝的各类作业事故等就是流程设计不科学或违反流程操作导致的。至于对决策程序的监察，也十分重要，常言道：决策的失误是最大的浪费。可见，监察不只是管理的一部分而且还能带来经济效益。至于执法，显然与行政单位执法的内涵不完全相同，企事业单位内部的执法监察主要是接受和处置本单位职工或外部协作单位的申诉，而这类监察的实施过程也是单位内部自我完善与修正某一作业程序的过程，显然，这一过程也是单位内部的管理过程，不是一个单纯监督的执法过程。

（二）重建机构

现在的纪检监察合署办公，起始于《关于中央纪委、监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》（中发[1993]4号）文。合署办公能起到加强监察力量、减少机构、避免重复等作用，但在基层企事业单位纪检监察合署没有明显优势，倒是审计与监察合署更利于优势互补，充分发挥专业职能，提高整体效能。

首先，减少重复。中国内审协会在《内部审计基本准则》中规定；“内部审计，是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的真实性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。”这一定义很明显地扩展了内部审计的职能，使内部审计工作范围延伸到本单位的各项业务活动之中。审计与监察合署后，内部审计中的内部控制审计、遵循性审计，与监察职责中效能监察可以有机统一。

其次，互为倚重。查办案件是监察部门的职责，而案件往往涉及经济活动事务，要处理经济活动事务，内部审计人员更专业；内部审计部门开展遵循性审计业务时，监察部门更专业，且处置力度更大，更易产生效果。

再次，独立性强。在基层企事业单位，监察与纪检分离，与审计合署办公不仅有利于增强监察工作的独立性，而且也有利于完整监察对象。

（三）沟通信息

这里的沟通信息主要是指纪检部门与监察审计部门、监察审计部门与本单位各管理层的业务交流与沟通。包括以下几方面。

第一，开联席会议。纪检部门与监察审计部门定期召开联席会议，由纪检部门通报上级指示精神，以便确定监察审计工作侧重与方向；由监察审计通报监察审计报告，以便纪检确定关注重点与方面。

第二，走向业务面。监察审计部门与各管理层充分沟通，在了解和掌握各业务层面所存在问题的基础，有的放矢地开展监察审计工作，并通过审计建议或监察报告督促问题的解决与完善。

第三，委托业务。纪检部门依照上级纪检指标精神，并根据本单位内外部环境，确定本单位一定时期内党内监督的方面与重点，委托监察审计部门进行专项监察、经济责任审计等，使宏观的政治教育与具体的业务操作相结合，脚踏实地。这样不仅能做到有问题早发现早预防，而且还可以起到很好的示儆作用。

［1］胡谋，12个省、市人大制定了地方性保护举报人法规（2008-03-19）[EB/OL]http://unn.people.com.cn/GB/14748/7020192.html

［2］教育部财务司，教育内部审计规范[M北京：人民教育出版社，2010.225-249

［3］王军辉,企业内部会计控制方法与实务[M],北京：中国市场出版社2008.5

［4］石爱中,胡继荣,审计研究 [M]北京:经济科学出版社,2002.1.93

［5］监察部.监察部主要职责[EB/OL].http://www.mos.gov.cn/mos/cms/html/3/23/201101/1201.html

［6］吕燕，高校内部审计定位的新思考[J]会计之友，2011（6）下.12

［7］郭慧，内部审计与公司绩效的关系研究 [J]财会月刊，2010（11）.74