论行政合同性质

松林

摘 要：行政合同是现代法律制度中出现的新型制度，其将行政管理与合同相结合，将公权力行使与契约自由原则相结合，将公法与私法相结合。学界对于行政合同的性质的研究从未停止，但目前仍无统一定论。本文试从定义、特征等方面，对行政合同进行分析研究，从而浅论笔者对行政合同性質之看法。

关键词：行政合同；性质；行政性；行政主体

一、行政合同的定义

行政合同是指行政主体为了达到行政管理目标，与行政相对人在协商一致的基础上订立的，设立、变更、终止行政法律关系的合意。实践中的行政合同包括行政主体与其工作人员签订的聘任合同、公共设施的使用合同、国有土地使用权出让合同等。

二、学界对行政合同性质的观点

作为新型行政管理方式，行政合同从出现至今，学界对其性质的研究分析从未停止；但是，目前对于行政合同的性质，学界仍无统一的定论，主要有三种观点：

第一，行政合同的性质基本等同于民事合同，均为合同双方在契约自由、意思自治基础上做出的双方法律行为；

第二，行政合同的性质为纯行政行为，是随着社会发展进步出现的新型行政手段；

第三，行政合同兼具合同性与行政性，是两者的综合，因此其与民事合同、强制性行政手段均有异同，是新型行政管理方式。

三、行政合同的行政性

笔者认同第三种观点，即行政合同是公法与私法的结合、契约自由与行政强制性的结合，兼具行政性与合同性；但作为一种新型行政管理方式，行政合同的行政性为其根本性质，本文重点论述。行政合同的行政性主要表现在：

1.行政合同主体必须存在一方为行政主体

与在平等民事主体间签订的民事合同不同，行政合同的当事方中必有一方为行政主体。此处的行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织以及行政主体委托的组织。也就是说，行政合同的一方为作为管理者的行政主体，另一方为被管理者。有学者认为，非行政主体之间也可以订立行政合同，如企业之间签订的就某种公共物资的加工合同；但是笔者认为，只有在法律明文规定的极其特殊情况下，才能成立非行政主体间的行政契约。

但是，需要注意的是，作为行政合同当事人一方的行政主体必须是以公权力的执掌者、履行者的身份参与合同，而非以主体法人这一民事平等主体的身份作为合同方。这一点使得行政合同具有和行政主体参与签订的普通民事合同相区别。

2.行政合同的直接目的是行政管理

行政合同作为一种新型行政管理方式，其目的显而易见为行政性管理，即行政主体在职权范围内针对公共事务所为的整治、监管等行为。合同虽是在双方地位平等、协商一致的基础上订立，但无法否认合同一方的行政主体的管理者身份。行政合同成为行政管理的一种法律手段， 必须是直接意义上的而不是间接意义上的。“直接”是指行政合同不需要凭借其他法律行为与法律关系， 而直接与行政主体履行职责或执行公务相联系，或者说行政合同本身就构成执行公务、履行职责的法律行为。也这正是基于此目的，作为合同方的行政主体具有一些其他合同方没有的、合理的权利，也就是行政合同之行政性的第三点表现。

3.行政合同中，行政主体一方权利特殊

为了实现行政管理之目的，法律赋予了作为管理者的行政主体一方不同于其他合同主体的特殊权利。首先，行政主体对于该行政合同的履行具有监督、管理之权利，可以采取追踪进度、定期检查等方式对合同相对方的履行情况进行了解；其次，在了解履行情况的基础上，对不符合要求的情况进行及时纠正；再次，如果相对方未按照法律规定或合同约定履行合同，作为管理者的行政主体一方可以依照自身具有的行政职权强制该方履行合同，以确保公共利益不受损害、行政管理目的顺利实现；最后，行政主体具有法律规定的单方解除权，即在法定特殊情况下或根据公共利益原则，行政主体有权单方面解除行政合同，但应当依照法律规定给予无过错的合同相对方一定的合理补偿。

但是，应当注意的是，行政主体的以上特殊权利不得滥用；行使这些权利，必须依照法律规定。

4.行政合同的内容必须具有公益性质

行政合同的设立目的是为了实现行政管理，合同内容也应当是涉及公共利益，即国家、社会或一定范围内的公民团体利益的。行政合同之行政性的该点表现，将行政主体作为合同一方签订的私益合同（如某地政府与某公司签订的办公用品买卖合同等）与真正的行政合同区别开来。

5.行政合同是设立、变更或者终止行政法律关系的合意

行政法律关系指行政法律规范规定或调整的，因行政活动而产生的权利义务关系。行政合同即是合同主体自由选择、自愿订立的设立、变更或者终止该种关系的合意。行政合同的订立以业已存在的行政法律关系为前提。行政机关与相对方签订行政合同的出发点和最终目标围绕着行政管理；从这个大前提来说， 行政职权构成了行政合同产生的直接“源泉”。

6.行政合同必须严格遵循行政法律制度之规定

行政合同不同于民事契约，其本身是行政主体行使公权力及履行职务的手段，是一种新型行政管理方式。因此， 行政合同必须要服从其在整个执行公务或履行行政职责的过程或系统中的地位、作用和目标， 要按照行政法的规定和行政法律规则签订、履行；而不仅仅是遵循合同法律的原则和规定。

四、结论

虽然，行政合同的行政性为其根本特性，但其仍是由当事双方或多方经沟通、协商后签订，需受到相关合同法律、法规之规定约束的双方（或多方）法律行为。

综上所述，行政合同兼具行政性与合同性，其性质较为复杂、综合。但是从以上具体分析中可以看出，行政合同的行政性与合同性并不是简单的堆砌，而是有所侧重，其行政性为其根本性质。因此，可以得出结论：行政合同是一种新型的行政管理活动。行政合同关系是行政法律关系，行政合同制度为行政法律制度。行政主体通过与相对方订立行政合同，实现行政管理之目的，其实质为行使行政职权，而只是使用了契约这一形式。行政合同将公权力与契约自由原则巧妙结合，既发挥了公法的权威优势，也吸取了私法的灵活特点，属于现代政府推行的“柔性行政”之典范，应在实践中广为采纳。