城市房屋征收与补偿中的立法问题

傅思明

时下，随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》立法的展开，城市房屋征收与补偿问题已经成为全国上下关注的焦点。事实上，有人类历史以来，为了必要的公共利益，对私人财产权进行限制甚或剥夺不可避免，否则整个社会将无法存在和发展。虽然我国2004年的宪法修正案和《物权法》对公用征收制度作出了基础性的规定，但是这些规定定大多是宣示性的，有关房屋征收与补偿的一些具体问题，如征收的对象、范围，补偿的标准、程序、方式，还缺乏统一的立法。因此，必须通过进一步的立法实现对宪法中相关制度的承接、充实、发展和细化。为达此目的，我国国有土地上房屋征收与补偿立法，以及将来的集体土地上房屋征收与补偿立法必须完成以下四项任务：一是确定房屋征收的公共日的以及公共利益的界限；二是确定房屋征收的主体；三是确定补偿原则和范围；四是确定房屋征收的程序。

一、拆迁必须基于公共目的

任何一个国家，要满足公共利益，其途径主要是征收和征用。依据2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》的规定，征收乃是指国家为了公共利益的需要，对公民权利的一种合法侵害，而且这种侵害应给予补偿。在拆迁中，通过国家权力强制剥夺被拆迁人土地与房屋就是‘种典型的公用征收。只有社会公共利益需要时，国家才能对私人房屋实行征收，否则就是违法。这不仅是房屋征收的前提，也是防止房屋征收权滥用的重要措施。然而，由于公共利益内容上有不确定性和发展性，很多情况下难以下一个准确的定义，但这并不是说公共利益不能确定。在一定社会中的政治、经济、文化的客观基础上，通过价值判断，将公共利益法律化和类型化，并借助法律理念和司法实践，还是能够相对确定它的。我们可以在立法中直接确认公共利益，并排除非公共利益的行为，其标准有三：

1.从使用主体来确定。一股说来，公共使用主体包括两类：第一类为公众，即全体社会成员或不确定的社会成员。如对于公共道路、体育设施、文化场所、风景名胜区、公共卫生设施、公共教育机构、能源水利设施等一般为社会上不确定成员直接使用。第二类为代表公共利益的三体，主要指国家机构或职能部门，如政府、军队、司法机关等。

2.从公共用途的效果来确定。所谓“公共用途的效果”，是指征用行为最终增进了全体社会成员的社会福利，如环境保护、社会安宁、大众健康等。换言之，是指公共利益事业直接或间接增进了全体社会成员的福利。对于公共利益的增加，大多数国家采取严格限制的态度，认为主要效果是使公众直接受益才属于公共利益的用途。

3.从征用财产直接目的来确定公共利益。一般认为，具有商业营利性特征的征收行为，是不符合公共利益目的的。但是，很难否认修建商业街就不是“为了公共利益”，因为它可能改善当地人的居住环境、增加就业岗位和带动当地经济的发展。问题在于它同时又会给开发商带来巨大的商业利益。根据所征收的土地、房屋等财产进行利用的直接目的，来确定公共利益内涵是比较稳妥的，从而排除政府利用公权力损害某人利益而使另一人获利的征收行为。

如何保障拆迁出于公共目的?关键是要有一种公共意见的表达机制来保障。是否拆迁，拆迁是否真的为了公共目的，不能由行政机关单方面说了算，而应当通过公共意见的表达机制(公众的直接参与表达机制或代议机关的争论、表决机制)来决定，并且要由相应的机构(代议机关或司法机构)来审查拆迁是否出于公共目的。只有为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的重大而特殊的需要，确需征收房屋的，方可由政府作出房屋征收决定。当然，对于房屋征收中的公共利益范畴必须通过立法作出明确界定。

二、确定房屋征收主体

根据宪法规定，只有国家才有房屋征收的权利，其他任何组织、团体均无此权利。由于国家是一个抽象的概念而不是一个具体的主体，因此，房屋征收与补偿行为实际上是由政府来行使的。因此，房屋征收与补偿立法必须明确政府的公用征收主体性，规定各级政府和部门房屋征收的权力和责任。

1.明确房屋征收与补偿的决定主体和执行主体。房屋征收与补偿立法应明确规定公用征收的决定由哪一级人民政府作出，然后根据征收的对象及其补偿由具体的政府部门实施，实行权责一致、责任到人。只有明确房屋征收与补偿的决定主体和执行主体，才能避免政府各部门之间推诿责任，损害被征收人利益。

从目前的立法来看，由市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府房屋征收部门可以委托房屋征收实施机构，承担本行政区域房屋征收与补偿的具体工作。这样的规定较为合适。

2.明确房屋征收与补偿的救济主体。房屋征收一般分为四个阶段，规划及公告阶段，决定阶段，征收补偿阶段，征收实施阶段。房屋征收与补偿立法应当明确各阶段的行政复议和行政可诉性，以行政程序的自身限制和司法手段规范政府的行政行为，防止其滥用权力。

三、确定补偿的原则和范围

确定补偿的原则和范围是我国房屋征收与补偿立法的关键点。在许多国家宪法上的征用制度中，征用与补偿不可分割地被规定在一起，即凡根据公共利益而对私人财产予以剥夺或限制者，必须给予公平补偿，补偿是征用的核心要件，“无补偿即无征收”。由此，宪法上征收与补偿这种紧密的关系被人形象地称为“唇齿条款”。我国目前房屋征收领域内有关补偿的规定显得较为简略，法律所规定的补偿标准相当混乱，甚至根本就不作规定，这不能不说是一个重大的缺憾。因此，有必要建立符合我国实际的房屋征收补偿制度，合理确定补偿的原则和范围。

1.坚持“谁受益，谁补偿”的原则。房屋征收与补偿寻求的公共利益必定是具有一定范围意义的公益，任何一个群体的人都没有义务为其他群体的公益“埋单”。在这一原则下，国家补偿分为中央与地方两类，涉及国家的任务或为了全国人民的利益实施的公用征收，譬如说三峡工程中的公用征收，应当由中央财政实施补偿；一般地方公务活动中的公用征收，受益者是各个地方的公众，应由地方财政予以补偿。

2.先行评估与先行补偿原则。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。此外，补偿计划应该和房屋征收计划同时进行，并经过必要的听证程序，以确定补偿的项目和标准。同时，在房屋征收实施前，必须先行支付补偿款，并安置被征收住所的居民或土地被征收农民的后续生活。

3.补偿标准市场化与公平补偿相结合的原则。关于补偿标准，一般有三种情况：一是按市场价格补偿，即以被征收财产在征收时公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；二是按法定价格补偿，指按法律条文直接规定标准补偿，或者按法律规定的基准地价为准；三是按裁定价格补偿，指按法

定征用裁判机构或土地估价机构裁定或估定的价格补偿。由于市场价格的浮动性，单一的法定价格必然行不通。因此，可以根据物价部门的数据，山各地分别规定法定最低基准价格。然后，结合本地近年来同等标的物的平均价格，并根据标的物的实际情况，由房地产价格评估机构对被征标的物进行不低于法定最低基准价格的市场估价。

同时，单纯的市场价格不能完全体现被征收者的间接利益及该财产对被征收者的特殊价值等心理因素。例如，旧城改造的房屋拆迁补偿，如果基于市场价格的话，被征收人得到的补偿价款，可能远远不够重新购买一个相似条件的住所。又如，农村地征收后，虽然得到了一定数额的补偿款，但有些只会务农的农民无疑失去了能够连绵不断获得生活来源的基本保证。所以，以市场价格为标准的补偿只是征收补偿的一个底线。即：对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。不过，为了恢复被征收人既往的生活状况或是至少不能使其受到损失，必须对被征收人因生活条件改变造成的损失进行公平补偿。该补偿包括两个方面：一方面，给缺乏居住条件的房屋被拆迁人提供廉价的住房，并根据原有居住环境改变的优劣程度给予适当的环境、交通补贴；另一方而，对失地农民进行就业指导，向他们提供符合其能力要求的工作机会，并将其纳入失业救济保障体系。

四、正当程序

为了保护公民财产权，防止政府滥用权力侵犯财产所有人的权利，必须使房屋征收严格按照法定程序进行并给予补偿，以实现其在公共利益和保护公民财产权之间的合理平衡。鉴于我国现状并结合国外经验，我国的房屋征收与补偿立法在程序上必须明确以下内容：

1.征收规划程序。房屋征收规划程序是整个征收程序的开始，其内容在于明确征收的目的，确认标的物性质是否属于可以征收的对象，策划征收的时间安排，制定补偿方案等方而的初步规划，以形成对整个征收方案的初步评估。

2.征收方案的公告程序。公告的内容包括：实施房屋征收的法律依据，征收行为的公共利益理由及评估内容，征收前置补偿措施及补偿的标准和依据，房屋征收实施计划及补偿计划时间表，被征收人提出异议的听证办法，以及被征收人所享有的行政复议权和行政诉讼权。这种公开透明的程序应贯穿于征收的整个过程，并接受公众监督。

3.征收核准听证程序。有关国家机关在核准征收方案前，应对房屋征收是否符合公共利益，征收行为是否必要和合理，房屋征收的补偿是否合理、充分等事由举行听证会，允许财产所有者、其他权利人和一般公众发表意见。征收主体必须对其实施征收行为的法律依据和公共利益理由、征收前置补偿措施及补偿的标准和依据、公用征收实施计划及补偿计划时间表等公用征收实施方案进行说明，而有关国家机关只有在充分听取公众意见后，才可以对房屋征收行为做出决策。

4.救济程序。如果房屋征收主体和被征收者在是否应实施征收以及征收的补偿数额上无法达成协议，或是征收主体违法实施房屋征收，拖延补偿程序或不按照已确定的征收计划实施征收，应给予被征收者救济的权利保障。被征收者可以向做出征收行为决定或实施征收行为的行政主体的上级机关提出行政复议。此外，赋予被征收者享有司法救济的权利，即通过司法权制约政府的房屋征收行为。

5.征收补偿前置程序。如果经过听证程序和救济程序，已经确定房屋征收方案，必须住房屋征收实施前给予被征收人补偿和安置。如果房屋征收实施主体未完成补偿安置程序而实施征收，而被征收人提起行政复议或司法救济的，房屋征收实施主体必须立刻中止征收行为，待行政复议或司法救济程序完结后，或是恢复征收行为，或是完成补偿安置程序后恢复征收行为。

6.征收强制程序。被征收人逾期拒不履行被征收义务时，房屋征收实施主体应依法向人民法院申请强制执行，并由法院对阻挠司法强制执行的被征收人依法予以处罚。同时，严禁行政实施主体违法实施强制征收的行为，对造成不良后果的责任人依法给予行政或刑事处罚，并对相对人的损失依法补偿。

(作者：中共中央党校政法部教授、博士生导师)