行政机关解决纠纷机制的法律定位与路径选择

潘 乾

（长春师范学院 政法学院，吉林 长春130032）

行政机关解决纠纷机制的法律定位与路径选择

潘 乾

（长春师范学院 政法学院，吉林 长春130032）

在多元化纠纷解决机制中，行政性纠纷解决机制具有其独特的功能与价值，在特定的纠纷处理中有着不可或缺的作用，但其优势尚未全面实现。本文从行政性纠纷解决机制及调解的历史发展脉络入手，进行比较法考察与借鉴，解决其立法定位与功能定位问题是摆脱其困境的首要问题，以为制度建构提供指导。

纠纷解决；行政性ADR；立法定位；功能定位

随着国家职能的全面扩展，大量产生的社会纠纷首先都由行政机关处理，如环境争议、市场秩序、物业纠纷、农民工工资等问题。这些争议具有特殊性与复杂性，司法程序的局限性凸显，而行政性纠纷解决机制（行政性ADR）具有介入快速、经济和高效等特征，并能协调法律与其他社会规范的关系，对于维护人际关系和弱势群体利益，解决突发性和群体性事件具有明显优势。然而，这一机制在实践运作中是失灵的，解决其法律定位是解决该问题首要条件。

一、行政机关解纷及调解的发展脉络

在我国，调解与诉讼的历史变迁经历了以调解为主、审判为辅，到以审判为主、调解为辅的曲折发展过程。

古代中国的官府调解被称为现代行政调解制度的渊源，主要它是在权势的压力之下进行的，主要地是被作为解纷的方式对待，更强调的是“和解”，意味着对个人权利保护的缺乏，主要实现对百姓的教谕功能。然而，古代官府调解的纠纷解决这一基本功能在新中国建立时得以延续。这一时期，党运用法律及其他手段作为解决纠纷的行政方式。而在英美法系国家，人们认为法官解决纠纷涉及的规则与决定类型是与政府官员所适用的规则是相区别的，即行政官员解纷的职能应与其他职能相分立。虽然我国行政职能与司法职能已经分离，但司法与行政不分的传统一直影响着我国公民的思维意识。

在新时期的中国，国家和社会更加紧密地结合在一起，行政机关利用其调解功能对社会进行更加有力的控制。行政机关调解的目的“不仅是为了修复被损害的关系，或是提高生产，而是通过解决纠纷所代表的矛盾，‘矫正’争议者的‘意识形态’和‘立场’，达成与国家政策相一致。”其意义并非是传统法律文化的简单继承，且远超出了单纯的纠纷解决机制的范围，其目标在于政治功能的实现，调解在法律与行政活动中进行了混合。［1］（P192－198）

改革开放以前的中国处于计划经济时代，社会关系简单，纠纷类型单一，社会治理具有明显的行政化色彩，司法的功能被淹没在非正式的和行政性纠纷解决机制中。社会矛盾的解决完全依赖于各种形式的调解，渗透于家庭、社会的每一方面。由于地区发展差异较大，行政调解以其特有的适应性在纠纷解决和社会调整方面发挥了积极作用，保证了社会的稳定有序，节约了社会的公共成本。但这就造成了法律与正式的审判机制被忽视，使行政调解被认为是法制不健全的象征。

在加快市场经济建设的步伐中，人们对诉讼的利用成为衡量法治理念和法治水平的基本标志，司法改革也将程序建设视为达到发达国家法治水平的基准。与西方兴起的ADR相比，我国的纠纷解决机制在理论与实践中受到了更多的质疑。同时，行政机关也不主动，很少介入解决纠纷，认为不属于其职权范围。在当下构建和谐社会的特殊历史时期，这种解纷的理念与路径不仅不符合我国的历史文化传统及调解在人们心目中的权威，背离现代行政理念，更与当今的ADR浪潮相背离。

二、行政性ADR的比较法考察

作为一个具有普遍适用性的纠纷解决类型，行政性ADR方式已与世界诸多国家的具体国情相融合，并逐渐体系化与制度化，各具特色，并与诉讼制度及其他ADR共同构成了一国的纠纷解决体系。

以普通法为基础的英、美基于同样的司法制度，且均受到古典自由主义“最好的政府是管理最少的政府”这一有限政府观念的影响，当进入20世纪之后，社会经济的发展导致行政事务大量增加时，纷纷设置和发展具有绝对独立地位或相对独立地位的行政机关分担解决民事与行政争议的社会责任，有代表性的是英国的行政裁判所制度。相比而言，大陆法系国家的法律传统则决定了其往往能够通过制定法及时根据实践的发展和社会需求的变化修改法律。因而，无论是法、德还是日本，均未出现明显的“诉讼爆炸”局面。在法与德的大陆法系国家中，是由行政法院承担了相当大部分解决行政争议的职能，对于日本而言，虽然归属于大陆法系，但其并未设置行政法院，且在法制现代化进程中，逐渐借鉴和吸收了英美法系国家的某些内容，因而与典型的大陆法系国家颇为不同，形成独具特色的行政性解纷机制，值得我国借鉴。

日本的ADR存在裁断和调停两类。前者包括仲裁、裁定；后者有调停、斡旋等多种姿态。与裁断型相比，调停型ADR的应用更加广泛，在许多重要领域取得显著成果，如公害等调整委员会等，仲裁可以说形势非常不佳。［2］（P1－2）70年代后，随着新型纠纷的增加，调停制度因固有的局限性，已不能承担解决全部非诉讼纠纷的使命，因此，各种行政性、民间性纠纷解决机构应运而生，行政机关对纠纷解决的积极参与成为日本当代纠纷解决和行政性ADR发展的一个重要特点。行政委员会［2］（P71－72）作为解纷的常设机构，主要涉及公害、劳动、建筑质量和消费者纠纷等方面，具有纠纷解决、政策形成和行政指导为一体的功能。行政委员会的组织成员由法官、公务员、律师及法律学者等组成，并对纠纷依职权进行调查，多数情况下，并非等到当事人提交处理案件所必需的资料，而是依据职权进行收集。这些调查都使用国家经费而不需当事人负担，并且还采取了其他各种减轻当事人经济负担的措施。同时，也能通过与其他行政机构积极地合作来解决纠纷。如为了解决纠纷让法律上拥有规制权限的行政机关开展一些配合工作，行政机构还就有关事件的技术性、专门性问题提供反馈信息，以利于委员会更恰当的处理案件，并根据提供的信息提出对策和意见，以利于法律的完善。

三、和谐社会中行政性ADR的立法定位与路径

行政性ADR的立法定位首先要遵循ADR及调解的基本原则、规范及程序，并注重以下问题。

（一）实现调解与裁决的结合

根据解纷方式，行政性解纷机制在狭义上可以分为，行政调解、行政裁决与行政仲裁等基本形式，广义上可将行政复议列为其中。从解纷的类型上看，行政裁决与行政仲裁均为裁决法定民事纠纷的解纷方式，行政复议为裁决行政纠纷的解纷方式，三者之间互不渗透与掺杂。但行政调解却通常作为以上三种解纷行为的阶段性环节而嵌入其中。［3］（P134）行政调解作为行政机关居间解决纠纷的一种调解制度，可以解决民事纠纷与某些行政争议，越来越多的学者建议扩大行政调解的适用范围，［4］（P177），［6］（P75）并且随着二十世纪以来社会发展及理念的变化，“公权力不可妥协”的观念有所松动，协商理念被引入公权领域，尤其在当代行政争议中越来越多地采用了协商与调解方式，调解的优势得以彰显，调解在行政性ADR中显示出特有的价值。各国的ADR实践表明，裁决、投诉与调解的行为分类仅具有形式上的意义，行政裁决乃至行政诉讼程序都不可能排除和解与协商的应用，在正式的司法或准司法程序中，调解的导入已为大势所趋，而行政投诉也可以转化为协商与调解的过程。［4］（P177）将行政调解贯穿于行政性ADR程序中，重视调解的作用并实现调解与裁决的结合，可以使行政性ADR的程序更加合理，纠纷解决更加有效，并能节约行政成本，更好地发挥其与诉讼和民间性ADR的特殊作用。

（二）明确行政调解的法律效力

2011年《人民调解法》以司法解释的形式确立了其协议的合同效力，但行政机关主持的调解被认为不具有任何名分，行政机关的调解结果面临着“调了也白调”的尴尬局面，各地“大调解”的发展模式被殊途同归为以人民调解为终端出口。这不仅会在行政性纠纷解决中增加一些毫无必要的环节，还能成为行政机关推诿责任的借口，必然导致行政性ADR的法律地位、作用和各自程序不明确，处理结果效力不确定，使得人力、物力等资源难以保证，司法审查、救济和责任追究制度无法落实。行政机关主持的调解相比民间自治机构而言，应当有较高的合法性与公信力，行政调解法律效力涉及几个方面，在行政复议及准司法程序中达成的调解协议，其生效后即应具有强制执行力；经过行政主体主持达成的调解协议，可设定反悔或异议期限，逾期可申请强制执行；在附带性程序中，调解协议应具有证据效力，可作为司法处理的依据。

（三）建立有效的司法审查机制

对行政处理进行司法审查是各国的通行做法，应当在法院设立申请执行调解协议及裁决的审查机制。一方面，法院也主要审查调解的行为和过程是否存在违法、不合理及违反公共利益等因素；当事人的意思表示是否真实和自愿；调解协议是否存在无效、可变更或可撤消的情形。对于符合程序且不违反公共利益的ADR，法院即应维持原来结果，否则可对其作出撤销或宣告无效的判决，并对原纠纷事实重新审理，则通过诉讼程序进行司法救济。另一方面，如果当事人对行政性ADR的结果自觉履行，其效力自不待言；若一方当事人不自觉履行，则可以向法院申请强制执行。

（四）完善诉讼与非诉讼的衔接

诉讼是一种正式的法律机制，我们可以将司法作为社会公平正义的最后一道屏障，但绝不应将司法作为处理纠纷的第一道防线。要通过机制倡导，在诉讼之前尽可能地用尽各种救济途径，包括法院内外或附设于法院的各种方式，如调解、协商和斡旋等。当案件进入诉讼程序，则要执行正式的法律程序，以体现法治的内涵和对法律的尊重。在审判过程中若过分地强调调解结案率，就难以实现法律的指引功能；若一味地强调息事宁人，也无从彰显法律的正义性。建立科学的诉讼与非诉讼的衔接机制，增强正式机制与非正式机制的互补性才能更好地实现善治。

因此，为适应社会主体与当事人的实际需要，应扩大行政性ADR机制的范围与形式，通过立法确认和规范行政机关在处理社会纠纷中的职责与执行力。同时，根据一些专门性纠纷、突发性事件的处理需要，参照日本行政委员会模式，尝试在各级信访部门建立专门性的解纷机构，选聘专家学者、社会兼职调解员等参与大量个案的纠纷调查与处理，提高解纷的效率。

四、行政性ADR的功能定位与实现

（一）公民的解纷习惯和实际需求

我国在以“和”为贵、以“和”为先的这一传统文化背景下，百姓历来重视调解，调解作为化解利益冲突、促进社会和谐的有效方式，深深影响着我国公民的社会价值观。纠纷发生后，求助于政府解决纠纷更是公民在无法求助于民间和自治规范调整时，对政府行政权威的依靠与信赖。尤其针对一些新型社会纠纷，行政机关化解纠纷有着广泛的社会需求。如在当前我国愈演愈烈的物业纠纷，环境纠纷等又有其特殊性，司法程序在处理此类纠纷时其局限性显而易见，在这方面，“解决大量多发的现代型纠纷的一个重要途径和必由之路就是合理利用多种权利资源，特别是扩大行政机关的纠纷解决功能，以克服在我国社会转型期的大规模规则秩序创建中容易出现的故此失彼的状态，提高纠纷解决和社会调整的效率和效益”。［6］（P655）当代世界各国应对各种专门性纠纷，也往往通过民间社会、行政和司法的多元化机制协同处理，而不是仅仅依靠司法救济。

（二）服务型政府理念的必然要求

服务型政府理念要求行政机关必须积极应对，在司法和民间资源无法满足社会需要的情况下，作为实现公共服务资源的行政性ADR机制就成为当代社会的必然选择。尤其在涉及弱势群体、市场秩序、公共安全等方面，要求行政机关不仅要严格执法，还要积极参与各类复杂纠纷的综合处理。在这种背景下，行政机关解纷的范围将继续扩大，行政权的行使不仅是一种自上而下的管理活动，而是以服务为宗旨的治理方式。行政性ADR机制已成为社会的福利资源，成为政府的功能与责任。在许多国家和地区，行政性ADR机制的特殊需求已经成为新型ADR的重要组成部分。

（三）合理配置司法资源的需要

由行政机关处理社会纠纷，可以使一部分纠纷无需进入诉讼程序即可得到圆满解决，极大地节约了司法资源。由于当代社会，公与私的界限逐步打破，许多社会纠纷往往相互交错，民事纠纷又往往与行政管理的关系极其密切，纠纷一方当事人的行为在引发民事纠纷的同时，还会构成行政违法。行政机关为了追究其行政违法责任，往往在对其违法事实进行充分调查取证的基础上进行相应的处理，而行政违法的事实和引发民事纠纷的事实之间具有一定的同一性。因此，如果能够在一定程度上允许行政机关同时对该民事纠纷进行调解、处理，则既可以避免案件进入司法程序后法院再次就案件事实进行重复性调查，也可以使当事人间的矛盾得到及时化解。依赖于行政机关的权威性，发挥行政性ADR在处理弱势群体事件、特殊类型纠纷、群体性突发事件中的优势，并与民间和司法机制形成互动，才能更好地发挥各自优势并提高整体公共效益。

结语

依靠并相信政府解决纠纷是我国基层百姓历来的习惯与传统，纠纷发生之后，求助于政府体现了当事人对行政权威的信赖，还有着更加令人信服的理由：避免法院正式程序的愿望，贯彻新的社会政策的需要，迅速低廉、分散地裁决大量个别案件的需要，以及运用行政机关专门的专业知识的需要等。我们正处于多变的社会格局中，维稳越来越具有战略性的意义。这其中，政府及各级行政机关在应对各类综合性、突发事件的纠纷处理与维护弱势群体利益中，承担着不可推卸的责任，行政性ADR机制应当发挥更大的作用。

［1］强世功.调解、法制与现代性：中国调解制度研究［M］.北京：中国法制出版社，2005.

［2］〔日〕小岛武司，伊藤真.诉讼外纠纷解决法［M］.丁婕，译.北京：中国政法大学出版社，2005.

［3］王欢.行政解纷机制研究［D］.长春：吉林大学，2008.

［4］范愉.行政调解问题刍议［J］.广东社会科学，2008，（6）.

［5］朱最新.社会转型中的行政调解［J］.行政法学研究，2006，（2）.

［6］范愉.非诉讼纠纷解决机制研究［M］.北京：中国人民大学出版社，2000.

吉林省教育厅社会科学研究项目（编号：2009［355］）。

潘乾（1976－），女，长春师范学院政法学院讲师，主要从事法理学、行政法学研究。