加快推进水利工程建设和管理体制改革

孙继昌

（水利部建设与管理司，100053，北京）

“十二五”开局之年，中共中央、国务院出台《关于加快水利改革发展的决定》，其中特别强调，要“加快水利工程建设和管理体制改革”，到2020年基本形成水利工程良性运行机制，并明确了改革的具体举措。这是中央遵循水利建设与管理客观规律，为进一步理顺水利工程管理体制、健全良性运行机制作出的重大决策，也为新时期深化水利工程建设和管理体制改革指明了方向。改革开放以来，全国水利系统勇于开拓，不断创新，水利工程建设和管理体制改革取得了显著成效。回顾近30年的改革历程，每一项重大政策的出台，每一条重要措施的落实，每一个阶段成效的取得，都离不开水利部党组的坚强领导，都离不开各级水利部门对改革机遇的牢牢把握、不懈努力，都离不开各级相关部门的团结协作、奋力攻坚。当前，改革已进入深水区，我们面临的困难、问题和矛盾也将随着改革的深化愈加凸显。如何以高度的政治责任感、历史使命感，不断破解改革难题，加快推进两项改革，建立科学的管理体制和良性运行机制，是水利建设与管理工作重大而紧迫的任务。

一、改革的背景和重点

1.水利工程管理体制改革

新中国成立以来，经过大规模水利建设，形成了数千亿元的水利固定资产，初步建成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系，在抗御水旱灾害，保障经济社会持续稳定发展，保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用。

但是，水利工程管理中也存在体制不顺、机制不活，人员基本支出经费和工程维修养护经费（以下简称两费）不足，供水价格形成机制不合理等突出问题，导致大量水利工程得不到正常的维修养护，效益严重衰减，甚至年久失修、积病成险，对国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患。为此，原国务院体改办会同有关部门，在深入调研和充分论证的基础上，制定了《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发〔2002〕45 号，以下简称实施意见），要求通过深化改革，力争在3～5年内，初步建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制。

实施意见的重点内容有六个方面：一是根据水利工程涉及范围，按分级管理原则明确各类水利工程的管理单位（以下简称水管单位）及相应权责义务，建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制。二是根据水管单位承担任务和收益状况，合理划分水管单位类别和性质，分纯公益性、准公益性和经营性三类对水管单位实行分类管理，对事业性质的水管单位严格定编定岗。三是根据水管单位性质和特点，全面推进水管单位改革，事业性质的水管单位编制内的两费由同级财政负担，建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制。四是积极推行水利工程运行管理与维修养护分离（以下简称管养分离）。五是建立合理的水价形成机制。六是妥善安置分流人员，落实社会保障政策。

2.水利建设管理体制改革

新中国成立至改革开放前的30年，水利工程建设采用的是计划经济体制下的建设管理模式，政府是单一的投资主体，水利建设投资由政府按条块分层拨付，以自营的方式或指挥部的形式进行工程建设。改革开放后，计划经济体制下的水利建设管理模式弊端显现，责任不清，效率低下，改革势在必行。

水利建设管理体制改革的目标是建立适应社会主义市场经济要求、与国际惯例接轨、充满活力的水利建设管理新体制。这种管理体制的基本框架和运行机制是：转变政府职能，政府部门在建设中的作用是宏观调控、政策引导、法规约束和监督服务；建设管理模式要与国际接轨；建设项目全面实行项目法人责任制、建设监理制、招标投标制、合同管理制；积极发展和完善建设市场服务体系，设计、咨询、监理、施工等要全面进入市场；加快建立现代企业制度进程；加强政策研究和法规建设，努力形成配套的水利建设政策法规体系。

二、改革进展、成效及面临的挑战

1.改革进展

（1）水管体制改革

以2002年9月17日国务院办公厅转发实施意见为标志，全国水管体制改革正式启动实施。到2009年的6年多时间里，改革主要经历了3个阶段：①改革启动阶段（2002年9月—2005年），开展了大规模的培训、宣贯工作和改革动员；确定改革试点联系市（县）和联系单位，开展了广泛深入的试点工作；出台《水利工程管理单位定岗标准（试点）》和《水利工程维修养护定额标准（试点）》，为改革提供了政策依据。②全面实施阶段（2006—2007 年）。 在“两定”测算和分类定性基础上，各地以“两费”落实为重点，全面推动管养分离、人员分流、内部制度改革、职工基本社会保障落实、水价改革等工作。③改革冲刺和总结验收阶段（2008—2009年）。2008年3月，水利部下发《关于确保2008年底全面完成水管体制改革任务的通知》。至2009年年初，各地改革验收工作全面开展。2009年年底，水利部向国务院报告了水管体制改革工作进展情况。国务院领导对改革成效给予了充分肯定。

（2）水利建设管理体制改革

自20世纪80年代以来，水利建设管理体制改革走过了一个从试点推行、经验积累到全面推进的发展过程。1982年，原水利电力部利用世界银行贷款投资建设的鲁布革水电站引水隧洞的国际招标和浙江石塘水电站的国内招标，揭开了水利水电建设管理体制改革的序幕；80年代后期，水利建设项目试行建设监理制，水利改革迈出了第二步；90年代初，实行项目法人责任制，是改革迈出的第三步，以招标投标、建设监理、项目法人责任制为主要内容的建设管理体制改革的深化，促进了水利建设、经营管理新机制的形成和管理水平的提高。到目前为止，随着三项制度在水利工程建设中全面推行，适应社会主义市场经济体制要求的水利建设管理新体制已基本形成。

2.改革成效

经过多年不懈努力，两项改革均取得了明显成效。

（1）水管体制改革

到2010年年底，中央直属水管单位各项改革任务全面完成，水管体制改革省级验收也已完成，为建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制奠定了坚实基础，水利工程管理水平明显提高。改革成效主要体现在五个方面：

①理顺了管理体制。全国完成分类定性的水管单位11419个，其中，纯公益性事业单位5214个，准公益性事业单位5164个，企业1041个。与此同时，各地按照分级管理和精简高效原则，精简撤并了一批水管单位，其中国有水管单位精简率达12%，一个“横向三类”（纯公益性、准公益性、经营性）、“纵向四级”（中央、省、市、县）、职能清晰、权责明确的水利工程管理体制框架已经形成。

②增加了两项经费。经过改革，全国纳入各级财政供养的水管单位10378个，约占水管单位总数的90.9%。截至2010年年底，全国共落实两项经费134.15亿元，到位率89%。其中，落实公益性工程人员经费81.0亿元，占应落实经费的94%；落实维修养护经费53.2亿元，占应落实经费的81%。上述落实经费中，来自财政的资金为89.6亿元，是改革前的近4倍，财政资金已成为公益性工程两费来源的主渠道。与此同时，各地积极推进水价改革，努力提高水费收入，增强水管单位自身造血功能，缓解了两费落实的财政压力。

③增强了水管单位活力。通过单位内部人事和收入分配制度改革，科学设置岗位，实行竞争上岗，初步形成了干部能上能下、职工能进能出、收入能高能低，管理科学、运营规范、充满活力的水管单位内部运行机制。截至2010年年底，共核定事业编制33.11万人，精简分流富余人员8.22万人，进一步优化了水管队伍结构。

④推行了管养分离。截至2010年年底，全国有7197个水管单位实行了管养分离，占水管单位总数的63%，其中2464个实行了完全管养分离，4733个实行了内部管养分离。通过管养分离，精简了机构，降低了成本，推进了水利工程维修养护的市场化、社会化和专业化，水利工程“管”“养”更加科学、更加规范，水利工程面貌焕然一新。

⑤稳定了职工队伍。截至2010年年底，全国共安置分流人员8.22万人，落实社会保障政策35.3万人，未发生一起因水管体制改革导致的群体性上访事件，保持了社会稳定，保证了改革顺利进行。

（2）水利建设管理体制改革

①“三项制度”全面推行。经营性项目和以经营性为主的综合利用项目大多组建有限责任公司，公益性项目大多组建事业性质项目法人；水利工程施工、监理招标率接近100%，限额以上重要设备和材料采购招标率达到90%以上，勘察设计招标投标稳步推进，招标代理制度普遍推行；建设监理制全面落实，以“静态控制、动态管理”为核心的概（预）算定额管理制度得到积极推进。在大规模病险水库除险加固中，针对小型项目多、时间紧、任务重，且多由基层组织实施的特点，创新建管模式，积极推行以县为单元组建项目法人，实行集中建设管理，打捆招标投标选择施工、监理队伍，集中采购重要设备和原材料，保证了专项规划任务目标的如期完成。

②政府质量与安全监管体系基本健全。建立了项目法人负责、监理单位控制、施工企业保证、政府部门监督相结合的水利工程建设质量管理体系和政府监管、业主负责、企业保证、群众参与的水利工程安全生产管理体系，建立了部质量与安全监督总站、流域机构和省监督分站或中心站、市(县)质量监督站的三级政府质量与安全监督网络，建立了以质量检测为手段的质量评定制度和法人验收与政府验收相结合的验收制度，建立了安全生产“三同时”制度和安全生产考核制度，从源头上防止和减少质量和安全生产事故，近几年水利工程建设未发生一起重、特大质量和安全生产事故，一批精品工程相继荣获国家鲁班奖、詹天佑奖和大禹奖等省部级优质工程奖。

③培育市场主体和监管市场行为成效明显。截至2010年年底，依法审批829家水利工程建设监理单位资质、118家水利工程质量检测单位甲级资质，培育了36361名监理工程师、9537名造价工程师和13418名质量检测员，基本满足了水利工程建设的人才和队伍需求；加快了水利工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设，建立了全国水利建设市场信用信息平台，初步建立起水利工程防拖欠长效机制，水利建筑市场秩序明显规范。

3.面临的困难和挑战

尽管两项改革取得了明显成效，达到了预期目的，但与经济社会发展的要求相比，与大规模水利建设和现代化水利工程管理的要求相比，与全国数十万水管单位职工的期望相比，现阶段两项改革仍然有待进一步深化和加快推进。

从水利工程管理体制改革来看，改革进展不平衡，地区间（东中西）、层次间（省、市、县）存在较大差距；部分国有大中型水管单位改革仍遗留一些问题，两项经费未足额落实到位，管养分离推进难度较大，内部改革还需进一步深入，人员分流、社会保障尚未全面落实到位；小型水利工程老化失修，责任主体缺位，管护人员和经费不落实，安全监管责任落实不到位，大多数小型工程运行仍然十分困难。特别是小型水库大多由农村集体经济组织管理，管护不到位、责任不落实等问题亟待解决。

从水利建设管理体制改革看，项目建设管理过程中“三项制度”有待进一步完善，安全和质量监管、水利建设市场监管需进一步加强，特别是今后5年，大规模水利建设的主体是涉及广大群众切身利益的中小型工程，项目数量多、分布范围广，绝大多数由县级以下基层组织实施，一些地方技术力量薄弱，监管能力不足，大规模水利工程建设面临严峻挑战。对基层项目法人的组建和工程实施，必须创新建管模式，创新工作机制，以确保工程建设进度、质量和安全。

三、加快推进水利工程建设和管理体制改革

水利工程建设和管理体制改革，事关新时期水利建设的进度、质量和安全，事关水利工程安全运行和效益充分发挥，事关水利对经济社会发展的支撑和保障。中央一号文件的出台，为我们指明了进一步深化改革的目标方向和政策措施。我们要牢牢抓住这一难得机遇，抓紧制定方案，积极细化措施，切实将中央政策落实到位；按照陈雷部长提出的要求，“带着责任、带着感情”抓改革，不畏艰难，勇于攻坚，力争用5～10年时间，全面建立起水利工程良性运行机制，全面提高水利工程建设与管理水平，向党和人民交一份满意答卷。

1.基本要求

紧紧围绕水利工程建设与管理中存在的主要问题，进一步深化水利工程建设和管理体制改革，以保障新时期大规模水利建设顺利进行和实现水利工程安全运行、效益充分发挥为目标，力争到2020年以前，建立起职能清晰、权责明确的水利工程管理体制，管理科学、经营规范的水管单位运行机制，专业化、社会化相结合的水利工程维修养护体系，规范全面、科学高效的水利工程管理监督体系；建立起制度健全、运行高效、监督有力、充满活力的水利建设管理体制，使政府监管和市场机制在水利工程建设中充分发挥作用，推动水利工程建设和管理水平上一个新台阶。

2.重点任务

（1）深化水利工程管理体制改革

①深化国有大中型水利工程管理体制改革。两项经费未全部落实的各级水利部门，要加强与财政部门的沟通协调，争取各地财政的大力支持，足额拨付，同时调整地方水利建设基金和河道工程修建维护管理费等费用的使用结构，地方水利建设基金用于工程维修养护的比例不低于30%，河道工程修建维护管理费主要用于工程维修养护，将本级财政承担的两项经费全部纳入财政预算，确保两项经费足额落实到位；对于两费落实难度大的县属水管单位，要积极争取财政部门建立省级（或市级）财政补助机制。积极稳妥地推进水利工程管养分离，培育维修养护市场，引入竞争机制，逐步实现水利工程维修养护的市场化、集约化、专业化和社会化。

②加快小型水利工程管理体制改革。针对不同类型小型水利工程特点，在明晰工程产权的基础上，采用集中管理、专业化和社会化管理等多种方式，创新工程管理体制。公益性功能为主的小型水利工程，可组建专门的管理机构对行政区域（县）、流域水系内的小型水利工程进行集中管理，或实行（乡镇水利）站（工程管理）所合一统一管理；也可以采用现有国有大中型水管单位代管周边小型水利工程的方式，实施集约性的专业化管理。有经营性功能的工程，可采用承包、租赁、拍卖、股份合作、用水合作组织管理等方式，充分发挥市场机制，自主经营，自负盈亏。对重要防洪、供水等涉及当地人民群众生命财产安全、群众切身利益和对经济社会发展有重大影响的工程，其所有权不得拍卖。

③落实小型水利工程管护主体和责任。小型水利工程实行地方人民政府行政首长负责的安全管理责任制，明确安全管理责任主体和运行管理责任主体，确定工程的公益性任务。水利部门要落实工程管护人员，确保公益性工程管理任务落实到专人，特别是承担公益性任务的小型水库，安全责任重大，小（1）型、小（2）型水库管护人员一般不少于3人和2人。积极协商财政部门建立小型水利工程公益性经费补偿机制，将公益性部分的管护经费纳入本级财政预算，确保工程安全运行和充分发挥效益。充分利用当前大规模水库除险加固的契机，除险加固一座，管理改革落实一座，全部水库逐座落实，不留空白，不漏一座。

（2）狠抓水利建设管理体制改革

①全面落实“三项制度”。严格项目法人组建和审批，依法强化招标投标过程监管，加大违规行为惩处力度，强化监理管理责任，规范监理市场秩序，积极探索和稳步推行水利工程项目招标投标进入有形市场。

②规范中小型水利工程项目法人组建，创新建管模式。为适应大规模水利建设需要，按“一县一法人”原则，组建统一的项目法人，优化整合当地建设管理力量，推行集中建设管理；实行打捆招标投标，择优选取施工和监理队伍；实行政府集中采购，确保重要物资、原材料的质量，降低建设成本；积极试点代建制、设计施工总承包制等模式，实行专业化建设管理。

③加强质量管理。研究建立施工图审查制度，强化政府对工程实施过程设计质量的监管；进一步健全质量保证体系，强化项目法人、施工单位的质量责任和监理管理责任；加强质量检测，强化第三方检测，实行质量抽检和“飞检”制。

④完善工程建设安全生产体系。实行“政府统一领导、行政主管部门依法监管、项目法人负责、企业全面保证、群众监督参与”的安全生产管理体系，实施水利工程建设安全生产监督管理制度，防止发生安全责任事故。

⑤推进建设项目信息公开和诚信体系建设。推进信息公开，逐步实现全行业项目信息和信用信息互联互通、互认共享；建立健全市场信用体系，推行守信激励和失信惩戒制度。

⑥建立联合监督检查机制。从2011年起，利用5年时间，水利部、监察部联合开展水利建设监督检查，建立联合监督检查机制，以贯彻落实中央一号文件为中心，以水利薄弱环节工程建设为重点，对八个方面的水利建设开展联合监督检查，充分发挥监察部门行政监察和水行政主管部门行业管理的优势，加强监督检查，把中央工程建设领域突出问题专项治理工作不断引向深入，确保工程安全、资金安全、干部安全、生产安全。

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[5]孙继昌.认清思路 明确目标 积极推进堤防管理工作——在全国堤防管理工作现场会上的讲话[J].水利建设与管理，2010（1）.

[6]孙继昌.抓好三件大事 深化两项改革 全力推进水利建设与管理工作[J].中国水利，2010（24）.

[7]水利部建设与管理司.水利建设与管理工作重点突出成效显著[J].中国水利，2011（1）.