多元共治格局下基层社会管理创新的探索与思考

□王桢桢（广州行政学院 公共管理教研部，广东 广州510070）

当前，社会管理改革创新成为各级政府的重大课题。各级政府纷纷在探索如何在完善现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标。[1]基层社会作为社会管理创新实践的聚焦点与改革的突破口，发生了许多有益的变化，对其经验适时予以总结，将为社会管理创新的政策移植、修正提供借鉴和启示。本文拟对多元共治格局下基层社会管理创新问题作一探讨。

一、多元共治格局下基层社会管理创新的理念导向

从20世纪90年代初期开始，脱胎于计划经济模式的政府主导型社会管理模式，开始向政府与市场、社会合作管理的模式转型，社会管理的格局也从单一的政府主导向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局演化。在这种多元共治的格局下，社会管理成为一个上下互动的管理过程，它主要是通过合作、协调、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实现对公共事务的管理，以建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。在治理的过程中，地方政府与其他组织或团体经由资源的交换和相互依赖，一起承担工作与责任，达成共同治理(co-governing)[2]或是共同生产(co-production)的效果。[3]其特征是：治理不是一整套固定的规则，也不是一种活动，而是相互协调的过程；治理过程不是建立在控制之上，而是协调；治理不仅涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种政治制度，而是持续的互动。[4]在政策、体制、资源等环境约束下，社会管理创新迫切需要科学、明晰、务实的理念指引。笔者以为，建立在多元共治格局下的基层社会管理改革创新，需要凸显三组核心理念：回应与协调、分权与责任、秩序与活力。

（一）回应与协调

胡锦涛总书记指出，加强和创新社会管理，要“牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口。”任何公共政策创新都会涉及到利益的变化、组织与规则的变迁、行为的改变，因此，初始政策设计，规则与组织的变换，利益的分化、协调就成为其中必不可少的要素或因子。[5]在利益的协调过程中，回应利益群体的需求就成为核心议题。“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民”。[6]坚持以人为本，就是要回应公众的基本需求，包括收入分配、社会保障、医疗、教育、环境保护、公共安全等关系群众切身利益的问题；坚持以人为本，同时要协调不同群体的利益需求，缩小由于区域经济社会发展的不均衡、城乡二元结构以及行业差距、收入分配等因素的存在所导致的不同区域、群体间在享受公共服务中存在的较大差距。[7]

（二）分权与责任

多元共治格局下的一个重要的转变，就是社会管理创新的主体不再是唯一的政府主导。社会管理成为一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体不一定是政府，也并不完全靠国家的强制力来实现治理的目标。[8]其管理机制所依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威，其权力内容是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。[9]部分政府权力将下放到社区，鼓励居民、非营利组织、辖区单位参与社区治理，形成社区的网络状管理。[10]就基层社会管理创新而言，分权意味着更多机会的政策试验。在这种分权的状态下，确立行动主体的责任至关重要，需要强调多元主体的协同与合作，构建基于“任务与责任分担”和“行动与方案协同”的和谐治理机制[11]：任务与责任分担主要体现为国家承担政治职能与行政职责，市场承接经济性事务，居民立足私人性领域，民间组织分担公益性职能；行动与方案协同则主要体现为国家引导协调，居民自主自治，市场高效优质服务，民间组织志愿参与。

（三）秩序与活力

社会管理创新目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。[12]而秩序既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们为实现共同目标而达成的非正式的制度。良性优化的秩序安排有利于多元共治的各个行动主体形成协调一致的行动，降低交易成本与摩擦成本，但过分强调秩序又有可能导致行动僵化。由此，有必要维持一定的制度空隙以保护创新活力。公众参与是激发创新活力的重要元素，通过公众有序的政治参与，“使整个社会洋溢持久的积极性，具有充沛的活力，充满离开它就不能存在和不论环境如何不利都能创造奇迹的精力。”[13]同时，新技术的开发与有效运用也可有效地增强行动活力，提高创新效益。

二、基层社会管理创新之实践探索

基层社会管理创新遵循渐进主义路径，“摸着石头过河”是对其最贴切的概括。其典型表现就是新的创新活动(即通常所说的“试点”)往往是从一个地方开始，不断地向更大范围乃至全国范围扩散的过程。首先，选择一两个(或者更多)地方作为执行某项政策的试点，如果取得成功，就对这些试点的政策效果进行总结，如得到中央政府的认同，将被其他地方政府加以学习；如果继续取得成功，再被大范围推广，直到成为全国通行的政策。[14]可见，试点区域的创新举措往往起到风向标的作用，关注其动态发展有助于把握整体的创新脉搏。

（一）凸显回应与协调理念的基层治理机制创新

深圳市南山区以“吸纳与嵌入”机制为发展路径，创新基层治理机制。所谓“吸纳机制”，是将体制外的资源“吸纳”到体制内释放，实现各种自主参与的有序化。南山区月亮湾片区社区业主、居民代表与地方人大、政府进行了多轮理性博弈，最后促使该片区设立了人大代表联络工作站。联络站向社区居民公布联络站工作人员的联络方式以及收集民意的具体渠道，鼓励社区居民将意见建议向社区联络工作站人员反映，再由联络工作站将社情民意整理综合后向人大汇报，进而由人大推动转化为政府决策，从而实现了社会组织参与的冲突被有序吸收到体制当中释放，也成为政府吸纳民意的一大创新。所谓“嵌入机制”，是将体制内的组织资源“嵌入”到社会，实现社会服务与治理的网络化。其具体做法是：发挥党员、公职人员在社区的作用，要求党员和公职人员在所居住的社区亮出身份、浮出水面，进入社区业主委员会，担任楼栋长、片长，参与社区义工队伍。公职人员能够将政府相关决策信息及时准确地传递给社区居民，并成为社区范围内的政策解说员和政策执行的推动者；同时，他们也将居民的利益诉求反馈到决策系统，从而有利于决策的科学化和民主化。应当说，这是基层党组织在面对社会结构分化与社会民主意识加强的形势下进行的有益探索。

珠海康宁社区自2009年作为珠海市社区民主自治先行先试同步试点单位，建设“议事、决策、执行、协助、监督”的社区民主自治体系，坚持以人为本，依靠党员带头，重视制度建设，极大地调动了社区党员、居民和驻地单位参与社区民主自治的积极性。社区成立了“议事协商委员会”、“和谐共建理事会”、“大榕树议事园”、“社区110秩序维护大队”、“调解工作组”等民主自治组织，并制定了相应的章程、议事规则和工作守则，指导香溪庄、香宁南、北小区先后成立了“业主委员会”、“业委会监督组”和业委会党支部。业委会的正、副主任均由党员担任，同时还配备了122名“党员楼长”来协助业委会的工作。社区先后成立了党员义工队和社区党校，开通“社区党员远教大讲堂”，建立党员值班制度，每日有4名党员轮流在社区综合服务中心值班，使党员服务社区日常化。在社区党总支、居委会引导下，提倡居民的事、公共的事，大家议，自己管。对于社区环境整治、破旧排污管道的改造工作、社区各类活动中心的完善工程，都通过“大榕树议事园”进行研究、讨论和做出决定，针对每一次的会议和讨论决定，以及后期的执行状况与整改效果，都有完善的档案记录；针对物业管理公司亏损退出的问题，由社区居委会牵头，以业委会名义向民政局申请成立“香宁花园南区居民物业服务社”来负责小区的物业管理。服务社不以盈利为目的，除日常开支外，剩余基金作为小区的维修基金由居委会监督，并将每月的收入支出在社区公告栏上公布。这些举措充分体现了社区居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的民主自治理念，同时也为解决老旧住宅小区物业管理问题提供了一个具有借鉴价值的新思路。

（二）凸显分权与责任理念的基层治理结构调整

广州市按照“重心下移、立足基层”的思路，梳理城市管理体制的权责关系，基本形成“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理格局。试点街道按照管理、服务、执法“三位一体”的思路组建“三中心一队伍”（即社区综合管理中心、社区家庭服务中心、综治信访维稳中心和综合执法队伍）。社区综合管理中心整合了城市管理、社会事务、人口与计划生育、出租屋管理、劳动和社会保障、再就业等行政管理职能；社区家庭服务中心整合了家庭服务、居家养老、残疾康复、妇女儿童关爱、就业辅导等公益性职能；综治信访维稳中心则由负责辖区内综治维稳和信访工作的综治办、信访办、司法所整合而成；综合执法队整合了依法履行或承接区职能部门委托的相关执法职能的城市管理、安全生产、劳动监察、文化市场管理、人口与计划生育等行政执法职能。“三中心一队伍”的管理结构充分整合了基层管理、服务、维稳和执法等服务资源，促进了基层社会管理资源利用效率的提升；同时，由街道统一管理、统一指挥、统一调配基层资源，改变了以往多头管理、责权不清、职能交叉、各自为政的局面，由多个窗口变为一个窗口，由多次上门变为一次上门，由多头执法变为统一执法，实现了基层社会管理组织结构的优化提升。

2000年，杭州市政府明确提出“培育社会复合主体，共建共享生活品质之城”的理念，并做出了有效的系列实践，其中的“社会复合主体”(Social Composite Subject)就旨在创建和实践一种新型的社会组织模式。[15]“社会复合主体是指以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的社会新型创业主体。”[16]如属于行业联盟组织的丝绸·女装行业联盟、茶行业联盟、杭州美食行业联盟，属于项目推进组织的西湖综合保护复合主体、运河综合保护复合主体、大良渚遗址综合保护复合主体，属于市校联盟组织的杭州市与浙江大学战略联盟、杭州市与中国美院战略联盟等。在结构形式和运作机制上，社会复合主体展现的是国家与社会之间合作伙伴的互动关系；在社会复合主体的实际运行过程中，政府发挥行政协调与社会动员相结合的角色功能。[17]就目前的实践看，通过建立复合主体之路，已经一定程度上实现了国家与社会相互增权的互惠模式。杭州市政府目前对于各类社会复合主体的培育，明显是在向社会放权和赋权。但这种下放权力和赋权社会的努力，不仅不会减弱政府的权力，相反会通过社会的增权反过来实现政府自身的增权。[18]这一“中国模式”事实上创新了中国城市的治理结构，使其从政府的单一治理向多个主体的协作治理和共同治理转变。[19]

（三）凸显活力与秩序理念的基层治理模式选择

近年来，伴随着政府职能转变与社会组织的迅猛发展，广州市初步形成了党委领导、政府主导、社会协同、多元参与的社会管理服务格局。各试点街道通过公开招标，以政府购买服务的方式，引入专业社会工作组织负责社区家庭服务中心的运营，提供社会公共服务，满足辖区群众的基本公共需求。主要呈现出三种模式：一是社会工作机构独立承担模式。越秀区建设街、矿泉街、广卫街等街道社区综合服务中心的运营，均由独立的专业社会组织通过竞标政府购买服务的方式获得项目承接资格，承担起社区综合服务中心的运营责任。二是街道成立民办非企业性质的社会工作机构承担模式。如荔湾区逢源街、番禺区桥南街等，通过政府购买服务，采取间接管理的方式承担社区综合服务中心项目。三是街道和企业共建模式。如白云区京溪街道办事处与白云区供销联社共同组建京溪街社区综合服务中心，由白云区供销联社属下的恒福社会工作服务社负责运行，率先探索政府主导、民间运作的社区服务发展模式。这三种模式虽然在形式上有所差异，但在实质上都是通过“购买＋监督”的运作方式，实现生产与供给相对分离。这种运作方式使政府摆脱掌舵与划桨集于一身的尴尬状态，成为公共服务的安排者与监督者，负责公共服务的政策制定、资源配置、全程跟踪、定期审计、效果评估等。政府与社会组织各归其位，政府转向宏观管理与监督规划，社会组织也获得了一定的发展空间，致力于专业服务与行业拓展。[20]

北京市发挥信息化手段在社会管理创新中的作用，建立全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统，构建社会管理信息化平台，实现社会管理的网格化、信息化和数字化，由过去传统、被动、定性和分散的管理，转变为现代、主动、定量和系统的管理。朝阳区将系统平台自动存储形成的事件数据库、各类数据普查(更新)形成的保洁区域库、门前三包库、绿化、部件、单位、人口数据库以及与各职能部门对接的奥运志愿者、社保、低保、其他单位的数据库等进行整合，形成系统自动生成的考核诚信(评价)系统。系统内固化了对政府、社区、单位、人的考核评价项目共91项，依托人口、单位、绿化、户外广告等其他数据库及GIS系统形成的考核项目26项。考核(诚信)评价系统所提供的结果都由系统自动生成的，客观、公正，为区内各部门广泛应用，并为领导决策与部门承担责任提供科学依据。朝阳区内网站、领导无线决策系统随时可查阅各部门的案件办理情况及排名情况；纪检监察部门亦将数字化城市管理的考核评价结果作为年终双百考核的项目之一。北京市东城区则凸现了科技精细管理的理念，实施了万米单元网格管理。运用网格地图的技术思想，以一万平方米为基本单位，将东城区所辖25.38平方公里划分为1652个网格单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控；同时整合配置网格的“七种力量”:网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者和网格消防员。为配合城市网格化管理的实施，配套“城管通”信息采集工具。它基于无线网络，以彩信手机为原型，为城市管理监督员配备，专用于现场信息的快速采集和传送。“城管通”既可使监督员在第一时间、第一现场将涉及城市管理的各类问题通过无线网络实时发送到监督中心，为城市敏捷化管理提供了信息采集和传递的保证，也对城市管理监督员的工作进行了有效的监督。[21]

三、关注与思考

当前基层政府改革与创新的实践探索为我们大致勾勒了社会管理创新的发展趋向，也为我们把握社会管理创新的发展脉搏提供了有益的启示。值得引起我们注意的一个问题是，目前我们基层社会管理创新是在体制转轨的大背景下进行的，而体制转轨是一个经济与政治相互作用的过程，我们很可能会遭遇“从经济的观点来看是必要的政策，从政治的角度来看却往往行不通”的创新困境。[22]由此，我们有必要在明晰创新理念下进一步思考基层政府的资源配置、职能定位以及行动技能。

（一）回应与协调理念下基层政府的资源配置

2010年3月，温家宝总理在十一届全国人大三次会议上作《政府工作报告》时明确提出：“要适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系。”就基层政府而言，社会管理改革创新的根本在于回应公众需求，协调多方利益。因此，其关注的焦点在于如何通过科学合理的机制实现社会资源的公平有效的配置，涉及到基层社会管理的各个方面，包括便民服务、警务治安、人民调解、基层民主、教育科技、社保医疗、卫生环保等等。[23]受地方政府财政能力和行政能力等现实条件的限制，各项基本公共服务不可能同时同步均等化，这就需要地方政府合理规划，对各公共服务项目供给进行优先顺序的排列，以满足不同利益群体的多元需求。[24]同时，吸纳多元利益群体通过协商、交换、合作等形式参与公共资源的配置与分享的过程，以民主有序的参与机制实现各利益主体间的平等对话与权利主张。然而，目前基层社会管理的创新实践更多还是依赖于基层政府的行政干预，依赖自上而下的资源补给，社区的居民和社会组织的功能与作用并没有得到有效的发挥。因此，如何有效地吸纳民间资本和市场资本的参与，增强社会动员能力，将成为考验基层政府创新智慧的重要议题。在非营利组织发育滞后的转型时期，基层社会治理网络的建构和持续，需要政府的主导与推动；各类组织实现资源共享与资源交换也需要政府提供资源交换的空间。[25]

（二）分权与责任理念下基层政府的职能定位

基层政府的职能定位，即政府在一定历史时期内根据经济和社会发展的需要而担负的职责和功能，[26]这应被视为基层政府改革创新的逻辑起点。当前体制禁锢所导致的“小马拉大车”的状况普遍存在，这种强调表征结构重组而缺乏上下级机构层面的实质分权，将最终导致基层政府的被动创新与创新无能。由此，应在“责、权、利”相匹配的状况下清晰界定基层政府的行政事务管理功能。就社区层面而言，基层政府在社会管理中为社区行政事务中责无旁贷的管理主体。社区行政事务指以社区为单元由特定的执法主体和法定的行政主管部门提供的管理型公共产品的组合，包括社区行政管理事务、社区行政执法事务和公共信息采集事务。[27]如果在政府的职能定位含混不清的状态下一味依靠高标准、高投入来追求所谓的能力建设，只能够使基层政府陷入唯工具主义的“军备竞赛”陷阱。与此同时，应承认政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理，倡导政府、市场与社区的合理分工和有效合作，重视和发挥社区自治组织、中介组织在国家与社会的交流、互动与合作方面的桥梁和纽带作用，倡导政府与社会分享权力，增强社会公众与社会组织的治理能力，提升他们对政策议程提出、制定及其执行的能力，提升他们对城市资源控制、影响及其运用的能力，提升他们对合法权益主张、维护及其保障的能力。

（三）秩序与活力理念下基层政府的行动技能

所谓政府的行动技能，是政府综合运用各种合作化、网格化、信息化和数字化等技术手段推动精细化管理，提升管理效能的能力。诚然，好的技术能够提高组织效率并产生理性的决策，但是同样需要引起我们注意的是，技术的好坏取决于谁来行使以及如何行使。[28]要摆脱基层政府创新的搭便车与简单模仿行为，就需要我们在注重技术技能的同时，更应强调行动技能，重视创新方法的统筹协调与科学运用。创新务必要因地制宜，不能够生拉硬拽，简单移植政策方法可能导致创新失败。

首先，应在市级层面通过顶层设计确立一个恰当的、可能的、可行的战略规划和战略目标，解决部门之间各自为政、资源难以共享、信息难以互联互通的问题。其次，在社区层面应体现“三个立足”：立足于社区的类型特点、立足于社区的突出问题、立足于社区的资源条件。城市社区往往涵盖多元类型，包括城中村社区、单位型社区、旧民居社区、专业市场社区、新兴小区社区等，不同类型的社区所面临的突出问题与所掌握的资源条件均不相同，由此决定了基层政府的工作重点与行为方式也应有所不同。这就需要我们基层政府在把握工作重心的前提下运用现代科学技术手段，为各类公共服务提供技术支持。在流动人口管理、社会保障、社会动员创新等方面，进一步强化信息化手段的运用，特别是要运用物联网、云计算等先进技术扩大网格化管理的范围，推动网格化管理，由事件、物件管理向宽领域、动态管理升级，努力实现社会管理信息资源的共享，提高社会管理和公共服务整体效能。

[注 释]

[1][12]应松年.社会管理创新引论[J].法学论坛，2010，（6）：5-9.

[2]Rhodes R.A.W.The New Governance:Governing Without Government[J].Political Studies，1996，(4)：625-667.

[3]Peters，B.G.&J.Pierre.Governing without Government:Rethinking Public Administration[J].Journal of Public Administration and Theory，1998，(8)：223—242.

[4]俞可平.全球化:全球治理[M].北京:社会科学文献出版社，2003.9.

[5]胡宁生.现代公共政策学[M].北京：中央编译出版社，2007.402—417.

[6]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平[EB/ OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/C_121100198-6.htm.

[7]孙晓莉.政府公共服务创新:类型、动力机制及创新失败[J].中国行政管理，2011，（7）：47-50.

[8][美]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理［M］.南昌:江西人民出版社，2001.4—5.

[9]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.6.

[10]刘娴静.城市社区治理模式的比较及中国的选择[J].社会主义研究，2006，(2):159-161.

[11]张健.城市社区的和谐治理[N].天津日报，2007—8—13.

[13]托克维尔.论美国的民主[M].北京：商务印书馆，1988.280.

[14]朱亚鹏.政策创新与政策扩散研究述评[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2010，(7)：565—573.

[15]社会复合主体培育和运作机制研究课题组.社会复合主体培育和运作机制研究[A].王国平.培育社会复合主体——研究与实践[C].杭州:杭州出版社，2009. 27—46.

[16]王国平.社会复合主体培育和运作机制研究——关于杭州培育新型创业主体的探索与思考[EB/ OL].中国·杭州生活品质网,http://www.cityhz.com/a/ 2009/7/22/content_37789_7.html.

[17]杨建华、姜方柄.“共同体的重构”：对城市社会“终极实在”的追寻——以杭州社会复合主体建设为例[J].浙江社会科学，2010，（10）：52-57.

[18]潘一禾，刘琳.新型社会组织的创建与试行——从杭州市“社会复合主体”实践看政府赋权社会的可能[J].浙江社会科学，2010，（10）：61—66.

[19]毛寿龙，李文钊.社会复合主体与城市治道变革——以杭州市为例[J].北京行政学院学报，2010，（1）：11—14.

[20][21]创新广州社会管理服务模式的应用对策研究.社会科学动态[J]，2011，（6）.

[22]格泽戈尔兹·W·科勒德克.从休克到治疗:后社会主义转轨的政治经济[M].上海：上海远东出版社，2000.2—6.

[23]杨敏.我国城市发展与社区建设的新态势——新一轮城市化过程社会资源配置的社区化探索[J].科学社会主义，2010，（4）：91—94.

[24]王桢桢.广州基本公共服务均等化的推进路线与标准框架[J].广东行政学院学报，2011，（2）：61—66.

[25]何艳玲.从“科层式供给”到“合作化供给”——街区公共服务供给机制的个案分析[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2006，(9)：655—660.

[26]潘小娟，白少飞.中国地方政府社会管理创新的理论思考[J].政治学研究，2009，（2）：106—112.

[27]王桢桢.社区治理模式的比较与转型[J].广东行政学院学报，2010，（2）：93—98.

[28](美)全钟夔.公共行政的社会建构：解释与批判[M].北京：北京大学出版社，2008.180.