日本福岛核危机对于完善中国能源安全体系的启示

张仕荣

（中共中央党校 国际战略研究所，北京 100091）

能源安全是各个国家安全体系的重要组成部分。2011年3月11日，日本东北地区发生9级强震，引发海啸及核泄漏，福岛第一核电站6座反应堆不同程度被损坏，核扩散亦引发部分日本及邻国民众的紧张情绪，包括核能在内的能源安全问题再次引起世人的广泛关注，同时对于中国能源安全体系的完善具有诸多的启示。

一、当前中国能源安全体系内突发事件日益增多

当前中国的能源安全问题已经成为涉及中国国家安全、经济发展、人民日常生活的重大问题，能源领域的突发事件多发，需要政策的制订者从战略和全局的高度把握，特别是在制度创新、管理创新的层面上对于国家的能源安全体系进行深入研究。近年来国家涉及能源领域的突发事件呈几何级数增长，这些突发事件基本可以概括为以下几种类型：

第一，短缺型。改革开放30多年来，中国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，经济多次遭遇以煤、电、油全面紧张为标志的能源“瓶颈”的阻击，缺煤、缺电、缺油几乎同时出现，由于能源供应的严重短缺，造成能源供应中断。这种状况与经济结构不合理、增长方式粗放直接相关。此外，美国、欧洲为代表的大多数国家的能源结构是以油气为主，中国能源体系的结构与这些国家的明显不同之处在于以煤炭为主体。在中国现有的能源消费结构中，煤炭占68%，石油占22%，天然气占3%，一次电力占7%。回顾20世纪80年代的几次能源短缺高潮，无一不是以煤炭的短缺引发的，即使是频繁出现的电力短缺，也往往和电煤告急密切相关。

30年来中国对能源进口的依赖性日益突出，中国作为主要的能源消费和净进口国，每年都有大量的能源进口，以石油进口为例，尤其是原油和提炼油进口量较大，1993年中国已经成为一个石油净进口国，石油净进口量达到988万吨，2006年全年,中国原油进口同比增长14.4%,达14,518万吨。中国作为美、日之后的第三大石油进口国，自身能源生产已经无法满足国内的产能需要。中国海关总署发布的数据显示，2008年中国进口原油1.78亿吨，当年中国原油产量达1.89亿吨，因此2008年原油对外依存度已达48.5%。2009年1至4月份，中国进口原油5707万吨。中国石油对外依存度已超过50%。[1]

第二，污染型。中国由于能源消耗的急剧增加和节能技术与措施的相对滞后，导致中国的环境污染问题与能源问题相伴而行，而全球气候变暖问题更是与之密切相关。中国的能源结构以煤炭为主体，中国的大气污染以煤烟型为主，煤炭燃烧时产生的二氧化硫直接威胁人体健康，中国每年有40万人因此丧生，同时还引发毒害河流和森林的酸雨。在中国10个污染最重的城市中，采煤业毁坏了当地水源，还导致城市下陷。煤炭产生的二氧化碳是天然气的两倍，是全球变暖的主要原因；在国际上，中国面临温室气体减排的压力越来越大，中国是世界上第二能源消费大国，同时也是第二个温室气体排放大国。2007年4月25日，法《世界报》报道说，国际能源署负责人认为，考虑到中国经济迅速增长，中国将很快超过美国，成为全球最大二氧化碳排放国，同时国际能源署预计从2007年起到2010年这段时间内，中国废气排放量将超过美国。[2]

第三，突变型。2008年初，中国南方的雨雪冰冻灾害首先导致部分地区能源系统的瘫痪，之后进一步演化为交通系统的梗阻，最后对于居民日常生活及社会稳定产生了巨大的消极影响，动员举国之力才得以克服。因此，能源事故问题往往不可以归结为简单的技术或者经济问题，而是一个全局性和战略性的重大课题。

第四，衍生型。能源问题的衍生性很强，乃至于粮食领域发生的一些突发事件都与之密切相关。近年来，全世界对于中国的能源安全和粮食安全给予特别多的关注，而二者本身又具有很强的关联性，中国部分地方政府和企业尝试用玉米制造乙醇作为可替代能源加以推广，但是大量的玉米用作乙醇的原料后，导致作为饲料本身的玉米价格的上涨，2007年国内上半年以猪肉为代表的农副产品价格上涨与玉米等饲料的价格上涨是息息相关的，因此中国政府对于乙醇等替代能源新上项目的审查程序将会更加严格，并限制其发展。[3]

二、正确认识中国能源安全体系的复杂性

仅就这些突发事件的本身进行解读并不能说明问题的全貌，必须对国家能源体系方面进行全方位探究才能找到突发事件的症结所在，因此要从静态（组分）、动态（动力）、内生（功能）三方面解析国家能源安全体系的复杂性。

第一，体系组分的复杂性。中国能源安全体系作为一个开放的复杂巨系统，具有耗散结构的基本特征。宏观层面上，中国能源安全体系要充当中国国家安全体系和世界能源安全体系等复杂巨系统的子系统，受到这些更高层次的母系统的制约，同时中国能源安全体系与其平行的国内外的安全体系互相交叉、制约，在国内与中国粮食安全体系、中国环境安全体系、中国国防安全体系存在体系上的交叉和功能上的互补，自身与体系外有着大量的能量和物质交换，开放性十分突出。中观层面上，中国能源安全体系包括能源供给系统、能源消费系统、能源生产系统以及由能源问题引起的环境安全系统等诸多子系统，是一个组织相对周密、运行十分严谨、牵涉利益群体众多的开放的复杂巨系统。从能源供给（包括进口）、能源生产、能源储存、能源输送到能源消费、能源回收再利用，每一个环节都关系到整个中国能源体系的安全问题，任何一个环节出现梗阻都会引发“蝴蝶效应”，对于整个国民经济体系和人民生活产生重要影响甚至引发社会动荡。

面对如此复杂的中国能源安全体系，中国涉及能源行业管理的部门有多少？在新华社世界问题研究中心组织的一次座谈会上，与会专家列举了10多个：国家发改委、国土资源部、中组部、国资委、商务部、财政部、科技部、国家环保总局、国家安监总局和煤监局、电力监管委员会等等。全国人大环境与资源保护委员会委员王维城认为虽然有众多政府部门管理能源行业，但能源管理的职能并没有加强，反而因拆分而更加弱化。

第二，体系功能的复杂性。国家能源领域的“价格倒挂”导致国家能源安全体系功能的错位。中国能源安全体系作为复杂开放的巨系统对于系统演化和生成的初始条件——能源价格具有极端的敏感性，2005年中国南方特别是“珠三角”地区油荒并非国内能源供应链条的中断，主要是由于国家价格机制的影响所致，因为国家对于成品油零售价格的定价低于原油进口价格，造成炼油企业大面积政策性亏损，导致国内成品油零售业油源的短缺。中国能源价格一直偏低，特别是能源价格机制未能完全反映资源稀缺程度、供求关系和环境成本，造成能源浪费与能源短缺并存的尴尬局面。清华大学钱易院士指出：在系统最下游减少一个单位的产品消耗,就可以在系统上游减少数十倍甚至数百、数千倍的资源投入。如果不倡导全社会的节能，提高生产效率的效果会被消费数量的增加所抵消，而能源价格将会对全社会节能减排产生基础性的作用。

第三，体系动力的复杂性。在系统发生质变（物理学称为相变）时，子系统杂乱无章的运动将被统一的协同作用所代替，其过程主要由慢变量 （序参量）决定，快变量对质变没有影响，它的变化完全由慢变量（序参量）来决定。在中国能源利用的发展历史中，可以发现在各个阶段都有诸多变量影响着能源安全体系的演变，其中有几个变量值得关注，如科技、政策、市场需求及不同时期各个群体的能源安全理念，而其中变化最慢同时影响最为深远的还是科技这个变量。当前，在能源领域里，科技创新这个慢变量的重要作用正日益凸现，逐渐成为决定中国能源安全体系的“序参量”，因此科技进步是解决中国能源安全问题的原动力。中国以煤炭为主体的能源供给的基本格局以及石油供给日益依赖外部进口的基本状况，促使中国在能源领域的自主创新更具有决定性的重要意义，特别是新能源的技术研发和商业推广可望在未来从根本上解决中国的能源问题。福岛核电站事故带给我们的反思在于核电作为一种高效、洁净、集成当代高科技成果的能源转换形式给各国带来了巨大经济和社会效益，但是由于人类科技的局限性尚不能完全对其衍生的消极危害加以屏蔽和控制，因此发展核电要更加慎重，如德国把核电的使用已经放在次重要的考虑，由此科技创新的提升特别是核安全科技水平的提升将会对今后核电的大规模应用发挥决定性的作用。

三、有关完善中国能源安全管理体制的对策思考

在全面分析中国能源安全体系复杂性的基础上，才能有的放矢地对于完善中国能源安全管理体制进行相应的对策思考。

第一，基于自组织原则，以市场为导向，完善能源价格机制。自组织原则在能源领域中最重要的体现是市场化方向。《能源法》（征求意见稿）首次以立法形式确定了节约优先、协调发展的基调，明确了市场配置资源的改革方向，这也符合自组织理论学派一贯倡导的政府在国家经济运行体系中扮演一只“轻轻推动的手”。尽管经过30年的改革，中国市场经济体制已经初步建立，但国家能源管理体制显然尚未适应经济发展的变化，一方面在市场中的干预过多过细，另一方面行政角色突出、服务功能不足。今后在能源体制改革中，政府要本着“市场化”的基本原则，协调国内能源领域的相关利益主体，充分照顾到各能源生产企业、用能企业及城乡不同群体的利益诉求，通过价格杠杆和财税机制实现国家在能源领域的利益再分配。近年来，推进资源性产品价格改革的呼声日益强烈，逐步理顺扭曲的资源价格体系，推动资源税赋关系，调整能源价格改革已是大趋势。

第二，基于协同化原则，完善能源领域的管理架构，全面规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系。当前中国能源管理体制改革的关键在于把煤炭、电力、核能、石油等机构统辖于一个能源部门进行管理。与美国能源部相比，中国主管能源的部门只是国家发展和改革委员会下属的能源局，这与中国能源安全的现状极不协调。由于中国的能源安全事关国家安全和国计民生，中国不但要恢复设立能源部负责国家能源生产和流通及技术改造、节能规划等具体业务，而且从长远看应设立既具备战略规划职能又包含综合协调功能的国家能源安全委员会来统筹中国的能源安全大局。

协同原则对于构建稳定的中国能源安全管理体系具有十分重要的实践意义，首先，科技进步是解决中国能源安全问题的原动力，必须以科技创新为核心改变中国以煤炭为主体的能源结构，因此国家要积极协同各方力量，推进能源科技自主创新，依靠科技进步保障国家能源战略的实施；其次，节能领域里，从工业节能到建筑节能、运输节能再到资源的综合利用，这本身就是一个需要协同作战的系统工程，全社会要达成“节能”的共识，从政策层面、观念层面、经济层面对于节能减排形成统一认识，打好节能减排的攻坚战，让节能减排成为一种文明的生产、生活方式。

第三，基于开放性原则，完善国际能源合作制度，并推动国家海外能源补给渠道的网络化建设。2007年7月17日，胡锦涛在八国峰会上发表讲话，着重就全球能源安全问题作了阐述。他说，全球能源安全关系各国的经济命脉和民生大计，对维护世界和平稳定、促进各国共同发展至关重要。每个国家都有充分利用能源资源促进自身发展的权利，绝大多数国家都不可能离开国际合作而获得能源安全保障。【4】

中国能源安全体系是开放的，中国要维护自身的能源安全必须与世界其他国家和国际组织积极协同，本着对话和合作的态度积极倡导公平、合理、有序的国家能源安全秩序。在加快建立国家能源储备基地的同时，要完善国家海外能源补给基渠道的网络化建设，国家除了执行“走出去”的战略拓展国际能源供给渠道以外，核心是在国际能源市场上拥有中国自己的“话语权”。关键在于确立国家合理的石油金融战略，鼓励更多企业进入国际石油金融市场，通过积极尝试石油交易人民币结算，逐步建立石油期货市场等措施，以有效应对高油价。由于美元贬值，一些产油国政府已开始要求其石油买家用美元以外的货币与其结算，“石油欧元”、“石油日元”等纷纷登场，国际石油定价和交易货币多样化趋势开始形成。面对油价攀升带来的人民币升值压力，逐步尝试“石油人民币”是中国的一个选择，且建立石油期货市场将是最终目标。

第四，基于精益化原则，建立国家能源应急多层次预案。为了应对能源供应严重短缺、供应中断、价格剧烈波动以及其他能源应急事件，防止诸多自然灾害事件对于整个能源安全体系形成的 “蝴蝶效应”，维护基本能源供应和消费秩序，必须加强在能源领域的精细化管理，建立能源应急预案。中央政府统筹安排，地方要因地制宜从精从细地开展能源领域应急预案的制订工作。要着手形成煤电联动机制，完善国家电网安全运行体系；进一步完善国家铁路、公路、水运的能源运输网络；重点发展分布式能源，形成地方和国家能源输送体系的多维保障，避免国家能源安全体系受到自然灾害及其他突发事件的打击而陷入瘫痪；完善能源应急信息收集和发布制度。

第五，基于多元化原则，避免能源发展的单一化带来的巨大安全隐患。福岛核电站的启示在于：中国能源安全不可能过度依赖于单一能源的发展来解决问题。根据中国的资源禀赋和能源利用现状，中国应该通过有序发展煤炭的洁净化，加快发展石油天然气的同时鼓励开发煤层气，大力发展水电等可再生能源，稳妥推进核电建设，科学发展替代能源，优化能源结构，实现多能互补，保证能源的稳定供应。多元化是中国能源结构优化的重要方向，能源产业是一个有机整体，煤炭、电力、石油、天然气等传统能源及核能、风能、太阳能、生物质能等新能源产业的发展，需要在统一的能源政策法规和科学的规划和部署下有序推进。

此外，强化中国石油储备，增强抵御国际能源危机的应急能力，这是中国能源安全的迫切任务。2009年9月，中国国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝宣布新疆独山子国家石油储备基地已开工兴建，标志着中国第二期石油储备基地建设全面展开。并且他还透露，未来中国还将建设第三期石油储备。2020年以前，中国将陆续建设国家石油储备第二期、第三期项目，形成相当于100天石油净进口量的储备总规模，进一步增强中国应对石油中断风险的能力，为保障石油供应安全、稳定石油市场，促进国民经济平稳运行发挥积极作用。

[1]国家石油储备基地探秘[N].人民日报（海外版）.2009-06-12（4）.

[2]国际能源署称中国将成为全球最大二氧化碳排放国 [EB/OL].国家电力信息网.http://www.cetic.com.cn/html/20070428/562624.html.

[3]中国为粮食安全控制乙醇生产[N].参考消息.2007-06-04（4）.

[4]胡锦涛.在八国集团同发展中国家领导人对话会议上的书面讲话[N].人民日报.2006-07-18（1）.