论中国特色社会保障体系

□袁 纲（中国人民大学 法学院，北京 100872）

一、社会保障对经济增长的影响

马克思主义唯物辩证法认为：世界是普遍联系的。社会保障与经济增长也不例外，两者之间相辅相成、密切联系。一国的社会保障水平无疑会对该国的经济增长产生相应的影响。我们假定：社会保障水平为x，经济增长为y。那么，社会保障水平x的变化将会通过一系列中间变量影响经济增长y。这些中间变量主要包括：人力资源的整体素质a，因社会保障水平的提高而促进的国民消费b（包括政府统一购买提供给国民消费的服务）以及公共财政对社会保障领域的投入所产生的机会成本c。在此，我们可以将x,y,a,b,c之间的关系简单表示为：x→a,b,c→y。具体来说，假定最初的社会保障水平为0，那么，随着保障水平x的提高，将会对中间变量产生如下影响：

1、人力资本投资和人力资本积累是保持经济持续增长的重要基础。[1]因此，随着社会保障水平的提高，国民将享有较好的养老、医疗、教育、住房以及其他福利，这将会促进人力资本投资和人力资本积累，进而对经济增长起到积极作用。[2]

2、投资、消费和出口被称为拉动经济增长的“三驾马车”。[3]社会保障水平的提高将会解除国民的后顾之忧，有利于启动国民的消费需求，进而促进经济增长。[4]

3、在财富有限的情况下，对社会保障领域的投入越多，对其他领域的投入就必然相应地减少，这意味着，对社会保障领域的投入存在机会成本。

上述分析表明：当最初的社会保障水平为0时，随着社会保障水平x的提高，机会成本c逐渐变大。但是，由于人力资源整体素质a和国民的消费需求b得到提高，a，b的提高将有利于经济增长。他们的关系是：随着社会保障水平的提高，人力资源整体素质得到提升，国民消费需求启动，两者对经济增长的贡献明显大于公共财政对社会保障投入所产生的机会成本。显然，a+b＞c。由此可见，此时，公共财政对社会保障领域的投入是有效率的，社会保障水平和经济增长存在正相关关系。

如果对社会保障的投入不断增加，则社会保障水平继续提高。那么，是否存在一个“均衡点”？当公共财政对社会保障的投入超过这个“均衡点”，投入的效率便会下降甚至为负数呢？我们再引入一个新的变量：劳动者积极性d。此时，x，y，a，b，c，d之间的关系就可表示为x→a，b，c，d→y。随着公共财政对社会保障领域的投入不断增加，a，b，c，d将发生如下变化：

第一，人力资源整体素质仍然会继续提升——但是，人力资源整体素质的提升可能会被国民劳动积极性的下降所消解。

第二，国民在社会保障领域的消费达到一定程度后，根据“边际效用递减”规律，继续增加消费给国民带来的效用递减，这时，国民必然会选择减少消费。“在消费者的收入固定和他面临着各种物品的既定市场价格的条件下，当花费在任一种物品上的最后一美元所得到的边际效用正好等于花费在其他物品上的最后一美元所得到的边际效用时，该消费者得到了最大的满足或效用。”[5]此时，如果继续消费，效用就呈递减状态。

第三，由于公共财政是有限的，投入社会保障领域的公共财政越多，则用于其他领域的公共财政就相应减少。因此，随着公共财政对社会保障领域的投入不断增加，机会成本也逐渐变大。

第四，从社会学的角度，“保障过度”可能导致滋养“懒汉”等问题。由于国民的社会保障水平越来越高，以至于即使不劳动而依靠社会保障就可以过上一种“安逸”的生活时，他们会倾向于不再努力劳动。

由此可见，当继续扩大公共财政对社会保障领域的投入时，对经济增长起正面作用的a，b两个变量逐渐缩小，而对经济增长起负面影响的c，d两个变量逐渐变大。此时，a+b＜c+d。公共财政对社会保障领域的投入并不总是有效率的，公共财政对社会保障领域的投入客观存在一个“均衡点”，当投入超过“均衡点”时，社会保障对经济增长的影响就由正相关关系变为负相关关系。

西方发达国家的经济发展情况证明了上述观点。20世纪20、30年代，为了摆脱严重的经济危机，罗斯福总统一改政府作为市场经济“守夜人”的角色，主动干预经济，在工业、农业、金融业以及社会保障等领域进行了大刀阔斧的改革。在社会保障方面：一是通过创立新机构，比如民间资源保护队、联邦紧急救济署、国民工程管理署等，来为失业者提供工作岗位，发放类似于救济的工资收入；二是为就业者提供宽松的工作环境，例如规定最高工作时间和最低工资；三是为失去工作的老人和残疾人提供社会保险，政府动用企业和财政的能力，保证全体国民的最低生活水平。[6]毫无疑问，罗斯福新政对于美国尽快走出“大萧条”的阴霾，实现经济持续健康发展功不可没，而在这“一揽子”的改革方案中，公共财政对社会保障领域的投入对于经济增长的带动作用同样不可忽视。

让我们再将目光投向欧洲。20世纪40年代到50年代，战后商品严重短缺，人民生活十分困难，为了适应当时恢复经济和社会发展的需要，以1942年英国政府发表《贝弗里奇报告》为标志，西欧、北欧国家以“保障公民获得一般生活水平”为口号，开始建立福利国家制度。瑞典、丹麦、挪威、芬兰等国更是建立起了“从摇篮到坟墓”的无所不包的社会保障体系。实践证明，福利国家制度能够缓和阶级矛盾，提高人民生活水平，促进经济发展，维护社会稳定，并使这些国家从战争结束到70年代，享受了几十年的黄金机遇期。

但20世纪70年代中期，福利国家制度隐伏的问题逐渐暴露出来。首先是福利支出的逐年增加终于到了政府无法承受的量上；其次是政府为了负担福利费用所增加的税收终于到了企业也无法容忍的程度。当企业感到难以承受，又无法与政府相抗衡之时，只能把资本转向外国。[7]同时，一些人士从道德哲学的角度指出：福利国家制度的危害不仅在于破坏了人应该自食其力和通过工作来换取生活的基本品德，更在于它助长了不劳而获与搭便车的恶劣行为，这在一个现代文明社会是不可接受的。[8]事实也是如此，由于福利支出持续增加，政府财政不堪重负，企业用工成本攀升、国际竞争力减弱，国民对公共福利过分依赖、劳动积极性下降，国家经济陷入“滞涨”困境，福利国家制度面临危机。

正是在这样的背景下，英国“撒切尔政府”上台后，采取了以哈耶克、弗里德曼为首的“新右派”思想，对国有企业实行彻底的私有化。同时，大幅度减税、削减公共支出，在一定程度上动摇了英国福利国家的形态。美国“里根政府”在新自由主义政治哲学的指导下，强调贫困者应该主要通过家庭、志愿组织和私营社会福利机构实现自助，减少对于公共福利的依赖性。其他福利国家也在不同程度上对本国福利进行了相应的改革。

从20世纪西方发达国家的经济情况可知：一国财政对社会保障领域的公共投入存在一个“均衡点”。当投入在“均衡点”以下时，投入是有效率的，继续投入将促进经济增长；反之，当投入超过“均衡点”时，增加的投入可能效率低下或没有效率，甚至产生负面影响。

二、我国现阶段的社会保障水平

改革开放以来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就。1978年，中国的GDP只有3645亿元，而2007年，中国的GDP超过24万亿元，[9]人均GDP、国家财政收入、城乡居民可支配收入都发生了翻天覆地的变化。然而，在经济建设取得辉煌成就的同时，我国的社会保障事业仍然严重滞后。从社会保障事业发展的现状来看，我国在今后乃至较长一段时期内，社会保障都会处于一个较低的水平。

（一）《社会保险法》坚持的是“保基本”的立法原则。《社会保险法》第3条规定：“社会保障制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”“保基本”说明，我国的社会保障制度坚持量力而行，从低水平起步，社会保障立足于解除国民的生存危机、保障国民基本生活。“多层次”说明，国家、企事业单位以及个人可以根据自身能力以及对社会保障的实际需求，通过企业年金、职业年金、商业保险、储蓄存款等多种方式满足社会保障多元化需求。因此，我国的社会保障在今后乃至较长一段时期内，都将坚持与经济社会发展水平相适应，围绕国民的“基本需求”展开。例如，我国的养老保险当前着重解决的仍然是国民的基本生活需求，其目标仍停留在免除国民的生存危机方面，对于精神慰籍、老年护理等更高层次的需求尚且无法满足；医疗保险着重解决的是国民生病的治疗问题，对于疾病预防、康复保健等更高层次的需求暂时也是心有余而力不足。

（二）政府财政对社会保障的公共投入仍然不足。从通常意义上来说，一国政府对社会保障事业公共投入的多寡，直接决定着该国的社会保障总体水平。就全口径社会保障支出占GDP的比重而言，欧盟在2003年、2004年、2005年用于社会保障的支出占GDP的比重分别是27.4%、27.3%、27.2%，福利国家的这一指标甚至超过了30%。而在我国，2006年用于社会保障的支出大约1.1万亿元，占GDP的比重只有5.2%。就全口径的财政性社会保障支出占财政支出的比重而言，福利国家的社会保障支出占财政支出的比重高达40%—50%，新兴工业化国家以及部分发展中国家的这一指标通常也在20%—30%，而我国2007年财政性社会保障支出占财政支出的比重只有11%左右。[10]从上述比较可以看出，我国财政对社会保障事业的投入明显偏低，人民享有的社会保障仍然处于较低水平。

（三）我国社会保障事业的覆盖面远未实现“应保尽保”。我国社会保障事业发展的目标是“人人享有社会保障”，换言之，基本社会保障不应当是选择性的，而应当是普惠性的。《社会保险法》的出台，尽管极大地扩充了社会保险的覆盖面，但是，仍然有很大部分国民不能被社会保障所覆盖。以社会救助为例，虽然发达国家的贫困现象远比发展中国家的贫困现象要少得多，但发达国家的社会救助受助比率依然高于发展中国家。例如，新西兰受助人数占总人口的比例为25%，澳大利亚为17.8%，英国为15.9%，美国为10%。而在我国，2007年全国共有1064.3万户、2272.1万城市居民得到最低生活保障，受助人口占城镇总人口的比例为5.6%；在农村，受助人口占农村总人口的比例仅为4.2%；全国获得最低生活保障的人口占总人口的比例不足5%。[11]更何况，我国许多地区的最低生活保障标准要比当地的实际贫困线低，一般只有实际贫困线的80%。

（四）国民的社会保障实现了权利与义务相一致。新中国成立后的一段时期，我国实行的是“国家—单位”的保障模式。在这种模式下，国家透过单位对国民的社会保障承担最终责任，个人只享有权利，不承担义务。随着经济社会的发展和社会保障制度的改革，“国家—单位”的保障模式被打破，社会保障的社会化进程逐步加快，国家、单位、个人成为社会保障的责任主体。以社会保险为例，除工伤保险和生育保险以外，养老保险、医疗保险和失业保险由用人单位和个人共同缴费。《社会保险法》第10条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。”第23条规定：“职工应当参加基本医疗保险，由用人单位和职工按照国家规定缴纳基本医疗保险费。”第44条规定：“职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。”用人单位和职工共同缴纳社会保险费用的制度安排，有利于社会保障的可持续发展，抑制社会保障领域的过度消费，防止社会保障制度异化成滋生“懒汉”的温床。

由此可见，我国的社会保障仍然处于较低水平，公共财政对社会保障领域的投入离“均衡点”还有很大的差距，社会保障水平和经济增长处于正相关关系范围之内。

三、完善我国社会保障体系的建议

随着社会保障水平的提高，社会保障将会对经济增长起到促进作用，然而，当公共投入达到“均衡点”以后，继续投入就会变得缺乏效率，甚至拖累经济增长，而经济增长一旦放缓，则又会削弱社会保障的物质基础。笔者根据这一分析结论，结合我国社会保障事业的发展现状，提出以下四点建议：

第一，我国的社会保障水平应当与经济社会发展相适应，坚持适度保障。由于社会保障水平具有能上不能下、能多不能少的特点，在构建我国社会保障体系的历史进程中，我们必须要根据经济社会发展状况，量力而行。此外，据权威机构预测，我国人口老龄化年均增长速度高达3.2%，约占总人口年均增长率的5倍，2010年至2050年65岁以上的人口占总人口的比重将达到22%—26%。这意味着，未来我国的社会保障面临严峻压力：如“保障不足”，将导致国民生活困难，甚至面临生存危机；如“保障过度”，将导致财政不堪重负，影响经济社会发展。因此，以理性的态度在“均衡点”范围之内逐步提高国民的社会保障水平方为明智之举。

第二，在现阶段要以政府为主导，坚持不懈地提高社会保障总体水平。由于我国的社会保障水平仍然较低，距离“均衡点”还有很大的差距。因此，加大社会保障领域的公共投入，不仅有利于增进国民福祉，保障弱势群体的生存权、发展权，而且将会对经济增长产生促进作用，形成经济增长与社会保障水平提高的良性循环。政府要切实承担起主要责任，确保国家财政对社会保障领域的公共投入随着经济社会的发展而逐步增加。

第三，我国社会保障体系的构建应高度重视城乡统筹。从公平、正义、共建、共享的角度，中国特色的社会保障体系应当坚持城乡统筹，平等对待城市人口和农村人口，不因城市或农村而产生不合理的差别。从经济学的角度，社会保障对整个社会的总效用等于其对城市人口的效用与对农村人口的效用之和。按照“边际效用递减”规律，随着公共财政对城市社会保障的投入不断增加，社会保障对城市居民带来的效用呈递减状态，而如果将这些投入转移到农村，产生的效用将大于城市。也就是说，在公共财政对社会保障的总投入一定的情况下，只有坚持统筹城乡、平衡发展的原则，才能给整个社会带来最大的效用。当然，统筹城乡并不意味着城市和农村的社会保障标准应完全一致，尊重城乡差别、地区差别也是公平正义的题中之义。

第四，社会保障体系的构建要放眼未来，注意代际公平。《社会保险法》中“统账结合”的制度设计是我国社会保障事业改革发展进程中的一大创举。社会统筹有利于发挥大数法则的功能，确保风险在社会群体之间均衡分配，防止出现畸轻畸重的问题。个人积累有利于化解老龄化趋势加快给社会保障带来的财务风险。然而，由于我国历史上社会保障“欠账”太多，因此，现代人在社会保障方面的负担过于沉重，个人账户的资金常常被挪用，“空账”运行情况比较普遍。如果这一问题不能得到有效遏制，必将导致未来我国社会保障财务压力骤增，那时，如果出现公共财政对社会保障领域投入不足的问题，就有可能拖累经济增长的步伐。

四、结语

1919年，德国的《魏玛宪法》就将生存权载入宪法，社会弱势群体的生存权保障成为政府不可推卸的责任。[12]哈耶克也指出：“社会缺乏这种保障（指弱势群体生存权保障）是有伤我们正义感的，是不符合道义的。因为，自由社会不但是守法的社会，而且在现代一直是以救助病弱和受压迫者为目标的一切伟大的人道主义运动的发祥地。”[13]因此，健全完善社会保障体系，不仅是免除国民生存危机，促进人民福祉，保障公民生存权、发展权的基本制度安排，也是一国政府政治合法性和伦理性的重要体现。我们要清醒地认识到：一方面，我国正处于改革攻坚、社会转型的重要时期，坚定不移地健全完善社会保障体系，有利于我国的人力资源投资和人力资源积累，增强我国企业的国际竞争力；有利于加快经济发展方式向内需驱动、消费驱动转变；有利于为实现社会主义和谐社会营造一个和谐稳定的社会环境；另一方面，社会保障水平对经济增长并不总是呈现正相关关系，我国的社会保障体系建设必须结合我国的基本国情，坚持量力而行，实现适度保障，避免西方福利国家所遭遇的国家财政不堪重负、贫困陷阱[14]等难以摆脱的问题。

[注 释]

[1]边云霞.我国人力资本对经济增长贡献率的实证分析[J].中南财经政法大学学报，2006,（2）.

[2]以上海为例，据经济学家研究，1978年至2008年，人力资本投入对上海经济增长的总贡献率为20.09%，其中，2006年至2008年更是高达45.94%，仅仅略低于物质资本的贡献率57.38%。参见罗翔、项歌德.人力资本对经济增长的直接贡献与间接贡献——以改革开放以来的上海为例[J].科技与经济，2010，（8）.

[3]以河南为例，1997年消费对经济增长的贡献率为86.7%，2001年为69.4%，2004年为20.3%，2007年又上升到52.7%。王玉珍、刘冬芹、王小卿.河南省消费与经济增长的发展关系研究[J].市场研究，2010，（9）.

[4]关于社会保障与消费的关系，国外的研究存在较大争议。如费尔德斯坦、穆内尔等认为，社会保障促进消费；Ph illip C agan、Kot liko ff等认为社会保障抑制消费；Leimer、Lesnoy等认为社会保障和消费之间的关系不确定。另据国内有关学者的实证分析：基本养老保险基金的发放水平对当年消费水平具有较大的正向影响。在2000-2007年间,其他条件不变时,基本养老保险基金平均每增加1亿元,当年的消费水平可平均增加3.81亿元,即社会保障方面的投入会对消费水平有着较大的乘数效应。杨河清、陈汪茫.中国养老保险支出对消费的乘数效应研究——以城镇居民面板数据为例[J].社会保障研究，2010，（3）.

[5][美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯.经济学（第十四版）[M].北京：北京经济学院出版社，1996.156.

[6]杨目、赵晓、范敏.罗斯福“新政”：评价及启示[J].国际经济评论，1998，（7—8）.

[7]曾瑞明.在保障福利与保障效率之间摇摆[J].中共福建省委党校学报，2007，（7）.

[8]熊跃根.全球化背景下福利国家危机与变革的再思考[J].学海，2010，（4）.

[9]我国GDP从世界第十升至第四[N].人民日报，2008—10—28.

[10]郑功成.中国社会保障30年[M].北京：人民出版社，2008.355—356.

[11]郑功成.中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案[M].北京：人民出版社，2008.240.

[12]王三秀.哈耶克弱势群体生存权保障思想述评[J].华中科技大学学报，2008，（5）.

[13][英]弗雷德里希·奥古斯特·哈耶克.经济、科学与政治——哈耶克思想精粹[M].南京：江苏人民出版社，2002.62.

[14]所谓“贫困陷阱”，是指贫困人口在接受社会保障救济的收入并不比他努力工作时的收入少或者两者相差无几，因此，贫困人口宁愿接受社会保障的救济而不努力工作，从而无法从贫困中解脱出来。参见赵亚奎.贫困陷阱的生成机制：一个文献综述[J].东岳论丛，2009，（5）.