广州市依法行政现实的观察与思考

□史浩林 张 微 郑超峰（、、中共广州市委党校 政治学与法学教研部,广东 广州50070；、广州市监察局，广东 广州50046）

国务院于2004年3月发布的《全面推进依法行政实施纲要》，确定了经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。广州市政府于2010年1月发布的《广州市全面推进依法行政建设法治政府五年规划（2010—2014年）》，确认了“用5年时间率先基本实现国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出的法治政府建设目标。”随着这一时间的日益临近，一系列问题需要检讨：广州市依法行政的现实状况如何？建设法治政府的目标在广州能否如期实现？目前应着重在哪些方面加以改进和强化呢？通过广泛收集有关资料、走访相关部门，我们主要对广州市政府及所属部门2002年以来的依法行政状况进行调查了解，对相关情况有了较为深入的认识。

一、进路与亮点

广州市依法行政的进程实际上起步于20世纪80年代之后。广州地处我国改革开放前沿，常常面对诸多新情况、新问题，毗邻港澳且往来频密而独占得风气之先的地利，本身又素有勇于探索、敢为人先的传统，所以不仅经济发展势头迅猛，推行依法行政亦不乏亮点：既有在全国率先出台的诸多地方性法规和地方政府规章，更有大量可圈可点的积极作为。

（一）着力推进制度创新

国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁发后，广州市政府及时发布《关于贯彻落实国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的实施意见》，确定了在广州全面推进依法行政的目标、重点工作和主要措施。为规范行政行为，广州市政府从2004年起陆续颁行了许多相关政府规章。例如，如明确市、区（县级市）政府法制机构在行政执法协调中的地位和解决执法权限交叉问题处理机制的《广州市行政执法协调规定》；规范和限制行政执法自由裁量权原则及具体规则的《广州市行政执法自由裁量权规定》；充实、细化行政执法责任的《广州市行政执法评议考核办法》和《广州市行政执法责任追究办法》；对政府信息公开原则、范围、程序、责任等作具体规定的《广州市政府信息公开规定》和《广州市依申请公开政府信息办法》；确立行政规范性文件前置审查制度、有效期制度和统一发布制度的《广州市行政规范性文件管理规定》。这些在国内都是首开先河。广州市政府所属部门也陆续制定发布了一些规范行政执法的规范性文件。2007年广州市政府建立了规章、规范性文件清理制度，并于2007年12月和2010年2月分别以广州市人民政府令共废止了51件地方政府规章。[1]

（二）积极改进行政体制

与改革进程相适应，广州市政府比较重视随经济社会的发展不断改进行政体制，先后于1983年、1995年、2001年和2010年进行了四次机构改革，不仅机构和人员编制数量在每次调整后都有所减少，而且在一定程度上促进了决策权、执行权和监督权的相互分离与配合。

为促进行政管理的统一和高效，广州市1999年起在城市综合管理中推行行政处罚权相对集中行使；2006年统一了文化市场综合执法队伍；2009年建立广州市交通委员会综合行政执法局开展交通领域综合执法，建立广州市城市管理委员会，整合市政、环卫、爱卫、综合执法等管理资源，实行市政和环境卫生维护一体化。这在解决重复执法、多头执法方面迈出了积极步伐。

为方便群众办理行政事务，广州市政府所属职能部门先后分别设立了对外办事大厅，近年还通过网上办理、统一窗口服务等措施便民。2008年2月，经过一个月广受好评的试运营后，全国第一个专门为外商投资服务的专业机构——广州市政务服务中心正式运营，有31个政府职能部门共计450名工作人员和201个服务窗口，共提供730项行政审批服务，基本涵盖全部外商投资业务和部分民用业务。广州市政务服务在线网站也已同时运行，可办理业务已达736项。[2]

（三）减少审批，规范执法

广州于1999年、2002年和2006年开展了三轮全市统一的行政审批制度改革，共对2700项行政审批项目进行了清理，保留行政审批项目816项，包括行政许可项目556项，非行政许可审批项目260项。经过三轮改革，行政审批项目共减少了70%。[3]为明确行政许可的实施机制、程序及监督机制，广州市政府2004年7月还专门制定了《广州市实施〈中华人民共和国行政许可法〉若干规定》。2009年4月广州市又启动新一轮行政审批制度改革，市审改办联席会议及市审改办对市政府56个单位844项审批、285项备案事项进行了清理，通过取消、转行业组织管理、转一般业务管理、下放、合并等方式，到12月共减少审批事项559项，精简率达到66%，备案事项减少195项，精简率达70%以上。[4]2010年9月公布的广州市人民政府令显示，市政府决定保留275项行政审批事项、89项备案事项，取消、改变管理方式566项行政审批事项、200项备案事项。[5]

我国《行政处罚法》颁行后，广州对规范全市范围内的行政处罚权一直都很重视。广州市政府陆续发布了《广州市行政处罚听证程序规定》、《广州市贯彻＜国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见＞的实施方案》等地方政府规章和规范性文件，对相关行政行为的规范更加具体。2006年依据国务院有关规定，全面梳理了行政执法主体、行政执法依据和行政执法行为，依法界定了执法职责。经过坚持不懈地努力，广州市已从总体上杜绝了行政执法及行政处罚中的混乱现象，基本形成了行政职权严格依法行使的局面。

（四）率先公开政府信息

出于对外开放和方便行政相对人了解政府信息的考虑，2002年11月广州市在内地率先颁布了规范政府信息公开的地方政府规章《广州市政府信息公开规定》，对政府信息公开的原则、范围、程序、责任等作了具体规定。2006年11月又出台全国首部规范依申请公开政府信息的地方政府规章《广州市依申请公开政府信息办法》，在提高政府工作透明度方面作了进一步探索和尝试。

实践中，广州市政府及所属部门在其门户网站上近年都陆续开设了市民查询窗口，便于市民了解政府信息。广州市财政局2009年10月在全国率先公开本级市政府财政预算，引起海内外媒体广泛瞩目。[6]同年11月广州市政府信息公开查阅中心挂牌，该中心收集了市委、市政府和80多个市直单位1996年以来已公开的政策性、法规性、公益性和服务性的现行文件和编研材料共5万多份，市民无需任何证件均可免费查询。[7]

（五）不断推进行政问责制度

2004年8月，广州市政府发布《广州市行政机关行政过错行为责任追究办法（试行）》。2008年6月至8月，又相继出台《广州市行政机关及其公务员公共服务行为投诉处理办法》、《广州市行政机关首问首办工作责任制试行办法》、《广州市政府部门行政首长财经责任问责试行办法》和《广州市行政执法责任追究办法》。2009年4月出台《广州市党政领导干部问责暂行办法》，8月出台《广州市创建全国文明城市工作问责实施办法》，从而基本形成了对执法人员及党政领导干部问责的系列制度。

近年来广州市有关部门先后公开的典型问责案例包括2004年发生在天河区“龙怡苑”的违法建设案，[8]2007年发生在白云区的在建汽车4S店电梯间垮塌案，2009年公布了天河区棠下梅园大街噪声扰民案、从化市鱼洞水库建筑质量事故案、番禺区钟村污水处理厂BOT特许经营项目违规招投标案[9]的调查结论和问责决定，对执法人员不无督促和警示作用。

二、问题之审视

尽管广州市在依法行政方面成绩不俗，但深入考察又不难发现其存在的许多问题。正视、关注和审视这些问题，既是选择解决措施的必要前提，更是推进依法行政、建设法治政府的着力点。

（一）行政决策有失依法、民主、科学

广州市在行政决策方面，基本能坚持依法、民主、科学，但实践中违背依法、民主、科学的行政决策尚未完全杜绝。例如，有的行政决策与相关法律、法规规定相违背。近年违法决策的事例如，2002年5月广州市交警支队按市公安局通告，在沙太路部分路段设置了对货车的禁行标志，地处该路段的一家经营仓储、代办货运和停车场业务的公司据此将市交警支队告上法庭，结果广州市中级法院行政审判庭两次审理都以“被告设置交通禁行牌的行为没有事实和法律依据”为由判决撤销。[10]广州塔在建至610米高度后又“变矮”到600米以下，[11]不能不让人深度质疑其决策及建设过程的合法性，遑论又为此耗费了逾千万元资金。最近的一起，是市物价局决定广州出租车燃油附加费从2011年1月1日起由1元上涨至2元。其合理与否尚且不论，但事前未经法定听证程序却是不争的事实，注定引发公众关注和媒体质疑。[12]广州市物价局称：开征燃油附加费因属临时性措施而没必要举行听证会。将一项已实行5年之久的收费称为“临时性措施”显然于理于法不通。

有的行政决策未吸纳公众参与，更未听取公众意见。如广州亚运期间公交先免费后取消，即便是为广州市民“送大礼”、“办好事”，但因决策前未充分吸收包括公交部门在内的广大民众意见，难免陷入草草收场的窘境。广州市垃圾焚烧厂以及变电站的选址、亚运之前的“电视塔”工程、BRT工程、APM工程建设等决策，实际上也都未吸收公众参与和听取市民意见，本身确有许多值得检讨和改进之处。

有的行政决策缺乏科学论证，明显有失严谨。仍以广州亚运期间公交先免费后取消为例，政府在决策前，本应全面收集和评估因决策出台将出现的乘客流量、公交地铁运力、营运安全等方面变化的准确数据，特别是深入分析和科学预估由此可能带来的负面影响，仔细权衡利弊得失后再予决策方谓科学。但从公交免费后客流激增远超运能、运输系统不堪重负、公交安全面临严峻形势以及政府被迫于一周内改变原决策的情况看，不能不谓之科学含量贫乏。再如兴建广州市新电视塔的决策，恐怕也有缺乏事前科学论证之嫌。因广州城区电视信号早已由微波发射改为有线传输，电视塔已停用多年，再耗资数十亿元建“电视塔”难道还真有必要吗？

（二）政府信息公开不够及时、准确、完整

广州市政府信息公开的立法及相关实践尽管不乏亮点，但认真审视又不难发现其中存在问题：

第一，有的政府信息没有依法公开。2005年7月印发的《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，要求各级行政机关对梳理完毕的行政执法主体、行政执法依据和行政执法行为三项内容“以适当方式向社会公布”，但在广州市政府网站却没有详细刊载。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》，“行政法规、规章和规范性文件”均为县级以上政府应主动重点公开的具体内容，可一份签发于2008年10月19日的穗府【2008】39号文却迄今未见公开。[13]

第二，有的政府信息公开不及时。《广州市政府信息公开规定》2003年1月1日施行之际恰值非典疫情在广州爆发，有关部门掌握的非典疫情信息却一直对公众保密，近三个月后才召开新闻发布会称疫情已得到控制。该地方政府规章规定的政府信息公开应遵循的“及时”原则形同虚设。广东省政府办公厅2010年6月印发的《关于夏楚辉依申请公开行政复议案的情况通报》（粤府办〔2010〕36号），[14]确认广州市政府“未在法定期限内依法履行给申请人书面告知的义务”，“违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定”，则是政府信息公开不及时的又一例证。

第三，所公开的政府信息有的不准确、不规范。浏览广州市政府网站及市府所属部门网站，不难发现所公布信息有许多长期未更新，过时和已被修改的规定仍存，某些最新确切信息却杳无踪迹。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定县级以上政府应主动公开的“重大建设项目的批准和实施情况”，设区的市级政府应“重点公开”的“城乡建设和管理的重大事项”、“社会公益事业建设情况”、“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况”，也都常常不以法定方式公开。

（三）行政执法中的乱作为和不作为

相对而言，广州市改革开放以来行政执法成效显著，但乱作为和不作为现象仍不时出现，有的行政机关存在随意处罚的行为。如广州城市建设网上公布的企业不良记录显示：2006年3月某建筑企业因未参加建委召开的一次会议而被扣10分；同年8月另一企业因工地发生安全事故导致一人死亡，也是被扣10分。广州市人大代表郑孝记认为市建委对建筑企业“不良行为”评分并在网上公布等做法缺乏依据，涉嫌行政乱作为。[15]2010年发生的违建别墅被罚、两万变合法之事更“雷人”：在无规划许可情况下，保利地产擅自在广州市白云区建起85栋别墅，相关部门对一栋价值五六百万元的违法别墅罚款2万元后，其就变身合法建筑。[16]这种无关痛痒的“处罚”实质是执法乱作为，不仅完全背离立法宗旨及所赋行政职权初衷，客观上只会让违法者更肆无忌惮。

此外，行政执法不作为的情况时有发生。住在天河区梅园大街的市民刘先生因不堪噪声昼夜困扰，分别通过电子信箱、网上信访信箱、市公安局110报警服务台、市工商局、市环保局及天河区区长信箱、政民互动、呼叫中心、天河区公安分局棠下派出所等途径投诉持续半年未得处理，无奈之下只好在网上以公开信求助市长，时任广州市长张广宁闻之怒斥政府有关部门“严重失职”。[17]高速公路收费站在堵车时收费依旧，“限塑令”在农贸市场近乎无效，养犬条例管不住犬只，公共场所吸烟开不出罚单，公共汽车为省油不愿开冷气……[18]无一不是相关行政部门和人员对法定职责的放弃。《外国人在中国就业管理规定》规定外国人在中国工作须持外国人就业证及居留许可证，而目前常住广州的外国人中非法入境、非法居留、非法就业的“三非”人员大量存在，[19]有关行政机关涉嫌不作为。

诚然，如此苛刻检讨广州市依法行政现状，确有吹毛求疵乃至抹黑广州之嫌。可是，无论是一个国家、一个地区、一座城市，还是一个部门、任何个人，漠视或回避自身的缺欠和不足，不仅无益而且有害。我们的这番审视，其实也只是把广州市依法行政已被曝光的部分问题做一梳理，有利于形成清醒的认知，为广州市进一步推进依法行政、建设法治政府提供助力。

三、成因之研判

广州市在推行依法行政中发生的这些问题，源于多种因素，大致可归结为：

（一）思想认识存在偏差

我们认为，广州市有的领导及部分行政机关公务员在依法行政方面，思想认识存在的偏差至少有三个方面：

一是“当然率先”的自负心结。由于改革开放以来广州市经济有跨越式发展，行政管理的规范程度较高，有的行政立法及作法在国内属于首创，让本市部分领导和干部误以为，广州市各项工作总在全国排头，依法行政也当然率先。即使其他城市有了好作法（如北京、上海的医疗急救模式，四川成都、重庆的统筹城乡发展经验，深圳的自主创新和体制改革，昆明的“问责风暴”，湖南省的法治政府建设等等），也常将其认为“作秀”、“浮夸”，而不能引发学习兴致，不仅不以为然，而且常本能拒斥。

二是“急功近利”的浮躁心绪。回顾广州淡定从容、低调前行的往昔，静观官场近年的公开言辞和作法，体验如今日益加重又消解茫然的种种“城市病”痛楚，不难发现广州市当下追求即刻轰动的安排偏多而关注长远发展的谋划嫌少，争当排头、博得先声、吸引眼球、累积“政绩”的气势远高于立足实际、统筹协调、着眼长远、科学发展的热情，相沿成习的求真务实、低调肯干、不事张扬、踏实进取的广州风格正令人痛心地渐行渐远，只管眼前、罔顾长远、好大喜功乃至沽名钓誉的做派却日趋盛行。这种心绪在广州市法治政府建设中的映射，就是某些举措见诸媒体好评如潮与施行效果捉襟见肘两者之间的巨大反差。

三是“有名无实”的作秀心态。广州对依法行政的推进和实行尽管不乏新举措，大小领导表态也信誓旦旦，可接下来怎样推进、如何落实却常常虎头蛇尾。对国内一些地方、部门搞形式、唱高调、耍花架子的不正之风，时任广州市政协主席朱振中2010年3月在全国政协全体会议上说：“上面怎么部署，就依样画葫芦，层层开会，层层发文件；上级精神未吃透，下面情况没搞清，就照抄照转或‘穿鞋戴帽’，以不变应万变，层层作‘决定’，搞文字游戏。千篇一律的会议和生搬硬套的官样文章，被群众戏称‘常说的老话多、正确的废话多、漂亮的空话多、严谨的套话多、违心的假话多’，形式越搞越繁琐，就是落实不了。”[20]广州市市长万庆良2010年9月在全市依法行政工作会议上明示“各级各部门，特别是领导干部要克服把法制工作‘说在嘴上重要，写在纸上次要、落实行动不要’的不良倾向”，[21]更可谓直言不讳、一针见血。

（二）职能配置不尽合理

广州市依法行政的现实问题，有许多与行政职能配置不尽合理直接相关，主要表现为：

一是职能交叉变革的成效不大。职能交叉突出表现为“九龙治水”，即多个行政部门都有权管理同一事务，发生问题相互推诿、无人处理。如2010年9月1日起施行的《广州市控制吸烟条例》规定在公共场所全面禁烟，并确立了由市爱委会主要负责组织和督促15个部门（包括广州市卫生局、公安局、教育局、文广新局、体育局、工商局、食品药品监督局、人力资源和社会保障局、经贸委、交委、广州港务局、广东省机场管理集团、广铁集团、市地铁总公司）按条例规定职责控制吸烟，指导市民积极配合控烟的管理体制，实践中却“无人管理”。[22]类似情况，在广州市城乡规划、国土资源、交通、城市管理等方面也都不同程度存在。

二是权限不清的痼疾久治不愈。政府相关职能部门对于一些公共事务管理如何分工，怎样区分、认定各自的权限，仍存模糊。如针对广州停车场难停车、非法停车、乱收费问题，有记者在走访涉及停车场经营资格审批、管理的八个政府部门后发现：街道指责交委指定经营方导致不好管理，交委却说街道等各部门重重干涉停车场审批，而市政、交警、交通三个主要审批部门都说自己对审批“没多大权力”。走访一圈后记者仍不知该如何获取路内停车场经营资格，八大部门都说“很难管”、“很无奈”。[23]

三是机构调整造成管理真空。如为迎接亚运广州很多道路都进行了整修，但不少刚修完的路被反复开膛破肚。据了解，广州早年由市政管理部门统管城市道路、园林绿化、煤气、供水截污排污等事项，道路开挖由市政园林局统一审批。但2008年广州大部制改革后，原市政园林局被林业局和园林局取代，市一级不再有道路挖掘的统筹管理部门，开挖审批权下放到区，各区建设局因人手有限，个别区甚至直接把审批权下放到街道，导致道路开挖审批各自为政，非法开挖、乱开挖现象愈演愈烈。[24]

（三）执法责任推行欠佳

广州市在推行行政执法责任制方面虽起步早、规则多，但实际效果不遂人意。

一是执法职责的界定含混。按《国务院办公厅关于推进依法行政责任制的若干意见》（简称《若干意见》），各级行政机关实行行政执法责任制的第一项内容是“依法界定政府职责”，工作环节包括梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任，并明令地方各级政府“要组织好梳理执法依据的工作，对具有行政执法主体资格的部门（包括法律法规授予行政执法权的组织）执行的执法依据分类排序、列明目录，做到分类清晰、排序科学”；“梳理完毕的执法依据，除下发相关执法部门外，要以适当方式向社会公布”。广州市尽管也按国务院部署开展了这项工作，可“权力清单”迄今未见公开。

二是评议考核的机制有欠缺。对行政执法评议考核机制的建立和健全，《若干意见》不仅提出了基本要求，还针对不同行政机关的不同情况确定了不同的评议考核主体、评议考核方式及主要内容，并强调“评议考核的标准、过程和结果要以适当方式在一定范围内公开”。尽管广州市政府2007年4月就发布了《广州市行政执法评议考核办法》（2010年作修改），但未涉及评议考核标准，第14条虽规定“行政执法评议考核结果由市人民政府在评议考核工作结束后30日内向社会公布”，可历年此类结果都渺无声息。

三是执法责任的追究偏虚。《若干意见》要求行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。要根据有权必有责的要求，在分解执法职权的基础上，确定不同部门及机构、岗位执法人员的具体执法责任。要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情况，依法确定其应当承担责任的种类和内容。由于执法职责界定含混、评议考核机制有欠缺，广州市行政执法责任追究难免频现问责“假摔”乃至发生问题却无人担责的事例。

（四）立法本身存在欠缺

本文所称的立法，仅指广州市有权机关颁行的地方性法规和地方政府规章。客观审视不难发现其中有的确实存在缺陷。

一是对本身的可行性缺乏充分考虑。改革开放以来广州市所颁行立法的确发挥了重要作用，但其中未能执行或执行打折的也非凤毛麟角。《法制日报》记者经调查发现：《广州市出租屋管理条例》“在广州市基本没有得到执行”，《广州市养犬管理条例》、《广州市出租汽车客运管理条例》、《广州市公共汽车电车客运管理条例》的规定“也基本上没有得到执行”。[25]这尽管可归咎为行政机关的执法不力，但深究此类规定又不难发现其可行性偏弱，对切实执行须具备的必要条件的确缺乏充分考虑。

二是行政权责的对应关系失衡。在广州市有权机关制定和发布涉及行政管理的地方性法规和地方政府规章中，较普遍情况是，行政职权与行政职责对应关系不很严格。对“主管部门”行政职权规定较明确，对行政相对人约束较清晰，而对“主管部门”和执法人员的责任常常含混，不够全面、清晰和具体。

三是追究责任的规定有瑕疵。为规范行政问责，广州市政府专门出台了《广州市行政执法责任追究办法》。尽管规定的适用范围得当、内容有独到之处，对追究行政执法责任、推进行政执法责任制、促进依法行政也有积极意义，但本身的瑕疵不容小觑，如其中有的规定不够严谨、有的内容存在疏失、执行的强制力不足等等，[26]无疑在相当程度减弱了自身效力。

四是行政程序的规定较匮乏。比较而言，广州相关立法对规范行政行为至关重要、不可或缺的行政程序明显缺乏充分重视、细致构建和精心设置。这不仅不利于有效约束行政行为，本身的实施也注定受限。如2010年9月9月13日发布、自9月16日起施行的《广州市井盖设施管理办法(试行)》，旨在终结广州市沙井“多方所有，缺乏管理”状况，但因该办法对行政程序的规定不足，[27]实施效果实难让人满意。

五是立法机制及运行有缺漏。广州市近年陆续出台的实行民主立法、科学立法的地方政府规章和地方性法规，既有积极意义又存在疏失：因行政立法主要由行政主管机关起草的格局依然，公共利益部门化、部门利益法制化倾向难得根本遏制；因“开门立法”规定对如何凝聚公众智慧，使民意更多、更好地成为立法内容方面欠缺具体设计和强制约束，其实效势必受损；因对立法听证会参加人广泛代表性的限定欠清晰，尤其对不同意见的取舍、反馈或公布无明确要求，实际的民主程度和科学含量必然打折。

（五）行政问责没有到位

近年广州市密集出台的系列问责规则曾在国内引发热议，但其施行状况却差强人意，问题在于：

一是出了问题有时无人担责。如在广州迎亚运整治道路工程进行中出现的混乱，苏泽群常务副市长2010年1月20日在市政协调会上用“不负责、不到位、不得力”痛批部分市政工程令市民不满，并表示在听取市民意见后要有整改。广州市城乡建委主任也承认施工中不文明、不节俭、不顾市民利益现象频频出现；监管上，城管、安监等部门不负责任、监管不得力，市民都不满意。市城乡建委将全方位听取市民意见，并根据实际情况整改。[28]可会后未闻任何行政部门、人员和施工单位被问责，道路整治乱象直到9月下旬仍在困扰着市民。

二是行政问责本身有失严谨。自《广州市行政执法责任追究办法》颁行，市纪委2010年6月首度公布三起问责事件。但问责本身疏失颇多：发布机关是市纪委，可问责对象所受处分仅限政纪而未涉党纪；问责依据为《广州市党政领导干部问责暂行办法》和《广州市行政执法责任追究办法》，可问责对象均不属前者适用范围；问责方式是将对噪声扰民被市民投诉不作为的天河分局东棠工商所所长“调离东棠工商所”，可按《广州市行政执法责任追究办法》应为“调离执法岗位”。

三是只究“小干”不问“高官”。据市纪委监察机关发布的有关消息，自广州市诸多问责规则颁行，迄今被行政问责的官员多数是科级，少数为处级。尽管《广州市党政领导干部问责暂行办法》规定“对党政领导干部不履行或不正确履行职责造成重大失误或不良社会影响的行为”要问责，近年此类问责事由在现实中并非乌有，但任职于行政机关的市管干部被问责的却一例也未见公布。

所有这些，势必难以阻止广州市依法行政中种种问题的滋生和蔓延。

四、对策之探讨

基于对广州市依法行政现实问题的审视和产生原因的研判，按国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，立足广州实际，我们认为，为推进广州市依法行政工作稳步发展，有必要采取如下对策：

（一）澄清认识误区，正视自身缺欠

一是破除“当然率先”的自负心结。改革开放以来广州市确有许多在全国率先的新探索、好作法，但某种率先不代表各方面率先，以往率先更不意味着永远率先。客观地说，与目前国内依法行政的先进地方、先进部门比，广州市不仅未处率先或排头位置，有些方面甚至已落后。如政府信息公开广州虽开内地先河，可目前此项工作在许多方面已大大逊色于国内先进城市。沉湎于曾经的辉煌只能使自己落伍，与其专注于国内领先，莫如切实解决现实问题。广州市唯有破除自负心结，正视其他城市长处和自身差距，放下身段虚心学习和借鉴，并以有效措施扎实实践和创新，才有可能迎头赶上、再立潮头。

二是平抑“急功近利”的浮躁心绪。急功近利本是目光短浅的典型表现，持浮躁心绪决策必难有长远考虑、充分论证和周密部署，执行中更易武断草率、鲁莽行事，既不利于各种要素的充分利用和协调配合，还可能给未来发展留下后患乃至造成无以挽回的损害。只管当前、罔顾长远的举措尽管能旋即吸引眼球、造成轰动，但与可持续发展却大相径庭。广州近30年的确业绩不凡，可在当今更需要注重协调、和谐、科学发展的社会背景下，更应深刻反思以往建设、发展的利弊得失，清醒看到自身缺欠和弱点。无论打造国家中心城市，还是推进依法行政和建设法治政府，均为艰巨复杂的社会系统工程，不可能一蹴而就，需作长期规划和付诸持续努力。只有兼顾眼前与长远，才能作出经得起人民、实践和历史检验的实绩，才是真正的科学发展。

三是摒弃“有名无实”的作秀心态。有名无实的实质是弄虚作假，以这种心态工作，只能说得多做得少、报喜不报忧，甚至只说不做。这虽能引人瞩目于一时，却会贻误时机，终成充饥的画饼。广州过去一向低调行事，不事声张地作了许多先行先试工作，或可谓“有实无名”。实践已经并将继续证明，求实不图名的作法即便不耀眼，却会宁静致远、稳步前行；有名无实的结果只能是海市蜃楼、徒有虚名。况且，“桃李不言，下自成蹊”不仅契合广大广州市民的良好风习和普遍意愿，还是求真务实的一种更高境界。

（二）改善职能配置，消除重叠疏漏

一是切实转变政府职能。着力点是切实调整、充实和完善广州市政府及其所属部门的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，使市场在资源配置中的基础性作用得到充分发挥。要真正做到“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。要加强对行业组织和中介机构的引导和规范。”“在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。”“强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。”[29]广州市要在依法行政方面率先，所有这些都应名符其实，不容含糊和敷衍。

二是评估梳理职能设置。鉴于广州市目前行政机构“大部制”改革刚完结，而机构职能尚未完全理顺，处理行政事务存在推托和扯皮的现象，确有必要进一步全面评估、认真梳理所保留的各种行政职能在各行政机关的分布、配置是否合理、恰当，相互关系是否严密、协调，运行效率是否顺畅、稳健。我们认为，这种评估应全面、深入考察市政府及所属各部门职能配置的真实状况，重点是查找存在问题，最好委托给有相应能力的学术机构独立完成，以减少利益牵制和冲突；这种梳理应基于评估中发现的问题，仔细研判其中的重叠、交叉和疏漏、薄弱环节，明辨其成因，探求可行出路并向决策机关提出建议，最好由编制管理部门和政府法制部门联手。评估和梳理都应秉持科学、理性精神，既认真听取各方意见和建议，又最大限度排除有关部门为使自身利益最大化各种说辞的干扰。

三是逐一消除重叠疏漏。在查明行政职能配置存在问题及成因的基础上，决策机关要通盘考量、精心构思解决问题的路径、步骤和措施，在保持整体稳定前提下，“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，”[30]形成完整、科学、严密的可行方案，并予以稳步、扎实推进，逐一消除行政职能配置的重叠、交叉以及疏漏和薄弱环节，逐步达到所有行政机关及其内设机构权责明晰、彼此协调、运转高效的程度。

（三）细化执法责任，消除权责失衡

按《国务院办公厅关于推进依法行政责任制的若干意见》，广州市在这方面需着力改进的工作主要有两个方面：

一是全面落实行政执法责任并逐项公布。要做到有权必有责，应把行政执法责任全面落实到行政执法的每个部门和每个岗位，使之与其行政职权形成完整、严密的对应关系，认真消除所有行政机关和全体行政执法人员的权责失衡和权责脱节现象。还应以至少不逊色于广东省政府门户网站的方式和标准，把广州市所有行政执法机关及所属机构和所有行政执法岗位行政执法职权和职责的“权力清单”，在广州市政府门户网站详尽公布。

二是进一步完善行政执法的评议考核机制。这种评议考核机制应与行政执法责任归属一致，其内容应具体而明确，减少一般性、原则性和抽象性要求，有清晰的评价指标和严谨的评分设计。考核要客观、公正、全面、细致，既认真收集行政相对人和广大市民的感受和看法，又听取被考核对象的说明和申辩，使评价考核结果切实做到严密准确、恰如其分，还要兑现《广州市行政执法评议考核办法》“行政执法评议考核结果由市人民政府在评议考核工作结束后30日内向社会公布”的承诺。

（四）优化法规规章，完善决策机制

一是把可行性作为“试金石”。立法的可行性既涉及立法本身与经济、政治、文化、社会的发展程度相适应，在现实中行得通或可实行，又意味着具有可操作性，能给所调整社会关系提供明确和有法律效力的行为指引，执法者能够据以及时、有效查处违法行为。基于“法贵于行”的考虑，我们建议，广州市有关部门对所立的法，都以可行性为“试金石”作一番认真、细致“体检”即“立法后评估”，客观分析其得失利弊，对其中明显不可行的清除，对可行性低的补强。正在起草或审议的立法草案，也应把是否具备可行性及其强弱作为一项重要乃至首要的评判标准。

二是促成权力与权利的平衡。现实中，无论地方性法规还是地方政府规章，大都由行政主管部门起草，受部门利益左右，所形成的立法都或多或少存在行政机关权力多、行政相对人权利少，或者行政机关的权力明确、具体，行政相对人权利模糊、笼统的现象。这不仅有失公平、公正，而且不利于促进和保持政府与民众的良性互动、彼此和谐。基于广州市的行政立法也存在这种情况，我们建议，对广州市现行立法权力与权利是否平衡逐一作认真解析，并积极校正其中的失衡，从而有利于“从源头上减少矛盾”，“要强化政府社会管理和公共服务职能，推进决策科学化、民主化，坚持把最广大人民根本利益作为制定政策、部署工作的出发点和落脚点，使各项决策符合客观实际和人民群众根本利益。”[31]

三是致力职权与职责的统一。按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的“权责统一”的基本要求，基于广州市现实中存在的权责分离、脱节或者强弱不均的状况，在行政立法中强调并致力于二者的统一显然十分必要。为此，必须首先在现行立法中实现所有行政机关行政职权与行政职责的统一，尽快消解二者不相对称、有失严密甚至严重失当弊端，从而为真正“依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”[32]提供充实依据和可靠保障。

四是强化行政程序的规范。由于“没有程序的民主，就没有实质的民主；没有程序的公正，就很难保证实体公正和结果公正。”“当前重权限、轻程序的问题比较突出，许多损害、侵犯群众利益的突出问题，往往是不按程序办事或程序不规范造成的。要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政的一项重要任务。”[33]强化行政程序的规范，应把行政行为与行政程序完整、充分、有机融合，使二者紧密衔接、相互依托、彼此共生，最大限度压缩没有行政程序的行政行为的存在空间。在这方面，湖南省政府、陕西省西安市政府等一些省市都已出台相关规则并取得了较好成效，值得广州学习、借鉴和效仿。

五是完善行政决策和立法机制。要按《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的要求扎扎实实地完善重大行政决策听取意见制度，推行重大行政决策听证制度，建立重大行政决策的合法性审查制度，坚持重大行政决策集体决定制度，建立重大行政决策实施情况后评价制度和责任追究制度。决策和立法都不应仅限于公布草案、开座谈会或网络征询民意等表面形式，更不能“走过场”，而应切实采用恰当、有效的路径和措施，真心实意倾听公众呼声、满怀善意理解百姓需求、设身处地关注群众权益，竭尽全力“保证人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现”。[34]

（五）健全监督体系，严格追究责任

一是健全和充实内部监督。与国内许多部门和地方一样，广州市行政机关内部也存在下级监督上级薄弱和事后监督强于事前、事中监督的状况。我们建议，从健全和充实相关制度、体制、机制入手改进行政机关内部监督，着力通过制度及程序的设置疏通下级监督上级渠道，并切实把监督的关口前移。

二是使体制内的外部监督真正发挥作用。在我国现行体制中，对行政机关的外部监督包括政党监督、人大监督、政协监督和司法监督。就人大监督而言，目前的突出问题是监督常流于形式，表现为执法检查未真正起到督促行政机关依法行政的效果，检查报告提到的问题一再重现，宪法和监督法规定的人大常委会对政府规范性文件的审查、询问和质询以及特定问题调查等职权也基本未得到充分、有效行使。所有这些，均亟需采取措施切实加以改进。

三是积极推进群众监督和舆论监督。我们的政府属于人民，人民满意不满意是评价政府一切行为的最高标准。要推进群众监督，首先要满足公众的知情权、保障民众的表达权和参与权。为此，就必须不断增加政府工作透明度，拓宽群众监督渠道。“要支持新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光。对人民群众检举、新闻媒体反映的问题，行政机关要认真调查、核实，及时依法作出处理，并将结果向社会公布。”[35]在这方面，广州市确有诸多需要认真提升的空间。

四是严格追究违法违纪者的执法责任。要把行政问责作为一项十分严肃的工作抓紧抓实，使所有行政机关及所属公务员的违法违纪行为都毫无例外地受到道义、政纪、法纪责任的追究，不允许任何机关和人员有超越法纪、政纪的特权。处理违法违纪案件又必须坚持依法依纪，使行政问责能够真正发挥应有作用。

五、结语

为在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略，全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设，国务院2010年10月又发布了《关于加强法治政府建设的意见》，对依法行政和法治政府建设提出了一系列新要求，出台了一系列新举措。广州市要率先建成法治政府，无疑需要更加积极的努力，采取更扎实措施，在依法行政之路上迈出更加坚定的步伐。

[注 释]

[1]广州市人民政府令2007年第4号、第27号[EB/ OL].广州市政府门户网站，http://www.gz.gov.cn/.

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