房屋拆迁不能将任何一方的利益绝对化

赵端 李红

记者：《国有土地上房屋征收和补偿条例》(第二次征求意见稿)发布后，各界有很多争论，其中一个焦点就是公共利益的界定问题，有人认为条例对公共利益的界定过于宽泛，您如何看待这一问题?公共利益能够清晰界定吗?

薛刚凌：应该说，公共利益本身是一个比较模糊的法律术语，在不同时期、不同环境下对公共利益的理解不完全一样。也就是说，公共利益是一个不确定的法律概念，这在学界是有共识的。在房屋拆迁中，有人认为凡是有商业利益参与其中的，都不是公共利益，这样界定明显偏窄。我认为公共利益和私人利益之间有一个灰色地带，在这一灰色地带中公共利益和私人利益共存。城市建设中有的是纯公共性的项目，像公路、文化设施等基础设施；有些则属于混合利益，是公共利益的需求，同时由私人开发商开发，在实现公共利益的同时，开发商也获取了商业利益。比如危旧房改造就是这种情况。旧房改造一般是在城市规划范围内的，有的国家把公共利益界定得比较宽泛，凡是规划内的都是公共利益，不是公共利益为什么要做规划?规划了又有什么价值?规划考虑的当然是公共利益。城市的建设事关每一个市民，事关城市的整体发展，能说不是公共利益吗?我们现在社会上有一种非此即彼的倾向，认为除了公共利益，就是私人利益，其实现在城市建设中除了一部分属于纯公共利益外，大量存在的都是混合利益。所以，征求意见稿里对公共利益的界定，有一块是刚性的，非常明确的，还有一块是弹性条款，是不是公共利益取决于同级人大是否将其做人规划，实际就是由人大来定的。人大从道义上、法律上来讲还是最能代表公共利益的。在公共利益不好确定的情况下，由民意机关来做出选择，比较合适。

记者：也就是说在目前情况下也只能这样界定?

薛刚凌：公共利益确实很难明确地界定。美国有的案件判例中把一个地区经济增长三个百分点看做公共利益，比如建一个大的购物中心，可以解决几千人的就业问题，这就被当成是公共利益。但按我们的标准就是纯粹的商业利益，因为是开发商来做的，然而它又确实解决就业率的问题。这种情况下该如何衡量?公共利益的模糊性决定了要由一个机关最后来定，比较而言，还是人大最合适，因为人大毕竟是民意机关。要让人大更好地代表民意，各个不同的利益群体可以向人大代表游说。公共利益也是相对的，在资源有限的情况下，要有利益的妥协，不能说只有百分之百的同意才是公共利益，那是对公共利益的狭隘理解。比如旧城区要不要改造，涉及当地居民的利益，也涉及经济发展、城市规划，由地方人大决定，要更合婵。由人人来界定公共利益，从理论一上讲没有问题，当然存操作层面可能还需要进一步细化。比如各个地方的人大如何确定当地的公共利益，运作程序可能不完全一样。城市化程度很高的地区和城市化程度较低的地区可能就不太一样。城市化程度高的地方，城市化已经完成了，不拆就不拆吧。如果城市化程度不高，刚开始大规模搞城市化建设，这个不能拆，那个不能拆，就会面临非常大的麻烦。我上次去德国，一个教授介绍，他们有一个私人建筑40年政府都没能拆掉，不同意拆就不拆，中国可能做不到。40年不拆，城市怎么发展?城市规划如何实现?城市规划有没有效力?两方国家城市化进程已经完成了，这足跟我们最大的差别。这点和外国学者说起来他们也能理解。城市拆迁涉及的利益是多元的，有政府，有开发商，有被拆迁人，有城市的其他居民，还有经济发展，以及宏观来讲工业化、城市化的发展进程，哪一个都需要用地，都需要用房。直接的，间接的，更间接的，牵扯到多重利益。在这种情况下，根据地方的认识由地方人大做出裁量和界定，是合理的，这样做还有一个好处，就是通过地方的实践探索，将来可以对公共利益做出更好更实用的界定。公共利益不是很好界定，只有具体分析时，才能知道什么样的标准更合理，但肯定不足一边倒地以某一方的利益为准。现在社会上有一种误区，就是简单地认为被拆迁方的利益至高无上，忽略了别的利益，这就有点偏执了。我们对公共利益的理解不能太窄，否则将来城市化根本就推不动。如果80％的项目私人不搬就不能建的话，将来城市规划怎么实现?在一个社会中共存，大家需要相互忍让，妥协的原则就是少数服从多数。民主也好，法治也好，我的理解最后就是共赢共存，包括相互容忍和让步。很多时候利益需要兼顾。

记者：拆迁补偿一直是拆迁过程中的核心问题，对补偿标准偏低的抱怨十分普遍，但因拆迁而暴富的现象也并非个例，您如何看待拆迁暴富的现象?这次征求意见稿关于拆迁补偿的规定是否可以解决问题?

薛刚凌：现在我们国家面临的一个很大的问题就是缺乏一套基础数据，听到的都是个案。暴富的，到底有多少?补偿不到位的，到底有多少?没有数据，都是凭个案在说话，这有问题。我也知道有一些是暴富的。比如通过把违法的建筑变成合法的，违法盖一栋楼，最后变成合法补偿，一栋楼就得补偿好几千万甚至上亿，这是非常不合理的。当然也有因为补偿标准高而暴富的，比如有些重人项目，为了减少矛盾，给几倍的补偿。补偿标准是不是普遍偏低，我也没有数据。目前的状况到底是普遍偏低，还是普遍偏高，还是绝大多数情况下比较合理，部分偏低，部分偏高，我们现在没有完整的数据。你不清楚，我不清楚，这样讨论就缺乏共同的认识基础。其实有必要把补偿标准向全社会公开，到底合理小合理，不是政府自己把握就行，也不是被拆迁者说了算，而是让所有人都知道，这是很重要的。因为因公共利益的征用补偿，要由纳税人承担，这是老百姓的饯。补偿标准公开化，这样老百姓都知道，被拆迁人知道，对政府来讲也会减少压力。过去公开程度不够，有些人要得很高，补偿就给得多，不平等。将来需要坚持平等。只要公开，过高的要求一律不满足，这样才是相对公平的。补偿标准当然也要个性化。比如装修得很好的房子，要适当补高一点。补偿标准还是要更理性化，不能够低于市场价，同时还要考虑到个人的具体损失。我不能说新的补偿标准一定能解决拆迁问题。过去拆迁纠纷造成恶性结果的案件到底是什么原因导致的，其实咱们分析得也不是很够。里面有拆迁补偿标准的问题，有违法拆迁的问题，有拆迁过程中不人道的问题，也有个别拆迁户不讲理的问题，各种各样的原因，对实际情况了解不够就说不清说不准。由于基础性数据缺失，所以在好多问题上你说你的，我说我的，但都说不清楚，谁都拿不出数据来，包括媒体，都是以个案来代替对整个问题的判断，缺陷是叫显的。

记者：条例规定补偿标准按市场上类似房产的价格来定是否最为合理?

薛刚凌：因为没有基础数据，所以现在没法讲实际的补偿标准是不是合理。就我所知，在一些大城市，补偿标准都是不低的，但也有很多地方补偿标准过低。就立法而言，目前国家有能力采用公平补偿原则，不应让少数人为公共利益做特别牺牲。以市场价为标准还是合理的，甚至我认为

这个标准还稍微低一点，比市场价稍微高一点更好。因为搬迁牵扯到很多问题，比露情感上的问题，在一个地方住惯了，生活也很方便，搬到另外一个地方，在人际关系、心理等方面都需要有一个适应过程，所以补偿比市场价稍高比较合理。

记者：有人认为新条例中未能充分重视群众在拆迁过程中的参与，第一次征求意见时，危旧房改造需经90％被征收人的同意，补偿方案需经2／3以上的被征收人同意，而第二稿中却去掉了这些内容，您认为这是出于什么考虑?群众参与是否应有一定限度?

薛刚凌：这一点前面已经谈到了，实际上就是一个公共利益出谁来决定的问题。到底是由危旧房的主人来决定什么是公共利益，还是由人大来决定。房子固然是你的，但是危旧房改造还有规划了面的考虑，安全方面的考虑，城市整体发展的考虑，不光是被拆迁人的利益，同时也牵扯到公共利益，不应该由被拆迁人完全说了算。过去由被拆迁人决定，后来发现还是存在不少问题，包括不同上张群众间可能发生冲突。条例规定山人大来定，确实是有弹性的，这是考虑到城市发展的利益需要。要在一个城区做大的项目，就需要征用和补偿。中国是个发展中的人口大国，不承认这一点不行，所以土地的使用要更讲效率。原来大家散居，现在这一片要改造，除了居民区，还要建一个商场或者文化没施，这由人大定，比较合适。征用和补偿过程中，必须保障群众的参与，如果延伸，在城市规划制订过程，就要充分保障群众尤其是相关利害人的参与。参与意味着要有知情权、表达权和昕证权等，但不意味着最终的决定权。由于房屋征用和补偿涉及公共利益，包括被征用人的利益，也包括其他人的利益，所以我觉得最后决定权交给人大比较合理。

记者：新条例将房屋强制拆迁权赋予了法院，这与过去完全由行政进行强拆会有哪些不同?法院对强拆的裁决权能否真正杜绝拆迁中的暴力现象?

薛刚凌：将房屋强制拆迁权交给法院肯定意味着更加规范。但说杜绝暴力现象，这种说法有问题，法院的强拆也是以国家强制力为基础的。正确的说法应该是能否杜绝恶性事故。至于司法强拆会不会杜绝恶性事故，总体会好很多，当然也不应该排除出现恶性事故的可能。任何事情都很难做到万无一失，但是要尽可能减少恶性事故，尽可能地按照法律程序走。其实，完全由法院来进行强拆，也会引来一系列的问题。法院应该是裁判机关而不是执行机关。所以最好是把强制拆迁的裁判权给法院，把强制拆迁的实施权交给政府，即由政府建立专业化的执行局来负责具体实施。

记者：少数钉子户绑架多数人的现象除了强拆和做大的让步之外有无其他解决办法?

薛刚凌：对钉子户要客观分析，要看他的要求是不是合理。合理的就要坚决保护，不合理的也只能强拆，法外的利益不应该保护，否则谁去守法?大家只要做钉子户就可以了。社会上确实有极个别的人，不愿意讲理，并以极端手段来维护自己的主张，这肯定是不能鼓励的，否则这个社会会越来越不理性。我们首先要营造一个好的社会舆论，就是要公平、还要讲理。一个地方该不该拆，如果是为了公共利益，人大已经确定了，即使你觉得错了你也得服从，将来可以再通过别的方式保障自己的利益，但总得有个规则，不能是你说的就是规则，符合你的利益就是规则，不符合你的利益就不是规则。大家都要遵守规则，否则社会问题会越来越多。对拆迁补偿的标准，如果不同意，可以按程序走，比如申请复议、救济等。对之后法院的判决和救济结果不满意也得服从。前面的程序走完了，最后强拆也得服从。我们一定要营造一个追求公平、公正的社会舆论氛围，当然要尽可能杜绝政府滥用权力的行为，同时也要呼吁社会的理性。因为在社会转型中每个人都有义务，不能说你的利益就是绝对的利益。好的社会舆论的形成会减少钉子户。现在有些钉子户的产生是社会对他们不了解带来的结果。要把一些个案公开，大家来评价，到底他是有理还是没理，有理在什么地方，没理在什么地方。政府有理就不怕，没理就得改正。老百姓有理就去坚持，没理也会受到别人的唾弃。社会真的不能鼓励那些不讲理的人。大家都不讲理还讲什么法治?一方面，要杜绝政府的权力滥用，切实保护相对人的合法权益，另一方面，对不讲理的钉子户，社会上也要有公正的评价，不应该一味地不分理由地同情。讲法治就是都得容忍，都得服从，都得讲理，都得公平。对政府是这样，对老百姓也一样。比如这户居民就不愿意搬，可为了大家的利益还得做些牺牲，但该给的补偿还是得给足。大家都要有义务。现在有一种误区，似乎把矛盾冲突推向极端、越尖锐越好，我认为这有很大的风险。社会转型期矛盾很多，大家要尽可能地去化解，不要把矛盾弄得越来越升级。中国正在从传统走向现代，从人治走向法治，要做到完美很难，这个过程需要时间，需要忍耐。所以大家要多些宽容，矛盾升级对谁都没有好处。中国还是要走工业化、城市化的道路，这是绕不过去的。如果工业化、城市化发展速度大规模减速，受害最大的是谁?是农民。因为城市吸附不了农民，导致城市需要时农民进来，不需要时就把农民赶出去。只有城市化达到相当程度，农民才能来去自由。城市化速度放慢，工业、商业没法发展，不建房或少建房，建筑行业、服务行业里的农民工利益都会受到影响。拆迁不能被理解成只是与拆迁方和被拆迁方的利益有关，这是对复杂问题的简单化处理，忽略了很多其他的利益诉求。

记者：我们的社会在舆论上要通过各方面意见的争论达成一些基本的共识，如果这些共识不存在，舆论完全一边倒，绝对是无益于问题的解决的。

薛刚凌：是的。要解决问题一定要有对现有问题的准确判断，基本的共识要建立在对基本事实的把握和尊重上，所以我一再强调要建立一套基础数据。拆迁中的冲突，政府需要好好调查一下，到底有多少是老百姓的问题，有多少是政府的问题，然后才能做出更有针对性的对策选择。另外，社会要学会多元共存，不能把自己的主张发展到极致。个人利益凌驾于别人的利益之上，就小是法治而是专制了。要营造崇尚理性、妥协、宽容的社会氛围，谁都不能极端化。政府有政府的难处，老百姓有老百姓的困难，大家都要心平气和地通过协商、沟通来解决问题，才能找到最妥善的解决问题的方法和路径。

记者：谢谢您接受我们的采访。