中国国情与水利现代化构想

王亚华，胡鞍钢

（清华大学国情研究中心，100084，北京）

2011年，中国水利发展站在新的历史起点上。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的出台，是历史上中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定，对水利给予很高的战略定位，是指导当前和今后一段时期加快水利改革发展的纲领性文件，标志着中国水利发展步入了一个新的历史时期。2011年中央一号文件已经对中国水利面临的新形势作出准确判断，本文从中国国情分析的视角进一步指出，中国水利发展长期滞后于经济社会发展，目前是制约中国经济社会可持续发展的主要瓶颈。中国经济社会发展水平的加快提升，已经对水利改革发展提出更高要求。中国应当在2030年或更早时间基本实现水利现代化，以支撑中国经济社会现代化的提前实现。为此，本文提出新世纪初叶中国水利现代化“三步走”的战略构想和指标设计。

一、中国水利发展长期滞后于经济社会发展

水利发展和经济社会发展密切联系，经济社会发展对水利发展提出需求，水利发展对经济社会发展提供基础支撑。中国水文条件复杂，人多水少，水资源时空分布不均，与生产力布局不相匹配，独特的国情水情决定了中国经济社会发展对水利发展的需求巨大，这包括：防治水旱灾害的任务特别巨大，中国是世界上水旱灾害最为频发和威胁最大的国家，水旱灾害几千年来始终是中华民族生存和发展的心腹之患；支撑的人口经济规模特别巨大，中国拥有世界上最多的人口，世界第二大经济体，中国过去30年创造了世界最快经济增长纪录，对水资源的开发利用产生巨大需求；面临的生态环境压力特别巨大，中国生态环境状况整体脆弱，庞大的人口规模和高速经济增长导致生态环境系统持续恶化。中国目前经济总量位居世界第二，已经拥有了世界最为庞大的水利基础设施，包括最多的水坝，最长的堤防，最大的水电装机容量和供水能力；此外，中国有机污水排放量为世界第一，未来还可能是受气候变化影响最大的国家。

从新中国成立60余年的水利发展历史来看，国家始终高度重视水利工作，水利建设取得了举世瞩目的巨大成就，为经济社会发展和人民安居乐业作出了突出贡献。但是由于经济社会发展对水利发展的需求特别巨大，水利发展始终不能适应经济社会发展的要求。特别是在1998年之前的半个世纪里，由于水利发展长期滞后于经济社会发展，积累了大量的历史欠账。

在计划经济时期，中国开展了大规模的水利基础设施建设，特别是集中力量兴建防洪灌溉基础设施。这一阶段属于水利开发的起步阶段，为中国水利设施的建设奠定了基础。但是由于建设强度高、时间紧迫，建设模式主要依靠群众运动，水利建设缺乏有效规划，水利工程设施质量普遍不高，也为后来的经济社会发展埋下了很多隐患。

改革开放之初，由于国家财政能力的下降和战略重心的转移，水利基础设施建设的步伐明显放缓。在20世纪80年代，中国水利建设的投入强度降至历史最低水平，农田水利的发展几乎陷入停滞。进入20世纪90年代，农田水利建设重新获得重视与发展，供水和水电开发进程加快。但是水利投入强度仍然偏低，与日益增长的经济社会发展需求之间的差距越拉越大。

1978年之后的20年，中国水利发展相对缓慢，水利投入持续欠账，人为加剧了人水矛盾。进入20世纪90年代，中国水旱灾害的频次明显增加，水资源短缺问题日益凸显，农村饮水安全问题非常突出，水生态环境加速恶化，在90年代后期集中暴发。当时的长江洪水、黄河断流和淮河污染等标志性事件，表明中国当时面临着全面的“水危机”。

以1998年的大水为契机，中国水利建设迎来了改革开放以来的第一个高潮。进入新世纪以来，水利投入空前增长，水利工程建设明显加快，制度建设取得重要进展。防洪建设成就突出，七大水系干流的防洪能力显著增强。农田水利建设得到加强，节水灌溉进一步发展。水环境治理的力度不断加大，水环境恶化的趋势基本得到遏制。水生态修复工作持续推进，水生态恶化的趋势有所减缓。水资源支撑国民经济发展的途径，从供水管理转向需水管理和全面厉行节水。

进入新世纪以来开展的大规模水利建设，有效遏制了水环境持续恶化的趋势，大量偿还和弥补了历史欠账，有力支撑了2001年以来新一轮的快速经济增长。过去10年里，中国以10%的用水增长，支撑了同期160%的经济增长；在农业用水没有增长的情况下，通过大力发展节水灌溉，支撑了2004年以来的粮食生产“七连增”。这是新中国成立以来水利投入最多、发展最快、成效最为显著的一个时期。

但是，由于中国独特的国情水情对水利发展的需求特别巨大，加之长期积累的历史欠账，目前的水利发展水平远不能适应经济社会发展的要求。近年，特别是2010年西南地区发生特大干旱、多个省份遭受洪涝灾害、部分地方突发严重山洪泥石流灾害，造成了巨大损失，再次警示加快水利建设刻不容缓。中国的农田水利建设仍然基础薄弱，水利灌溉设施老化问题严重，农田水利建设滞后是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤。人均占有水资源量不断下降，工业和城市用水需求快速增长，全国近2/3城市存在不同程度缺水，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈。随着工业化和城镇化的深入发展，全球气候变化影响加大，中国水利面临的形势更趋严峻。

尽管1998年大水以来，国家大幅度增加水利建设投入，水利保障经济社会发展的能力不断提高，但与公路、铁路、机场、电力、电信等基础设施相比，水利设施薄弱的局面没有根本改变，依然是国家基础设施的明显短板。总体来看，水利建设与经济社会发展的要求相比，投入强度明显不够，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低。在国家各个基础设施部门之中，水利是制约中国经济社会可持续发展的主要瓶颈。这是2011年中央一号文件出台的重要背景，也是国家下大决心进一步加快水利发展的根本原因。

二、中国经济社会现代化进程明显快于预期

衡量一个国家或地区的发展水平通常采用人均收入或人均GDP来衡量。中国最常用的标准采用人均GDP：300～400美元以下是贫困阶段；400～500美元是摆脱贫困的阶段；800～1000美元是开始走向富裕阶段，中国称小康阶段；3000～6000美元是比较富裕阶段，中国称全面小康阶段。中国改革开放之初，人均GDP仅为300美元，属于贫困阶段；之后随着经济的起飞，至1995年人均GDP翻一番达到600美元，开始向小康阶段过渡；2003年人均GDP首次突破1000美元，达到1090美元；2008年人均GDP突破3000美元，开始向比较富裕阶段迈进。

世界银行按人均国民收入（GNI）划分经济发展水平，将各国分为低收入、下中等收入、上中等收入和高收入四个等级。如果利用世界银行四个收入组的划分方法，中国1978年改革开放之初，人均国民收入（GNI）处于300美元以下，属于低收入国家；到1998年，人均GNI突破800美元，达到下中等收入国家水平；2009年人均GNI为3650美元，仍然处于下中等收入国家水平，但是已经达到中等收入国家的水平 （2009年为3373美元），并且接近上中等收入国家水平（2009年的下界为3946美元）。

中国计划经济时代的年均经济增长率为6%。改革开放以来，中国经济进入起飞期，年均增长率显著提高至9.8%。特别是新世纪以来，中国经济整体进入工业化中后期，经济结构变动加快，整体呈现加快发展态势，年均经济增长率高达10%，平均每7年经济总量翻一番。2010年中国经济总量超过日本，成为世界第二大经济体。我们预测，中国经济总量可能在2020年超过美国。

从人均经济发展水平来看，过去10年中，由于高经济增长率、物价变动和汇率升值等综合因素，中国人均GDP加速提升，2010年约为4000美元。我们预测，2015年中国人均GDP超过6300美元，2020年超过9150美元，2030年超过16800美元。如果扣除物价和汇率变动因素，按照2010年价格计算，2020年中国人均GDP将达到8000美元。即使按照2000年价格计算，2020年人均GDP也将超过5000美元，2030年将超过10000美元。因此，即使按照比较保守的估计，2030年中国将成长为高收入国家。

可能有人认为人均GDP不能全面反映一个国家经济的发展水平，那么可以通过主要指标的国际比较进一步判断中国的经济社会发展水平，如表1所示。对比表明，虽然中国的人均经济指标尚未达到上中等收入国家的平均水平，中国的主要社会发展指标，如人口增长率、成人识字率、预期寿命等，已经达到或者超过上中等收入国家的平均水平；从产业结构来看，中国的一次产业比例显著低于下中等收入国家的平均水平，相当于中等收入国家的平均水平。因此，中国的社会发展水平高于经济发展水平，已经先于经济发展达到了上中等收入国家的水平。

如果从人类发展水平来看，根据联合国调整后的人类发展指数（HDI），中国 2010 年的 HDI为 0.633，属于中等人类发展水平国家，但是已经十分接近高人类发展水平国家（2010年的下界为 0.677）。此外，从恩格尔系数来看，2000年，中国城镇居民恩格尔系数为39.4%，已经达到富裕水平，农村居民恩格尔系数为49.1%，总体达到小康水平；2009年中国城市和农村居民恩格尔系数将分别降低到36.5%和41%，加权平均约为40%，表明中国整体上已经处在富裕水平的门槛。

中国改革开放之后，特别是20世纪90年代以来的发展，几乎超出了所有人的预期。回过头来看，过去各种国内外机构和学者，对中国发展的预测都不同程度地低估了中国的发展潜力和发展趋势。尽管中国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，但是从总体来看，中国正在从小康水平向富裕水平过渡，即将提前实现全面建设小康社会的目标。从世界范围来看，中国目前的经济社会发展水平属于中等收入水平，并且正在从下中等收入水平向上中等收入水平过渡。

从改革开放以来的经济社会发展实践来看，中国现代化建设的进程不断加快。中国在20世纪90年代已经出人意料地提前实现了邓小平同志提出的“三步走战略”的前两步，目前正在向第三步加速迈进。从未来的发展趋势来看，中国经济社会现代化的时间表会大大提前，预计将提前20年左右的时间达到中等发达国家的水平。2030年之后，伴随着中国成长为高收入国家，人口总量达到高峰并开始下降，资源环境压力开始缓解，中国将逐步建成发达经济体，人民生活水平走向全面富裕，人口、资源和环境趋向协调发展，至2050年实现绿色现代化。

三、中国水利现代化的“三步走”战略构想

水利作为国民经济的基础性、公共性和战略性支撑行业，应当适度超前发展，为经济社会发展提供先导性支撑。当前，随着中国经济社会发展水平的加快提升，水利发展与经济社会发展不相适应的矛盾愈加凸显，客观上对加快水利改革发展提出了更高要求。在此背景下，2011年中央一号文件对加快水利改革发展提出比较高的目标，提出通过5～10年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。

表1 经济社会发展水平的国际比较（2008年）

从中国经济社会现代化建设的全局来看，中国2030年将成长为高收入国家，这就要求加快各个基础设施部门的现代化进程，在2030年或更早时间基本实现各个基础设施部门的现代化。水利作为国家重要的基础设施部门，有必要以2011年中央一号文件为契机，前瞻性地谋划水利现代化的战略布局。

2011年中央一号文件没有明确提出中国水利现代化的时间表。2011年年初以来，在各地区贯彻实施中央一号文件的过程中，一些省份已经提出实现水利现代化的目标和时间。例如，江苏省提出到2020年基本实现水利现代化，山东省提出到2020年实现水利现代化，湖南省提出到2020年初步实现水利现代化。那么，如何科学规划中国水利现代化的时间表？我们认为，中国应当在2030年或更早时间基本实现水利现代化，以支撑中国经济社会现代化的提前实现。

基于对中国国情水情的研究，我们建议中国水利现代化按 “三步走”战略布局：第一步，新世纪之初的第一个10年，中国水利现代化的开篇阶段，为水利现代化奠定基础；第二步，从2011年到2020年，中国水利现代化的攻坚阶段，东部地区率先基本实现水利现代化；第三步，2020年之后，中国水利现代化的收官阶段，到2030年或更早时间全国基本实现水利现代化。

新世纪的第一个10年，开启了中国治水的历史性转型，从传统水利开始转向现代水利和可持续发展水利。通过理念创新为中国水利现代化探索奠定了理念基础，即水利工作必须着眼于人与自然和谐相处；通过体制变革为中国水利现代化奠定了体制基础，基本建立了水资源的统一管理体制；通过思想解放大量引入新的治水手段，包括水权和水市场、节水型社会建设、水利信息化建设等，水利发展的现代性元素明显增多。因此，过去十几年的治水实践，是中国现代治水的开局之篇，已经为中国水利现代化初步奠定了基础。

从2011年到2020年，是水利改革发展的关键时期和水利现代化的攻坚阶段。伴随着2011年中央一号文件的出台，可以预见，未来10年将迎来新一轮的水利建设高潮。到2020年，中国将基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系。届时，现代水利观念将会深入人心，现代水利工程设施体系基本建成；最严格水资源管理制度全面落实，水资源利用效率大幅度提高，水生态环境全面好转；中国东部沿海地区和经济发达省份率先基本实现水利现代化。

2020年之后，东部地区水利现代化水平将继续提高，中西部地区相继实现基本水利现代化，到2030年或更早时间全国基本实现水利现代化。这一阶段，通过进一步的大规模水利建设，防灾减灾、农田水利和饮水安全的保障水平将得到进一步提高，水利应对气候变化的能力不断增强；全国用水实现零增长，水资源供求基本平衡；河道整治和水系景观建设大规模开展，水休闲娱乐消费更为普及；水环境得到全面改善，城乡供水水质标准逐步提高；生态修复工作加速开展，水生态状况明显改善。

为了论证所提出的中国水利现代化的战略构想，我们在相关文献的基础上，构建了包含四类一级指标和10个二级指标的“中国水利现代化评价指标体系”，如表2所示。通过对防洪减灾、水资源管理、水资源保障和水生态环境等四大类的10个主要指标的定量测算，我们发现，中国2010年的水利现代化综合实现程度为45%，预计到2020年提高到67%，到2030年可以进一步提高到91%。这意味着2030年，中国能够基本实现水利现代化，届时的主要短板是水生态环境指标。2030年之后，中国水利发展将进入水生态环境全面修复和保护的时期。至2050年，中国将实现人水和谐、山川秀美，全面建成绿色现代化。因此，中国在2030年或更早时间基本实现水利现代化，不仅是非常有必要的，而且是完全有条件有可能的。

2011年中央一号文件已经吹响了中国进军水利现代化的号角。从目前到2030年，伴随着中国从中等收入向高收入过渡，收入水平的提高会加速，经济社会结构的变动会加快，相应会带动水利改革发展的全面提速。未来20年，是中国经济社会发展的关键战略期，也是中国水利改革发展的关键战略期。中国水利必须抓住战略机遇，加快发展，集中发展，全面改革，深化改革。中国水利应当在2030年或更早时间基本实现现代化，以支撑中国经济社会现代化的提前实现。中国水利现代化的及早实现，将有力支撑中国的经济社会现代化！

表2 中国水利现代化评价指标体系

[1]王浩，秦大庸，汪党献.水利与国民经济协调发展研究[M].北京：中国水利水电出版社，2008.

[2]胡鞍钢，王亚华.国情与发展[M].北京：清华大学出版社，2005.

[3]陈雷.在水利部庆祝新中国成立60周年大会上的讲话[OL].2009-9-29.

[4]张岳.60年水利的历史见证 [J].水利发展研究，2009（11）.

[5]王亚华.水权解释[M].上海：上海人民出版社，2005.

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[7]新华社.奏响全面加快水利改革发展新号角——水利部部长陈雷解析2011年中央一号文件[OL].2011-1-29.

[8]World Bank.World Development Indicators[DB/OL].http://data.worldbank.org/indicator

[9]UNDP.Human Development Reports [DB/OL].http://hdr.undp.org/en/statistics/

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[11]顾浩.中国水利现代化研究[M].北京：中国水利水电出版社，2004（12）.

[12]汪恕诚.资源水利：人与自然和谐相处[M].北京：中国水利水电出版社，2002.

[13]王亚华.中国治水转型：背景、挑战与前瞻[J].水利发展研究，2007（9）.

[14]傅春，杨志峰，刘昌明.水利现代化的内涵及评价指标体系的建立[J].水科学进展，2002（7）.

[15]刘树坤.中国水利现代化初探[J].水利发展研究，2002（12）.

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