高校协作型财务预算管理

赵善庆

高等学校预算是高校一定时期内要完成的事业计划和工作任务的货币表现，是高等学校进行各项财务活动的前提和依据，综合反映了一个学校的规模和事业发展方向。而高校预算管理的成效在很大程度上又首先取决于预算编制类型的科学性。因此，如何科学地编制高校预算，实现资金的优化配置与使用，构建科学、合理、有效的预算管理体系，是当前高校需要积极探讨的问题。

一、高校预算编制的类型及利弊分析

建国以来，我国高校预算编制经历了三个阶段：一是建国后三十年间，教育经费全由国家包揽，预算只反映财政拨款收支；二是十一届三中全会后向综合财务预算过渡，高校收入趋向多元化，开始编制包括所有可用收入的“校级预算”，初步确立综合财务预算模式；三是综合财务预算贯彻实施阶段，贯彻“集中统一、大收大支”原则。经过多年的实践，截止目前，按预算方案形成过程中所起的主导作用为标志，预算编制形成了以下几种的类型：

1.汇总型预算

所谓汇总型预算，是指高校财务部门虽然会在每年十二月初安排和布置下年度的预算编制工作，并对预算编制的原则、预算编制的前期工作、预算编制的具体项目、运用科学的预算方法、预算编制的完成时间等做出明确规定，但是高校财务部门的作用仅限于对各院（系）、部门提出的经费支出项目和金额进行汇总，校党委会照此批准。这种类型的预算编制方式并非纯理论意义，在经济宽裕的高校并不少见。汇总型预算编制方式尽管“充分满足”了各院（系）、部门提出的经费要求，但是违背了《事业单位财务规则》第四条和《高等学校财务制度》第四条分别指出的：“事业单位财务管理的主要任务是：合理编制单位预算，如实反映单位财务状况”及“高等学校财务管理的主要任务是：依法多渠道筹集事业资金；合理编制学校预算，并对预算执行过程中进行控制和管理；科学配置学校资源，努力节约支出，提高资金使用效益”的宗旨，不利于规范高校财务行为和资金使用效益的提高。

2.分块型预算

所谓分块型预算，包括两种形式。第一种形式是指高校财务部门将总收入扣除足够的机动资金后，把高校经费支出分成人员支出、教学支出、行政支出、学工支出、后勤支出等，然后分别确定一定的比例，经过校财务委员会讨论和校党委会批准后，由分管校领导负责分配到所管辖的各院（系）、部门。但这种办法的缺点：一是各块比例难以确定，容易引发分管校领导之间及分管校领导与分管财务的校领导及校长之间的分歧。二是由分管校领导负责将经费分配到所管辖的各院（系）、部门，带有强烈的行政色彩，各院（系）、部门即使有不同意见，也很难表达。这就缺失了各院（系）、部门等在预算编制上应有的原发作用。第二种形式是指各院（系）、部门编制的预算方案不直接报财务部门初审，而是报分管校领导批准后方才报财务部门，亦即高校各院（系）、部门编制的预算方案都经过了校领导的批准。这时财务部门已很难与各个分管校领导协商调减其管辖院（系）、部门的经费。这里需要区分以分管校领导牵头申报下年度经费与各院（系）、部门编制的预算方案报分管校领导批准后方才报财务部门的不同。前者是指各院（系）、部门编制的预算方案应当向分管校领导汇报，而后者的要点是“批准”。这种预算编制方法在实质上等于剥夺了财务部门编制预算的职责，违背了《高等学校财务制度》第十三条分别指出的：“高等学校预算由学校财务处（室）根据各单位收支计划，提出预算建议方案”的规定。

3.自下而上型预算

所谓自下而上型预算，是指预算编制的顺序从院（系）、部门开始。首先，由各院（系）、部门向财务部门提出预算方案，其所提事项十分庞大且年内很难完成，所提金额往往是站在需求角度上，通常不考虑学校的资金供应能力，因此，提出的预算资金要求总是远远超出了学校所能供给的资金数额。其次，财务部门在收到各院（系）、部门提出的预算要求后，开始分析各院（系）、部门预算要求的是否合理与科学，财务部门和各院（系）、部门之间协商与沟通，直到双方达成某种妥协。这种预算编制办法的优点是虽然财务部门拥有对所有预算项目及金额的决定权，但是弊端也是显而易见的。一是由于各院（系）、部门知道财务部门不会完全同意自己提出的预算方案，因此故意虚高乱报预算方案，把非常严肃的预算编制工作变成了一场讨价还价的游戏。二是由于财务部门没有对各院（系）、部门下年度可列出的事项及金额做出明确的支出上限，因此不仅原有项目配备的金额不断提高，而且新增项目层出无穷，资金需求扩张甚猛。三是由于预算编制从基层开始，因此更多体现了各院（系）、部门的要求，部件化特征明显，难以反映全校的总要求，预算的引导性作用显然被淡化了。

4.自上而下型预算

所谓自上而下型预算，是指预算编制的顺序从高校决策层开始。首先，由分管财务的校领导根据下年度管理目标，事先设定学校总支出限额，经过校财务委员会讨论和校党委会批准后，设定各院（系）、部门的支出限额。其次，各院（系）、部门在自己分配的限额内可自由调整支出项目。这种预算编制办法的优点，一是因为给定了各院（系）、部门的支出限额，所有新增项目都必须由部门内部调剂，所以强化了各院（系）、部门的责任意识，使其更好地审视其支出项目的优劣状况。二是体现了“根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划”的预算要求。缺点是缺乏全员预算参与过程，缺少预算实施的基础。所谓全员参与是指学校内部各部门、各单位、各岗位，上至最高负责人，下至各部门负责人、各岗位员工都必须参与预算编制与实施。因此，具有空中楼阁的不足性。

5.协作型预算

所谓协作型预算，是指预算编制涉及高校的各个层次和部门，应有一个自上而下和自下而上的循环过程，其一般编制步骤应有以下几个环节：（1）由高校党委会向财务部门提出在一定时期内的发展战略、计划与目标。（2）财务部门在对发展战略、计划与目标进行研究的基础上，向各院（系）、部门的主管人员提出有关编制预算的建议和要求，并提供必要的资料。（3）各院（系）、部门的主管人员依据计划与目标的要求，结合本部门的实际情况，编制本部门的预算，并与其他部门相互协调。在此基础上，将本部门预算报财务部门。（4）财务部门将各院（系）、部门上报的预算进行汇总，并提出预算建议。（5）财务部门征求各院（系）、部门的意见，在认真协调的基础上，编制出各类预算和总预算。（6）财务部门上报高校党委会进行审核批准。这种预算编制办法的优点，一是强化了全员参与预算管理的理念。学校在编制过程中，要推行预算民主决策制度，加强校内各部门之间的协调和沟通，强化部门负责人的预算管理意识，充分调动预算参与人员的创造性、积极性和自觉性，提高预算管理技能。二是预算编制程序规范。预算编制过程是一个信息收集、传递、整理、沟通、审核的过程。经费申报单位、财务部门、主管财务领导应就预算问题进行充分的协商和讨论，及时交流、反馈意见，在高校内部形成一个分工合理、相互协作、运转顺畅的预算编制机制，建立起用款单位、财务部门校长办公会集体决策的民主预算决策制度。支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约等原则。三是体现了《高等学校财务制度》“合理编制学校预算”及“高等学校预算由学校财务处（室）根据各单位收支计划，提出预算建议方案，经学校最高财务决策机构审议通过”的预算要求。

因此，笔者认为，在高校内部应实施协作型预算管理方式。

二、高校协作型预算管理

1.在预算编制方法上，采用以零基预算为主、滚动预算为辅的方法

零基预算是在工业发达国家被公认为最有效的预算控制方法。在我国高校传统的预算编制方法一般是增量预算法或减量预算法，即以基期的各种项目费用的实际开支数为基础，然后再根据计划期间各种变动因素的情况来确定各项费用的预算。零基预算法则与传统的增量或减量预算法截然不同。它的基本原理是：对任何一个预算期或计划期，任何一种费用项目的开支，都不是从原有的基础出发，即根本不考虑各项目基期的费用开支情况，而是一切都以零为基础，从根本上考虑费用支出的必要性及其数额的多少。这样能使所编制的预算更切合当前的实际情况，从而使预算充分发挥其控制实际支出的作用。实施方法与步骤：（1）摸清底数。主要内容包括摸清各系部、各职能处室机构级别，全额管理人员编制数，差额管理人员编制数，实有人数及工资水平，离退休人员的人数及所需经费。（2）确定人员经费标准和公用经费标准。人员经费标准主要包括职务工资、岗位津贴、保留津贴等部分，并考虑当年新出台的增支政策；公用经费采用人均定额标准。（3）核定专项拨款。实行零基预算后，对校内各系部申请的支出项目要进行可行性论证，再按项目下达支出预算，并确定年限和目标，保证专款专用，使有限的资金真正用在刀刃上，在规定期限内及时发挥作用。（4）创收抵支。高校通过各种形式组织的收入，必须全部纳入预算管理，用于抵顶部分预算支出。因此，审核各部门的抵支收入，是零基预算编制的一个重要环节。预算标准主要是在部门上年创收的基础上，确定较为合理的基数，然后再核定创收抵顶数。

滚动预算是一种“长计划、短安排”的办法，可以弥补年度预算的缺陷并能根据当前预算的执行情况及时进行调整和修正，使预算更加切合实际，进而实现整体支出结构的优化。

2.在预算编制程序上，必须调动各环节积极参与，注意程序的合理性

高校财务预算的编制程序可以是：首先是由财务部门对各系（部）、各职能部门进行财务预算布置。其次是采用“二上二下”的预算编制程序进行。预算编制的“一上”指高校各系（部）、各职能部门根据省教育厅、省财政厅审核确认的基本信息表的有关数据、分类归档定额和专项支出申报的有关规定，编制本系（部）、部门当年的预算建议数报送财务部门；“一下”指高校财务部门根据各系（部）、各职能部门编制内的实有人数、工作量等数字审核支出预算建议数，结合当年的财务情况测算并向各系（部）、各职能部门下达收入、支出等各项预算控制数，由高校财务部门向各系（部）、各职能部门通报预算控制数；“二上”是高校各系（部）、各职能部门进一步讨论并向学院提出预算修改意见报送财务部门；“二下”是指调整后的预算方案经高职院校预算编制委员会批复后，向全院公布正式预算，以便提高预算的透明度，全校教职工接受预算的执行，增强预算的外部监督力量。

3.在预算编制沟通上，采用平行对等式进行沟通

在预算编制沟通上，一般有纵向沟通和横向沟通。纵向沟通又分为下行沟通和上行沟通。下行沟通通常是较高层次向较低层次进行的沟通。体现在预算编制沟通上，往往是领导以命令方式要求列入预算。上行沟通通常是从较低层次向较高层次的沟通。体现在预算编制沟通上，往往是各院（系）、部门向分管校长、校长、书记等提出预算建议。水平沟通则是高校同一层级的管理者之间的沟通。体现在预算编制沟通上，首先，由财务处与各部门进行沟通，并将情况向分管校长（包括分管业务副校长）汇报。其次，由分管财务副校长与其他副校级沟通，并将不同意见向主要领导汇报。最后，重大事项主要领导沟通。最终达到基本一致。

4.在预算金额确定上，要尽量保证预算相对准确

预算相对准确是刚性执行的前提。要坚持有理有据和分步实施的原则，在充分广泛协商的基础上，合理确定预算总金额和当年的预算金额。对定额标准，一是运用统计方法。以高校在各个历史时期活动的数据、记录为基础，并参考同类高校的统计数据，结合当前的实际，确定出一个兼顾高校当前与长远发展的标准。二是经验评估法。经验评估法是指根据专家的经验和判断确定标准的方法。在实际工作中，由于有些活动没有统计数据和资料可以利用，有些活动还因为其是新生事物，高校没有这方面的实践，因而只能根据经验分析和判断制定费用标准。利用经验评估法来制定费用标准时，要注意充分吸取高校内部各方面专家、学者和实务部门的意见，以便集思广益，制定出一个对合理、有利的标准。但无论运用何种方法，定额标准都必须公开。如学生活动费、学生就业费、招生费等的生均标准的确定，就不仅要科学论证，而且必须公开。不仅是对教务处公开，而且要对所有系部，教代会公开。

5.在预算公平上，要增加公开透明度

对所有列入预算的项目要公开，标准要一致，使用结构要相同，项目开支范围要统一。做到政策一致，标准相同，重在考核使用效果。

6.在预算控制管理上，要坚持相对刚性的总指针

高校财务预算支出是经学校党政联席会研究，并经教（工）代会批准，所确定的一定时期的经费分配及使用计划，应当具有一定的刚性作用。但在财务预算支出期内，由于种种客观因素的不断变化，预测及预算与实际工作之间不可能完全吻合，二者之间存在差异是绝对的客观事实，导致高校财务预算支出编制下达前“毫无漏洞”，编制系统认为预算支出必须刚性执行，但执行过程中由于各种预算外因素的不断出现，使得高校财务预算支出又往往无法全面、全部刚性执行，高校财务预算支出的刚性执行经常只是一种管理理想。但无论如何高校财务预算支出都应当具有一定的刚性。财务支出预算的柔性是指在不超出规范约束的前提下，能够合理灵活的运用经费解决现实环境影响及出现的一些特殊情况，及时调整预算与现实差距。考虑财务支出预算的柔性问题，重在编制出更具有应变能力的财务支出预算。因此，在预算控制管理上要刚柔适度，刚性主导，柔性从属。正常经费必须刚性执行。没有预见到的特殊事项使用机动经费，必须柔性处理，但应当遵循机动经费使用规定的程序。

7.在预算执行进度上，年度预算与月度申报相结合

高校全年财务预算执行目标可以通过月度预算加以控制，按照“以月保季，以季保年”的原则，编制月度滚动预算。各系（部）、各部门应于每月25日前，根据年度预算编制月度预算草案报送财务部门审查并汇总后，报校长决定，形成下月全校的财务预算。这里财务部门审批的标准主要是年度预算，对于超出年度预算的项目，首先要考虑有无正式批准的文件，其次是资金充裕程度。这里有两层含义：一是财务部门审批后直接下达，同时报送校长备案；二是财务部门审批后再报送校长批准后下达，但长校批准的标准是月度预算是否在年度预算范围内：在即批准，不在则需看资金是否有保障，有保障则批准；无保证再与财务部门研究。月度预算批准后要下达两份：一份给执行部门，作为其活动的依据；另一份给财务部门监督执行部门的依据。各系（部）、部门在管理过程中，涉及财务支出的需要到财务部门报销，财务部门根据预算审核各系（部）、各职能部门的报销凭证，符合预算的通过，不符合预算则予以拒绝。财务部门每旬向校长反馈预算执行的进度和结果，最终形成循环。

8.在预算调整上，必须经过严格的程序

《高等学校财务制度》规定，如果国家有关政策或事业计划有较大调整，对收支预算影响较大，确需调整时，根据管理权限，属于教育主管部门和财政主管部门管理的项目，必须报请教育主管部门和财政主管部门同意预算调整方案。属于学校管理的项目，学校必须高度重视，需要调整预算的，应首先由使用部门提出申请；其次由财务部门进行初审并提出看法；再次如果财务部门认为使用部门提出的申请有一定道理，则由财务部门组织有关部门和人员论证并提出建议；第四由校财务管理委员会充分讨论后报学校决策层审批。通过严格的调整程序体现预算管理的严肃性。

9.在预算考核评价上，要纳入年底评比体系

构建财务预算执行评价体系，主要包含预算支出目标、预算支出制定和运行过程、预算支出使用效果等。预算支出目标（权重0.4）：一是要注意总目标的实现程度；二是要注意各项主要目标之间的协调和谐。包含预算支出目标科学性（权重0.25）、预算支出目标实现程度（权重0.15）。预算支出制定和运行过程（权重0.3）：包含预算支出方案的科学性（权重0.1）、预算项目设计的合理性（权重0.1）、预算支出项目管理的规范性（权重0.05）、资金使用审核审批的合规性（权重0.05）。预算支出效益（果）（权重0.3）。年底要将预算考核评价结果纳入各部门总体考核中，作为团队奖励津贴发放的一个考核因素。

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