论绩效预算与现代大学制度的耦合

陈爱成

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）提出要完善中国特色现代大学制度，其政策涵义正如国家教育咨询委员会委员、教育部教育发展研究中心张力主任所言，“就是要立足构建政府、学校、社会之间新型关系这一核心环节,重点解决好三大问题，即政府怎么依法管学校办学校，学校怎么形成好的治理结构，社会怎么对学校参与和监督”。社会各界对此进行了有益的理论探索和具体实践，主要从教育学角度探讨现代大学制度的内容、运行程序和方法等，并未形成完善的现代大学制度运行体系，尤其是缺乏现代大学制度运行的体制性保证。如果把现代大学制度作为电源，这种体制性保证就是导体或运行载体，没有它现代大学制度的优势很难发出耀眼的光辉。因此，我们必须拓宽视野，结合经济学、管理学理论和方法，寻求一种运行载体或运行平台，以保证现代大学制度的有效运行。

一、绩效预算的本质

绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心、贯穿以结果为导向的预算管理方式，它强调以结果作为公共财政资金配置的依据，包括了从财政资金分配（事前的绩效预算评估）、管理执行（事中的过程评价）、使用到评估（事后的结果评价）的整个过程。我国财政部科研所白景明教授对绩效预算下了一个通俗的定义：政府拨款要看效果。也就是说，绩效预算特别强调预算支出的结果，要求按照一定的标准衡量部门工作的效果，并依此决定预算支出。

就高等学校而言，绩效预算的责任主体包括代表全体人民利益并对全体人民利益负责的各级人民代表大会（以下简称“人大”）、政府教育主管部门（以下简称“政府”）、高等学校及其所属单位、部门，以及个人。与之相对应，绩效预算包括四个层次，一是人大对政府的预算管理，二是政府对所属高校的预算管理，三是高校对内部所属单位、部门的预算管理，四是高校内部所属单位、部门对个人的预算管理。上一层级的责任主体同时也是下一层级的责任主体的资源分配者。

高校绩效预算的绩效不仅是一个“量”的概念，还具有“质”的内涵，包括业绩、效率和效果三个要素。“业绩”是指责任主体的产出，可用产出数量与产出质量等级的乘积表示，“效率”是指责任主体的投入—产出比，即产出/投入，而“效果”则是指产出的公益性，即责任主体的社会价值取向。因此，绩效预算实际上包含三个过程：一是责任主体围绕大学宗旨和职能，根据外部环境和内部条件对产出进行科学规划，明确预算绩效目标，提出资金预算或请求；二是资源分配者利用预算这一主线对责任主体资金的使用绩效进行控制与考核；三是纳税人、学生家长、教师、所在社区或地方等财务资源、人力资源和物力资源供给者等利益相关者对责任主体资金使用效率、效果进行评价。

二、绩效预算与现代大学制度的耦合机理

西方高校实践表明，绩效预算彻底改变了现行预算只重投入不重产出的痼疾，有利于提高责任主体的管理水平和资金使用绩效，促进高校办学水平的提升。Carl R.Borgia and Randolph S.Coyner（1996）在“高等教育机构预算系统的提升和成功”一文最后指出，尽管绩效预算存在一些缺陷，但是，美国大学从传统增量预算到绩效预算转变总体上是成功的。因为这一预算系统有利于提高资金的使用效益，增加大学的研究成果。但如果我们深入分析绩效预算的本质就会发现，绩效预算制度在完善现代大学制度上也具有其他制度不可替代的作用，实际上已经成为现代大学制度运行的载体。现根据《纲要》的要求，结合中国高校实际，对绩效预算与现代大学制度的耦合机理分析如下：

1、绩效预算与公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制

《纲要》提出“公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制”。高等教育法规定，校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。但在具体实践中党政之间长期存在剪不断理还乱的复杂关系。实行绩效预算制度，首先必须解决的问题是谁对绩效预算制度建立、执行负责。我国香港和美国、澳大利亚高校的普遍做法是设立专门的预算委员会来对绩效预算制度负责。根据我国的国情及高等教育法规定，应将预算委员会设在党委会，由党委书记对绩效预算编制、批准、执行、监督和评价等制度的建立程序和实施步骤负责。但预算委员会成员主要应当由民主选举的教授代表、学科带头人组成，依据大学所处的层次、办学的领域，大学自身的优势等，将教学资源优先分配于最体现学校特色、最体现学校优势、最具有发展潜力的学科专业的建设上，以提升核心竞争力，保证教学、科研和社会服务等大学使命的充分履行。而高校校长及其行政管理系统主要为高校绩效预算执行效果的提升提供服务，并作为大学校长及其行政管理人员选拔、任用的主要评价标准，依此实现党政之间的平衡和协调。

2、绩效预算与扩大高等学校及其所属单位、部门的办学自主权

《纲要》提出要“落实和扩大学校办学自主权”并承担相应责任。扩大高校及所属单位、部门办学自主权并不是难事，难的是如何让高校及所属单位、部门、个人等责任主体承担相应责任，这种责任就是充分履行大学使命。而“绩效预算本质上属于分权化改革”，是高校及其所属单位、部门、个人各项工作的“指挥棒”。实行绩效预算制度，可以通过资源分配与预算绩效（包括政府对人大的绩效承诺，高校对政府的绩效承诺和高校所属单位、部门对高校的绩效承诺，以及个人对高校所属单位、部门的绩效承诺，即下一层级责任主体对上一层级责任主体的绩效目标承诺）挂钩来促进责任主体以更多、更好的绩效承诺获取更多的资源分配，而资源分配者通过绩效预算执行结果的考核、评价来强化高校及所属单位、部门的责任意识，督促责任主体按预算绩效的要求完成工作目标。对规模过大，管理层级过多，管理幅度过宽的高校尤其必须通过绩效预算找到集权管理与分权管理的平衡点。因此，绩效预算这支“紧箍咒”能够避免办学自主权“一管就死，一放就乱”的尴尬局面。

3、绩效预算与去行政化

《纲要》提出要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。目前我国高校行政化倾向比较严重，正损害着大学“只服从真理”、“学术至上”的价值观。因此，部分高校已开始去行政化管理模式，如山东大学、吉林大学等少数几所高校的校长退出学术委员会，试图推动行政权和学术权分离，实现教授、学科带头人治学。但高校去行政化是一项系统工程，仅仅取消行政级别并不能带来预期效果。这是因为行政化管理模式不是政府、高校行政管理人员刻意追求的，而是大学制度不完善造成的后果。取消行政级别不仅没有必要，而且可能降低高校的社会地位，挫伤高校管理人员的积极性。正如中山大学原校长黄达人所说，“高校去行政化的关键不在取消大学校长行政级别。在学校里，不要用行政的手段去决定学术的问题，这才是高校去行政化的关键”。高校衽绩效预算，一方面，资源分配者根据责任主体的预算绩效分配资源，评价实际执行结果，并作为下一轮资源分配的依据之一，也作为行政管理人员工作业绩评价的标准，各责任主体只对预算绩效负责，对高校职能负责。这样，政府没有必要也不应当过多干预所属高校的内部管理，政校自然分开；同时，高校的上层领导也没有权力过多干预所属单位、部门和教师个人的日常管理和学术研究方向，主观能动性自然得到发挥；另一方面，高校行政管理人员也不会争抢学术资源，因为有绩效评价制度“威胁”存在。如果资源分配与责任主体绩效不挂钩，这不仅对纳税人不负责任，也不利于促进高校履行社会责任。

4、绩效预算与教授治学、发挥教职工代表大会的作用

《纲要》提出要“充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。”这是完善大学制度必须解决的难题之一。我们知道，学术权与资源分配权密不可分，而绩效预算制度能够实现两权的有机结合。首先，预算委员会对绩效预算中有关“学术”的资源分配方案有权根据高校发展战略进行审查，最终是否批准也由预算委员会说了算，校长一人是否退出学术委员会并不重要。上世纪前半叶的北大和清华，前者校长治校，后者教授治校，西方顶级大学也没有让校长全部退出学术。校长与教授、行政与学术的对立主要是资源配置权力安排问题。只有预算委员会控制学术资金分配权并监督资金使用绩效，才能对学校的学科发展、课程设置、人才培养、教学科研成果评定等发挥学术控制、评价职能。如果没有绩效预算这一体制性措施，学术委员会就成为一种摆设；其次，绩效预算的触角延伸到高校的每一个组织或个人，内容渗透到高校日常管理活动的每一个环节，从某种程度上讲绩效预算可以代替高校日常管理。而且绩效预算的编制过程，是一个自上而下、自下而上反复讨论的过程，国外高等学校预算草案和定稿都向全校公示，高等学校师生对预算有知情权，这有利于广大职工对预算的制定和执行进行监督，实现高校民主管理、科学管理。

三、基于完善中国特色现代大学制度要求的绩效预算制度变革

1、建立以结果为导向的绩效评价指标体系。对高校进行绩效评估，其实在欧美国家早就推行。1986年，英国副校（院）长和校长协会和大学拨款委员会（CVCP/UGC）工作小组联合编制的《英国大学管理统计和绩效指标体系》和美国泰勒（Taylor）等人在《改进高等教育绩效的战略指标》一书中所提出的包括55个指标的指标体系。这些指标我们不能照搬照抄，必须结合中国国情和中国高校的现状、特点，形成具有中国特色的绩效预算评价指标，而且不同层次、不同领域的高校绩效评价指标也不能完全相同，必须有利于体现高校的办学特色。2003年，我国《普通高等学校本科教学工作水平评估方案（试行）》也制定了一些评价高校的指标，但并未与绩效预算制度联系，且评价内容过于全面、具体，甚至包含了高校管理的全部过程，这无异于“集团军司令一直控制到班长”，容易束缚责任主体的思维和创新精神，进而导致教条主义盛行和形式主义泛滥。2009年，中央教育科学研究所高等教育研究中心发布了《中国高等学校绩效评价报告》，该报告筛选出最初的14项投入指标和16项产出指标，充分反映高校办学在人力、财力、物力三方面的投入以及高校在人才培养、科学研究与社会服务三方面的职能。这一报告是依据产出与投入之比对高校进行的相对评价，对丰富高校评价内容和方式、合理配置高校资源有重大指导意义。但报告仍受到诸多质疑，尤其是没有结合预算管理要求，将投入用价值形式表现出来，也没有与现代大学制度建立相联系，因而它不是真正意义的绩效预算执行结果评价报告。而建立一套科学的、以结果为导向的绩效评价指标体系是绩效预算作为现代大学制度运行平台的基础。

2、实行长、短期结合的考核评价周期。目前高校对教学科研人员进行考核受到一些批评，少数同志认为对进行考核是把高校教师当作一线操作工，似乎不考核就能出学术大师，培养出一流人才，把充分履行教学、科研和社会服务职责完全寄托于高校教师的“自觉行为”或“成瘾行为”，显然是不正确的。我国高校面临的问题不是要不要考核，而是建立什么样考核指标，考核周期应当多长。绩效预算评价周期可根据责任主体负责人的任期确定，也可参照课题申报办法，由个人确定评价周期，但必须有阶段成果，实行长、短期结合的考核评价周期。

3、将物力资源也纳入绩效预算体系。资源是高校赖以生存和发展的基础和源泉，主要由高校的利益相关者们提供。如果试图将全部现实和潜在众多利益相关者提供的资源都纳入高校绩效预算是不可能的，原因是在现有的理论基础和技术条件下许多无形资源无法识别和计量。但将物力资源（土地、房屋、车辆、教学仪器设备等）和财务资源（来自国家、学生家长、社会组织的货币资金）一起纳入绩效预算体系不仅是必要的，也是可行的。传统的绩效预算管理方法只是将财务资源纳入预算管理体系,俗称“要钱预算”，而将物力资源排除在预算体系之外，这种预算导致责任中心不注意物力资源的管理和使用，忽视人财物三种资源的有效配置，结果是财力资源紧张与物力资源使用低效率并存。因此，将物力资源纳入预算管理体系，有利于加强政府对高校的资源管理，提高高校及各部门单位资源的使用效率和效果，提高教育质量。

4、建立符合高校法人治理结构要求的绩效预算体制。高校法人治理结构，是指在一定的财产权制度基础上，为实现高校的教育目标，就高校内部治理的组织结构设置及其相互之间权力配置、制衡与激励等所进行的制度安排以及对高校与外部利益相关者等关系进行处理的机制安排。绩效预算应当以特有合同（预算绩效承诺）的方式规范高校与政府、高校与所属单位、部门的资源配置关系，明确责任主体的绩效，科学配置责任主体的责、权、利，并以此构建高等学校内部领导体制、内部行政体制和内部学术体制，从而形成有机联系、协调运行的现代大学制度框架体系。

当前我们最紧迫的任务是组织财经专家和高教管理专家联合攻关，根据中国的国情，对西方高校的绩效预算制度的进行改造，并“嫁接”于国内高校的预算管理体制中，以推动中国特色现代大学制度的完善。