发展方式转变呼唤科学问责

□雷兆阳（中共广州市委党校海珠分校，广东 广州510235）

告别“十一五”时期、进入“十二五”时期，面临着加快发展方式转变的攻坚任务。人是发展的第一要素，科学用人决定科学发展，而“问责”作为用人和履职的基础，是亟须面对的一道考题。近年来，由于当事人决策失误、违法行政、疏于管理、执行不力、处置不当、治政不严、效能低下、言行失检等原因，造成重大损失或恶劣影响，引起舆情民意汹涌而“引咎辞职”或受到处理的情形增多，“问责刮起的风暴”已成为街谈巷议的高频话题，“有权必有责，出事要问责”已逐渐成为共识。

一、科学问责是推动发展方式转变的“关键词”

建立问责制是现代政治文明和法治社会的重要标志，是社会主义市场经济的应有之义。每个公民、每个企业都应对自己的行为负责，权力部门亦然且更应带头。推动发展转型，实现科学发展，必须建立起科学的工作和管理机制及相对应的法治政府，必须形成一个以责任来约束、规范政府权力和官员行为，把全部权力活动置于民主程序和对等责任基础之上的氛围。与其事后亡羊补牢，不如事前未雨绸缪。构建适合自身实际、与国际规则相衔接的发展环境，营造体制和制度优势是“十二五”时期的当务之急，其中尽快建立与发展态势相匹配的科学问责体系是关键。

温家宝总理近期在答记者问时坦言转变发展方式知易行难，最难之一在于创新机制和干部考核标准。广东省委汪洋书记在推动发展方式转变时也强调“要完善科学规范的问责机制，以不落实之事问责不落实之人”。科学问责的实质就是，要建立权力与责任相同步的工作机制，要以常态化、规范化的问责方式，实现权力与责任的统一，形成制度化的硬规定。通过对权力和责任的明确规定，对有权不用不作为、滥用权力乱作为以及工作过失不当作为而造成不良后果的相关人，客观公正地追究其责任，使手握公共权力的人有敬畏之心，只能依法依规行使赋予的权力并对自己行为负责，改变权力活动中的无责任状态，使权力活动于法有据、程序正当、与责任相连，避免无责任权力和岗位的存在，真正达到权为民所用的目的。这就要求每一项工作、每一个岗位都要有明确的目标、细化的措施、完成的时限、配套考核和问责的具体要求及程序。只有责任到岗、到点、到人，评价才能科学有效，只有工作的具体化、常态化，才能推动问责的科学化。问责是否科学，核心标准在于“准”、“度”和“常态化”三个关键要素，讲究针对性和实效性。

二、非科学问责是当前制约科学发展的重要因素

问责不给力、盲目问责、过度问责等不科学问责，非但不能起到鞭策和惩治的目的，反而会影响党和政府的形象和用人方略，影响到政策的执行力和公信力，阻碍法治政府建设和发展转型升级的进程，使上下级之间乃至整个社会缺乏信任感、不和谐，甚至出现“仇官”现象。

当前，问责过程中主要存在三个方面的问题：一是问责主体缺位、客体不清。问责的主体目前大多还是一种内部上下级的同体问责且不得力，异体问责缺位或不到位现象明显，出现很多诸如山西巡警“黑老大”开840万的劳斯莱斯汽车招摇多年而无人过问的情况。作为法定最高权力机关的人大对政府及其官员的责任追究，往往是内部问责后才“象征性”介入，不信任投票、弹劾以及质询为代表的问责机制未能真正有效建立，缺乏主动性、预防性和实质监督性。一些媒体舆论和网络报道为了吸引眼球，不惜“穿衣戴帽”、玩文字游戏，带着“情绪”色彩过分“炒作”，甚至忽视法治精神，出现了带着私利目的、绑架民意的“网络水军”和“网络黑军”；问责的客体目前也没真正体现权力与责任对等的原则。一些拥有重大问题决策权和用人决定权的机构和部门，如何承担相应责任已引起广泛重视，但缺乏法律和政策的依据，而依据主要是由其“自身订制”。另外管理层面职能交叉现象严重，“九龙治水管食品”、“几顶大盖帽管不住一辆泥头车”等群众反映强烈的乱象比比皆是，值得玩味的是诸如三聚氰胺奶粉、染色馒头、瘦肉精猪肉等食品安全问题并不是政府部门检验出来的，而是消费者付出沉重代价“吃出来”的。更奇怪的是一旦出了问题，职能部门甚至具体审批部门成立问责组，“属地”问责诸如街道办、居委会之类并无执法审批权的单位，往往以解聘一些“临时人员”了事，当事人纷纷抱怨“运气不好”而难以心服口服，令百姓觉得打错了板子或更该打的没打到，问题却成为顽疾长年得不到解决。

二是问责工作尚未制度化、规范化，内容不具体、程序不严谨，甚至“无法可依”。问责只是一些地方应付危机时的应急之举，平时当问不问，出了大问题被曝光后“迅速出击”、超预期乱问责。问责时十分随意，经常是不讲依据、为了处理而处理，既未考虑主体问责权的合法性，又未考虑客体被追责的客观必要性和合法权益的保护与救济。往往是重领导意见、轻群众投诉，重行政责任、轻法律责任和道德责任，主要对重大责任事故追责且处罚较重，而对平时拖延、扯皮等不作为行为问责较轻甚至无人过问，主要对执行不当的追责且较严，而对做出不当决策和用人的追责较松甚至基本不问责。另外，被问责官员今后出路不明或复出随意等现象，也是社会关注的热点和焦点。值得重视的是，目前问责的法律法规和规章制度并不完善而且可操作性不强，规范的只有2009年以来出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，主要对象只是领导干部和党风廉政建设领域，对如何判定责任人的履职情况缺乏明确的界定，具体标准和处理方式存在很多“模糊地带”，而且不具法律的效力。《国家赔偿法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《公务员法》等法律，虽也涉及问责的内容，但对于相关主体、客体、范围、程序和结果等表述都十分笼统。各地各单位的问责制度更是差异大、标准不一，有些地方严肃问责的情形，另一些地方根本不算回事。

三是问责的氛围未有效形成，责任和追责意识还未成为相关人员及单位的基本素质和基本工作要求。具体表现在：一些地方的信息不公开透明，报喜不报忧，对负面信息总是以“维护稳定和形象”等借口欺上瞒下，甚至不惜动用大量财政经费无原则地堵漏洞、“粉饰太平”，公众缺乏知情权，更无参与权；一些地方的官僚主义作风严重，相关人员缺乏责任意识，只知道手中权力有多大，却从不想这些权力运用的后果和应承担的责任，强调主观动机甚至一团和气“大家好”；一些地方的绩效评估机制不科学，评价、考核及其操作大都在内部进行，基本是自订标准、“上级评价”，即使有调查问卷或群众意见，但其取样“人为操作”明显，难以保证代表性和公正性，没有形成一种严格的制度安排，以致专家成为“砖家”，听证会成为“走秀”，群众根本不信。最为突出的是，一些地方政府为其自身利益和政绩，盲目追求增长速度和形象工程,对于公共行政所要达到的多元社会目标特别是民生很少顾及，出现诸多“带污染、带血的GDP”和“拍脑袋短命工程”。当前要特别防止有人改革动机不纯、目的不明，打着改革的旗号，行不负责任之实，甚至不惜违法。改革有代价但必须有人为行为负责，必须坚持“三个代表”、坚持科学发展观。

三、全面加强问责工作的规范化建设，提高其科学化水平

问责乱象频生，究其原因是对权力未上“紧箍咒”，行使时未有“流程图”。法制是改革、发展、稳定的第一保障。当前亟需按照发展转型的新要求，正确把握经济社会发展的规律，顺应时代变迁和形势变化的需要，抓住根本要素，抓住民生和群众反映强烈的重点领域，建立法制化、规范化的“3W&H”科学问责机制，严格依法、按制度办事并长期坚持，不使问责因人、因时、因地而变化。

一是要明确问责对象，即问责谁（Whom）。问责的对象必须准确，应实事求是、权责一致，既不要“一竹篙打一船人”，也不能不了了之、无人负责或“只拍苍蝇不打老虎”。要科学界定职能职位，科学分解、配置权力，任何岗位和个人必须与职能一道明确其任务、权力、责任、监督和奖惩，使一岗一位、一言一行都能见责任。

二是要健全问责主体，即谁来问（Who）。问责的主体应包括同体问责的党委和政府自身，也要包括异体问责的人大、政协、司法机关、民主党派、新闻媒体、社会团体以及公民，确保监督到位，问责及时、有效。同体方面要加强内部自我监督纠错机制建设，重点强化纪检、监察、审计等专门部门的依法独立行使职能，加强权力制约，加强日常的巡查和监督工作的主动性，加强在事前事中发现问题并及时进行教育和纠错，对事后进行铁面无私的追究。当前有一种现象值得重视，一些部门漠视群众利益和自身责任，平时主动不行使职能预防问题发生，即使出现问题也不作为，集小成大形成民怨，再来所谓的“集中整治”，结果人员越养越多、劳民伤财，有时还形成严重对抗。其实在需要“集中整治”的时候就应开始问责。异体问责方面，要创造条件让人民批评、监督政府，让群众有知情权、参与权甚至决定权，并提供便捷、受重视、受法律保护的参与和投诉的渠道，建立制度化的听证会、民意调查、领导网络在线互动机制，让权力在阳光下运行。要特别加强人大异体问责的主体作用，发挥人大常委会各专门委员会的功能，除增强在相关领域决定重大事情外，还应特别授予调查、监督、问责和收集民众信访的权力。要善待媒体、善用媒体、善管媒体，发挥舆论的监督作用。“周老虎”、“躲猫猫”、“李刚门”等事件让正义和事实回归，显示了媒体问责的特有影响力。

三是要明晰责任内容，即问什么责（What）。问责的内容和情形应具体规范，要依据其所行使公共权力和岗位承担职责的范围，明确、具体的界定，对不同情形要科学分类和准确表述，并且用制度或者法律的形式固定下来，成为明确的工作导向和要求，从而保持问责工作的规范性、连续性。权力不是无限的，责任也不应是无限的，对需问责的事项和情形应当事先有明确的要约，不能上纲上线、无限扩大什么都问责，也不能对未尽职守、影响工作但暂未造成事故和投诉的行为熟视无睹。应尽快出台规范的《责任追究法》，不能事后全凭领导的情绪和意志。如制度有漏洞，那就首先问责制度的制定者。

四是要把握科学的问责方法，即怎么问责（How）。首先，公正、公开、透明，严格运作程序。只要不涉及秘密都应及时主动公开，对问责主客体的权力要严格“勘界”，要按程序、按规范客观理性进行，既不要以权代法、以权压法，也不要轻易被外界所“左右”。不能为了“平息民愤”，速战速决而不讲原则和程序，这样会带来对制度和法治的破坏。责任的认定和追究应由特定的单位，依立案、依职权或依申请启动，依法调查收集与责任行为相关的证据、并听取当事人的陈述和申辩，根据认定的事实及相关的法律和制度决定追责形式，按照管理权限落实惩戒内容并告知相关人救济的途径，并建立关怀帮扶机制。其次，问责要常态化开展，要准、要适度、要及时。平时问责要力求在未酿成大错时就介入，问责方式要与其过错相适应，既不能避重就轻，也不是越重越好，更不能失去“准星”，还要防止以问责代替纪律处分、代替刑事处罚。最后，问责的决定应采取民主方式，由主体单位的相关成员通过表决决定并备案。