中国共产党民主执政的经验考察与发展探索

梁军峰

（中共河北省委党校，河北 石家庄 050061）

中国共产党自成立之日起就以实现和发展人民民主为己任。早在抗日战争期间，毛泽东针对黄炎培先生提出的历史周期率问题，阐明了民主新路思想：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。 ”[1]（P148）从领导根据地的政权建设到建党90周年，我们党为探索民主新路、实现民主执政进行了不懈的努力。

一、“三三制”政权：中国共产党探索民主新路的成功实践

毛泽东的民主新路虽然是针对黄炎培先生的历史周期率而提出的，但其中也蕴涵了中国共产党对在根据地执政经验的总结，标志着对未来执政理念的一种新取向。抗日战争时期，党在陕甘宁边区领导创建的“三三制”政权，是探索民主新路、进行局部执政的成功实践，为中国共产党的民主执政积累了非常宝贵的经验。陕甘宁边区的民主政治建设主要体现在以下几个方面：

1.“两权半”的边区政权结构

陕甘宁边区政权成立于1937年9月6日，由参议会、政府和法院三部分组成。参议会是边区的权力机关、立法机关和民意机关，区、县、乡三级参议会有选举产生各级政府，监察、弹劾各级政府工作人员，创制和复决重大事项之权，边区参议会有创制边区单行法规之权。政府由参议会选举产生，接受参议会的监督，同时，对参议会也有一定的制约权。根据《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，“各级参议会之决议案，咨送同级政府执行，如政府委员会对决议案认为不当时，应即详具理由，送回原参议会复议”。这样，它们既互相独立又互相制约，结合而成边区的各级政权机构。法院是边区的司法机关，一切有关的司法工作均由高等法院负责。1943年4月颁布的《陕甘宁边区政纪总则草案》规定：“司法机关为政权工作的一部分，应受政府统一领导，边区审判委员会及高等法院，受边区政府领导，各下级司法机关，受各该级政府领导。”这就是说，法院在行使司法职能时是独立的，而在政治上、行政上要受政府的领导。司法的这种状况，被时人称为“半独立”。

2.按照“三三制”原则进行民主选举

边区的选举制度实行直接选举和间接选举相结合，首先由边区除汉奸、卖国贼之外的全体人民以普遍、平等、自由竞争的方式直接选举产生各级参议会，然后由各级参议会选举产生各级政府。1940年3月6日,毛泽东在为中共中央起草的党内指示《抗日根据地的政权问题》一文中，首次提出并阐明了“三三制”原则：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”“三三制”的提出是中国共产党的一项伟大的制度创新，它既是对国民党一党专政的否定，同时也是对于存在于政权工作中的共产党员完全独占现象的扬弃和超越。“三三制”的人员组成的规定，看起来只是一种形式上的东西，然而，它却具有真实意义上的民主意味。谢觉哉曾深刻地指出：“有人以为只要政策对，形式上不是‘三三制’不要紧，不知道这正是关键，由此出发，可借口党外无人，自己是孔明，人民是阿斗；可以拉几个党外人来摆样，当请客。形式不够，实质必然受损，所谓体现‘三三制’的统一战线政权，也将成为形式。”[2]

限于战争环境和民众文化政治素质不高等现实情况，边区的选举采取了多种多样行之有效的形式让最广大的人民参加民主选举，比如用画圈、画杠的方法投票。最有趣的是“投豆法”和“背箱法”，“投豆法”是在候选人背后放一个斗，选民愿意选谁就在谁的斗中放一颗豆，最后通过数豆来计算选票；“背箱法”则是由工作人员背着箱子，亲自到选民中去请他们投票，这样即使在农忙时节也不妨碍选举的进行。边区这种严肃又灵活的选举制度，真正调动了人民群众参加选举的积极性。从选民的参选率来看，陕甘宁边区选举的民主程度是很高的。以1941年的第二次大规模直接选举为例，仅据曲子县的统计，全县选民共25175人，参加选举的为20233人，占80.4%；另据吴堡第六区统计，全区选民3505人，参加选举的共2961人，占84.5%；总计全边区参加选举的选民占选民总数的 80%以上。[3]（PP.243－244）这样的参选率，无论在什么国家，都是非常高的。选举是人民群众学习和锻炼管理政权能力的最好机会和场所。这样大规模的选举对于动员民众、提高民众的政治参与意识无疑起着重要作用，而民众政治参与意识的提高，正是建立民主政治不可缺少的基础。

3.坚持党的领导，反对以党治国

抗日根据地的“三三制”民主政权始终处于中共的绝对领导之下。关键是党在人数只占三分之一的情况下如何来实现对政权机关的领导？对此毛泽东有一段精辟的论述：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。 ”[4]（P742）从领导机制来讲，“党对参议会和政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。 ”[5]（P412）

在党与政权关系上，毛泽东强调，“切忌我党包办一切。我们只破坏买办大资产阶级和大地主阶级的专政，并不代之以共产党的一党专政。”[6]（P766）邓小平在中共中央北方局1941年4月15日出版的 《党的生活》第35期发表《党与抗日民主政权》的文章，明确提出反对“以党治国”的观念。他指出：“党提出三三制的政策之后，在我们晋冀豫区，曾遭受到党内一部分人的抵抗，这也是忽视民主和‘以党治国’的观念在作怪。”“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。甚有把‘党权高于一切’发展成为‘党员高于一切’者，党员可以为非作歹，党员犯法可以宽恕。其结果怎样呢？结果非党干部称党为‘最高当局’（这是最严酷的讽刺，不幸竟有人闻之沾沾自喜！），有的消极不敢讲话，有的脱离我们以至反对我们，进步分子则反为我忧虑。结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！”邓小平认为，“以党治国”是国民党的遗毒，“是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。 ”[7]（P10－12）

以上是中国共产党领导的陕甘宁边区进行民主政治建设的主要内容。“三三制”政权的核心就是民主政治。中国共产党在执掌“三三制”政权的过程中，把民主的理念贯穿其中，以民主的方式执政，得到了人民群众的衷心拥护，使抗日民主政权成为当时的模范政权，同时也是中国共产党未来政权的缩影，给中国共产党民主执政积累了经验，其借鉴意义不容忽视。

首先，“三三制”民主模式的成功实践证明了在中国实行民主的现实性和可行性。抗战时期，国民党当局用“中国民众文化教育程度低下，没有经过民主的基本训练”等类似的借口一再推迟“宪政”的施行，而中国共产党通过扎实具体的工作，引导民众对于民主实践的兴趣，调动他们从自身的根本利益出发加入民主运作的热情，从而为中国的民主建设打下深厚的基础。古人云：“以礼义治者积礼义，以刑罚治者积刑罚。”[8]民主素质和民主意识都是在实践中不断培养、锻炼出来的。谢觉哉同志总结边区民主建设的历史经验时曾多次讲过，我们有些领导干部，在反动派统治下，领导人民革命，去争取民主和自由，当时他们表现得非常出色，不愧为人民的英雄。但是，一旦推翻地主资产阶级，自己掌握政权之后，视人民用鲜血和生命换来的民主和自由为私有物，吝啬民主，不给人民民主。在这种观念的支配下，他们把自己当成人民的主人，民主的主宰者，而把人民群众看成自己的奴仆和施舍的对象。这种干部，如不认识错误的严重性，痛下决心，认真彻底地改正，就有可能在不民主的环境下，由人民的好干部，变为新恶霸而被人民所唾弃。谢老的这些话可谓是远见卓识，对我们现在搞民主建设仍有极好的警示作用。

其次，陕甘宁边区政权对党政关系的本质认识和制度安排为我们今天坚持并完善中国共产党的领导提供了正确的思路。在战争年代的艰苦环境下，共产党依靠自己的质量——先进性和先锋模范作用，在政权中赢得了真正的领导权；在共产党执政的条件下，在人民代表大会制度中把共产党的领导与人民当家作主结合起来，主要应当靠共产党员的质量来实现党的领导和执政。

二、民主执政：执政经验的总结与执政能力建设的方向

新中国成立后，党开始在全国执政，既有成功的经验，也有沉痛的教训。成功的经验有：（1）提出了人民民主专政理论，“对人民实行民主、对敌人实行专政”；（2）逐步形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；（3）创造了具有鲜明中国特色的人民代表大会制度；（4）党内民主气氛浓厚，并在党的八大上明确了党的代表大会年会制和党代表大会常任制；（5）党执政的具体方式体现出极大的民主精神，其主要表现是在党推荐的国家主要领导人选和一些重要岗位任职中，有很多的民主党派人士。

但是，随着社会主义建设事业全面展开，党内“左”倾思想不断发展，逐步形成了以党内集权为主要特征的执政方式。党成为国家政治生活的决策核心，横向上，权力集中于党委，纵向上，则集中于中央；党的权威在政权之上，直接决定着政权机关的活动，形成了一种政党决策、政府执行、人民当家作主权利受到一定程度损害的运行模式。更为严重的是，毛泽东提出了“大民主”思想，认为民主革命时期与建国初期的那些“轰轰烈烈的群众运动，都是大民主”，“一九五七年中国革命创造了一个最革命最生动最民主的群众斗争形式，就是大鸣大放大辩论和大字报。革命的内部（容）找到了适合自己发展的形式。 ”[9]（P592）“大民主”思想的形成及其实践，使我们党的执政理念发生了重大失误，严重冲击与破坏了社会主义民主与法制，最终导致了“文化大革命”十年内乱的发生，给党和国家及社会带来了不可估量的损失。

“文化大革命”的结束，为党的执政理念转变提供了历史机遇。以邓小平为代表的中国共产党人，冲破“两个凡是”的禁锢，勇敢地面对现实，总结经验教训，明确指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。 ”[10]（P168）“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法与注意力的改变而改变。”[10]（146）邓小平强调，政治体制改革的内容“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题”。[11]（P177）党的十五大以邓小平理论为指导，明确提出了依法治国、建设社会主义法制国家的任务，把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。进入21世纪，党的十六大报告进一步提出，发展社会主义民主政治，最根本的要求是“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，这从总体上为我国民主政治发展指明了原则和方向。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》在总结党执政以来的主要经验时，特别强调“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”。新世纪新条件下的民主执政，就是“要坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主，坚持和完善人民民主专政，坚持和完善民主集中制，以发展党内民主带动人民民主，壮大最广泛的爱国统一战线”。[12]（PP.6－7）这就第一次在党的文件中正式提出了“民主执政”的概念。坚持民主执政，既是经验性的认识，又是今后努力的方向。

1.坚持民主执政，中国共产党要通过民主选举依法进入国家政权组织，掌握和控制国家权力

中国共产党作为执政党依法进入国家政权组织，一是依法广泛动员人民群众通过民主选举产生各级国家权力机关，选派党员依法通过选举进入各级国家权力机关。二是党依照法律程序向国家机关推荐重要干部，并通过在国家机关的党的组织和党员的活动保证党推荐的干部依法担任国家机关的领导职务。这是中国共产党依法进入国家政权组织的重要环节。必须在制度和法律上坚持和保证共产党的执政地位，具体而言，就是要保证中国共产党在人民代表大会中的领导地位和作用，这既要有数量的基础，如人大代表至少有1/3以上为中共党员，还要有质量的条件。应当辩证地看待党员人大代表的数量与质量问题。党员人大代表的数量，主要是由他们的质量决定的，共产党员愈能够代表最广大人民的根本利益，就愈会得到人民的赞许和拥护，如果没有名额限制的话，他们当选人大代表的数量就会增加。

民主选举是人民选择执政的中国共产党成员的过程，也是中国共产党取得执政合法性的重要方式之一。以民主选举来监督和制约权力，防止掌权者滥用权力，既有利于保证人民当家作主，又有利于杜绝或者防止执政党的合法性基础受到侵蚀。有民主选举的地方，就会有当选和落选的结果。如何正确看待共产党员参加人大代表选举中的当选和落选问题，周恩来早在1953年第一次全国普选前就已做了科学回答：“我们应该通过选举来检查工作和考验干部。能不能选得上决定于人民的态度，如果你工作做得好，人民当然会选你。有人认为只有共产党员才能被选上，这是不对的。即使是共产党员，如果人民不信任你，也选不上。”[13]（P245）如果党的组织能够在人大代表的民主选举中，定期、主动、敏锐地观察到民意的阴晴，民心的冷暖，及时分析原因，做出检讨，予以更正，就可以防微杜渐，始终保持党执政的合法性。

2.坚持民主执政，要完善人民代表大会的选举制度，逐步推行人大代表专职化

长期以来，我国的人大代表选举是建立在不鼓励竞争、强调协商和酝酿基础之上的，即所谓“确认型选举”或“安排型选举”。虽然多年来也不断有人试图挑战这种潜规则，积极寻求选民联名推荐或者通过“另选他人”的方式参选，但毕竟只是零星的个别案例。①1980年高校学生参选人大代表；1992年四川泸州市的曾建余和1998年湖北潜江市的姚立法等以“自荐候选人”身份成功参选人大代表。然而历史在2003年发生了重要的变化：在深圳、北京、湖北、四川等地进行的区县人大代表选举中，涌现了大批自主竞选的个案，掀起了一轮公民竞相问政的高潮。[14]（P336－337）这表明，现行文本制度中内在的民主精神，正在被越来越多的选民充分挖掘，选民联名推荐候选人和差额选举的法定权利正得到越来越多选民的自觉行使。

立法和决定重要议案都需要专门的知识，需要花时间调查研究。当前，中国的人大代表绝大多数是党政干部及来自生产第一线的工人和农民，一部分是先进模范人物，还有一些是体育明星、文艺界名流。这些人中有的参政意识与能力并不强，往往把人大工作当做业余工作，把人大代表当做荣誉称号。由于兼职，一方面，有的代表对法律草案中的概念还没有来得及理解，讨论几小时后就要投票决定它，这就很难保证决定的科学性，难免出现草率和片面的情况。另一方面，让他们长时间离开生产工作岗位也是不行的。因此，要充分发挥人大代表的作用，最终要实现人大代表的专职化。只有这样，才与人大的国家权力机关的地位相对称。由此，必须对我国宪法、地方组织法、代表法等法律法规进行修改完善，为人大代表专职化提供法律保障。即，候选人当选人大代表后，与原单位保留停薪留职的关系，专职从事人大代表的工作，由相应的人大机关发给他们工资和活动经费。人大代表实行任期制，任期届满后而没有再次当选人大代表后，继续回原单位工作。

为实现人大代表专职化，还必须精简代表名额。目前，我国全国人大代表近3000人，为世界各国议会之最。如果每个代表在全体会议上仅就一个议题发言20分钟，大会发言一遍就需要4个月。代表人数过多，也使得会议的费用过高，给会议城市的交通、服务、安全、宾馆接待、旅游服务等造成极大压力。因此，加强人民代表大会制度建设，应适当减少人大代表数量。参照世界各国议会人数的情况，我国有选举权的公民约为九亿，每二百万人选一名全国人大代表，全国人大代表的人数应以500人以内为宜，地方县市级人大代表以一百人左右为宜。这样才能真正实现人大作为权力机关的职能。

需要特别指出的是，政府和两院代表应逐步减少并退出人大，其必要性在于，“一府两院”本质上是受人大监督的对象，代表与执行机关官员一身两任，会混淆监督与被监督关系，影响人民代表大会监督权的落实。宪法已规定人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。我们认为，有必要进一步规定行政、司法机关领导人员，即政府和两院官员，不得兼任人大代表，这样也可以大大减少各级人大代表的数量。

3.坚持民主执政，要完善人民群众依法直接行使民主权利的基层自治制度

重点推进基层民主发展，是适合我国国情的中国特色民主发展路径。民主政治的建立必须以相应的政治文化为支撑。作为一个典型的后发国家，中国政治民主化过程必然沿循 “民主制度Ⅰ-民主观念-民主制度Ⅱ”的后发民主化模式演进，即首先架构起基本的民主制度，尔后通过各种途径和方式使置身此制下的人们的观念逐渐“民主化”，以使其最终适合并支撑民主政治体系，进而在此基础上使新的民主政治体系得到进一步的巩固和完善。民主在近代中国命运多舛，根本原因就在于缺乏民主政治文化的支撑，广大群众的民主意识薄弱。正如邓小平所言，由于中国的社会主义脱胎于半殖民地、半封建社会，经济文化落后，马上实行全国普选，时机和条件均不成熟，只能在县（市）以下的基层开展直接选举，待以后时机成熟后再推进至中、高层。因此，扩大基层民主，是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然趋势和重要基础。

改革开放以来，我国城乡基层民主政治建设在实践探索中不断加强，发端于20世纪80年代初，普遍推行于90年代的村民自治制度，最为引人注目，已成为在农村扩大基层民主和提高治理水平的一种有效方式。实践证明，大力发展基层民主，能够保证人民群众直接行使民主权利，可以充分调动人民群众的积极性，使人们在政治参与的实践中不仅学习了民主政治的规范和运作规则，还有助于塑造适应现代化需要的主体意识和理性人格，为公民政治权利的实现创造条件，为整个国家政治生活的民主化奠定基础。党的十七大报告提出，加强基层政权建设，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制；进一步开放村庄公共权力资源，逐步扩大民众的公共参与，提高村民自治过程的民主化程度，是村民自治深化发展的方向。我们认为河北省青县的村治模式更符合村民自治是村民直接行使民主决策权利的本意，代表着基层民主政治发展的方向。该模式明确了村民代表会议在村民自治中的主体地位，决策监督作用落实到位，村党支部抓大放小，发挥领导核心作用，村委会依法行使执行权力。村代会一般由党支部、村委会、村代会负责人联席提出议题，村代会主席召集并主持会议，一般每月开一次会，1/3以上村民代表提议或遇有特殊情况也可随时召开，2/3以上村民代表通过决议方为有效。“青县模式”是把坚持党的领导、保证村民群众在村级事务中当家作主、依法办事有机统一起来的程序化的办事制度，村代会由虚变实，真正掌握了决策权，改变了村级组织少数几个人既议事又主办的传统，它的意义决不亚于选举出一两个群众信任的好干部。也许，深化村民自治的方向就在这里，中国民主模式的希望也在于此。

[1]黄炎培.八十年来[M].北京：文史资料出版社，1982.

[2]中国科学院历史研究所第三所编辑.陕甘宁边区参议会文献汇辑[C].北京：科学出版社，1958.

[3]宋金寿，等，编.陕甘宁边区政权建设史[M].西安：陕西人民出版社，1990.

[4]毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社1991年.

[5]彭明主编.中国现代史资料选辑:第5册补编[C].北京：中国人民大学出版社,1993.

[6]毛泽东选集:第2卷[M].北京：人民出版社,1991.

[7]邓小平文选:第1卷[M].北京：人民出版社,1994.

[8]贾谊新书·大政.

[9]建国以来毛泽东文稿：第6册[M].北京：中央文献出版社，1992

[10]邓小平文选:第2卷[M].北京：人民出版社,1994.

[11]邓小平文选:第3卷[M].北京：人民出版社,1993.

[12]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[M].北京：人民出版社，2004.

[13]周恩来统一战线文选[M].北京：人民出版社,1984.

[14]参见曹健、全天赐.2003年深圳、北京人大代表竞选的行为主义分析 [C].当代中国政治研究报告.北京：社会科学文献出版社,2005年.