贯彻中央一号文件精神推进长江水利实现跨越式发展

水利部长江水利委员会主任 蔡其华

一、新世纪以来长江水利发展取得的显著成就

进入新世纪以来的10年，是治江史上极不平凡的10年，是流域水利投入最多、抗灾救灾成效最大的10年，也是长江水利发展目标实现最好、流域机构能力建设提升最快的10年，治江事业取得了重大进展。

1.治江理念和治江方略与时俱进不断完善

随着以防洪为中心的“治江三阶段”任务基本付诸实施，长江委以科学发展观为统领，以可持续发展治水思路为指导，确立了以“维护健康长江、促进人水和谐”为基本宗旨的新时期治江思路，制定了2010—2050年长江水利发展战略。这一思路和战略以“在开发中落实保护、在保护中促进开发”为原则，实现了治江理念和治江原则的重大转变，明确了防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理四大体系建设和保障防洪安全、合理开发利用、维系优良生态、稳定河势河床四大战略目标，提出了维护健康长江的五大关键区域和三大安全保障等，为治江事业的发展指明了方向。

2.流域防汛抗旱减灾取得重大胜利

针对流域汛情旱情灾情特点，长江委充分发挥长江防总的统筹协调和流域机构的技术支撑作用，加强预测预报、实施科学调度，有效应对了2006年汉江秋汛、2008年滁河大水、2010年长江区域性大洪水以及2006年川渝大旱、2010年西南大旱等洪旱灾害，成功应对了南方部分地区雨雪冰冻灾害，圆满完成了汶川、玉树水利抗震救灾和舟曲山洪泥石流抢险救灾等各项任务，最大程度减轻了水旱灾害损失，保障了流域人民群众生命财产安全。

3.以长流规为龙头的流域规划体系基本建立

长江委率先修编完成长江流域综合规划，已上报国务院审查待批。完成了长江流域防洪规划、长江口综合整治开发规划、山洪灾害防治规划、金沙江干流综合利用规划、南水北调中线工程规划等一批事关治江全局的重要规划，以及汉江、嘉陵江、鄱阳湖区等重要支流（湖区）综合规划，长江流域蓄滞洪区建设与管理规划、水资源综合规划、水土保持生态建设规划等专业规划和青海玉树地震灾后恢复重建等水利专项规划。以流域综合规划为龙头、专业规划为骨干、专项规划为补充的流域水利规划体系已基本形成。

4.流域重点水利工程建设取得重大进展

长江委立足自身职责，发挥技术优势，积极参与三峡、南水北调、长江堤防等流域重点骨干水利工程建设。三峡工程经过17年的建设，已于2010年10月26日成功蓄水至175 m正常蓄水位，开始全面发挥防洪、发电、航运等综合效益。长江重要堤防隐蔽工程已全面完成移交地方，在近几年抗洪实践中发挥了显著作用。南水北调中、东线工程建设进展顺利，“两湖”治理、长江中下游河道整治、水库除险加固、蓄滞洪区建设等积极推进，一批大型水利工程相继开工或建成，灌区续建配套与节水改造、城乡供水、人饮解困等快速发展。10年间，长江流域（片）水利基本建设投资达3455亿元，约占全国水利基本建设投资的1/3。

5.流域水行政管理实现重大突破

新水法首次明确了流域机构的法律地位，确立了流域管理与行政区域管理相结合的水资源统一管理体制。长江委以贯彻落实新水法和行政许可法为重点，严格实施水工程建设规划同意书、河道管理范围内工程建设方案审查、洪水影响评价、入河排污口设置审查、取水许可和水资源论证等制度，不断加强长江河道采砂管理，加大水行政执法力度，成功查处水事案件，妥善调处了以丹江荆紫关水事纠纷为代表的一批重大水事纠纷，积极推进行政许可审批制度改革，依法治江深入推进，流域管理得到加强。

6.流域水生态环境保护与建设成就斐然

以水功能区管理为核心，以保障流域饮水安全为重点，基本建成了覆盖长江流域主要江河、湖泊和水库等水体的水环境监测网络，初步建立了流域水资源保护管理体系，饮用水水源地保护、入河排污口管理逐步实现规范化，长江水质总体良好。不断强化流域水土保持工作，积极推动流域水土流失监测本底数据库建设，开展了以“长治”工程为龙头的水土流失综合治理，启动实施云贵鄂渝世行贷款/欧盟赠款水土保持项目、丹江口库区及上游水土保持防治等重点工程，流域水土流失面积实现了由增到减的重大转变。大力加强水生态保护与修复，尝试开展水利水电工程生态调度，加强渔业资源重点保护，实施江湖连通工程，对长江中下游圩垸实施平垸行洪、退田还湖，实现了千百年来从围湖造田向主动还江河湖泊空间的历史性转变。

当前，长江水利发展依然存在一些突出问题，主要表现为：气候异常带来的水旱灾害问题愈来愈突出，长江综合防洪抗旱减灾体系需进一步完善；大批水利工程建设导致河川径流发生改变，实施统一调度管理的需要日益迫切；开发不够与环境压力增大的矛盾越来越严重，维护健康长江的任务更加艰巨；经济社会发展对长江水利发展和安全保障提出了新的要求，水利对经济社会发展的支撑保障能力亟待加强。

二、中央一号文件给长江水利发展带来重大战略机遇

2011年中央一号文件立足水利、着眼全局，高瞻远瞩、求真务实，提出了当前和今后一个时期水利改革发展的指导思想、目标任务、基本原则、工作重点和政策举措，覆盖面广，指导性强，含金量高，在我国水利发展史上具有里程碑意义，也无疑给长江水利发展提供了重大机遇，注入了巨大活力。

1.水利新的战略定位已成为全党全国全民共识

中央一号文件开宗明义指出：水是生命之源、生产之要、生态之基。文件明确了新形势下水利的战略地位，第一次全面深刻阐述水利在现代农业建设、经济社会发展和生态环境改善中的重要作用，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，第一次鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性。这表明党中央、国务院对水利的重视前所未有，全社会对水利的关注前所未有，加快水利改革发展已成为全党全民的共识，水利的战略定位已经深入人心。

2.最严格的水资源管理制度上升为国家政策

中央一号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线。同时为守住“三条红线”，制定了一系列刚性要求和措施，如建立水资源管理责任和考核制度，把水资源管理纳入县级以上地方党政领导班子政绩考核体系；对取用水总量已达到或超过控制指标的地区暂停审批建设项目新增取水等。实行最严格的水资源管理制度上升为国家政策，必将进一步促进流域水资源的统一管理，从根本上改变流域机构在水行政管理中职责缺位、手段缺失的现状，使流域机构有章可循。

3.长江流域水利投资力度和规模将创历史新高

中央一号文件提出，加大公共财政对水利的投入。通过建立健全以公共财政为主渠道的水利投资机制，大幅度增加各级财政对水利的投入，加强对水利建设的金融支持，多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，10年投入4万亿元。长江流域三分天下必有其一，长期以来形成的流域水利重点薄弱环节将从根本上得以加强。

4.长江流域将迎来大规模水利建设高潮

随着中央一号文件的出台和水利投入的大幅度增加，新一轮大规模的水利建设将在大江上下全面展开。长江中下游河势控制和蓄滞洪区建设、干流河道整治和支流堤防建设，“两湖”综合治理、西南等工程性缺水地区重点水源工程建设、农村饮水安全建设、大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造、重要河湖水系连通工程，长江上中游地区及山洪地质灾害易发区的水土流失防治、长江源头区生态保护以及流域水文气象基础设施建设等有望取得决定性进展。

三、新时期长江水利发展的战略目标

中央一号文件提出，到2020年，要基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系和有利于水利科学发展的制度体系。结合长江流域实际，未来10年长江水利发展总体战略目标是：通过10年左右建设，长江水利基础设施具备保障流域经济社会可持续发展和人民生命健康的能力，基本建成流域防洪减灾体系、水资源综合利用体系、水资源及水生态环境保护体系、流域综合管理体系等四大体系，切实保障防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全。

1.防洪减灾体系

不断提高流域防洪减灾能力，重要防洪保护区在标准洪水下基本不发生灾害，遇超标准洪水，采取对策措施，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，保持社会稳定；山丘区在发生山洪灾害时尽量避免发生群死群伤事件；在遇设计标准内暴雨时，涝区能正常生产；维持干支流河势和河岸基本稳定。

2.水资源综合利用体系

基本实现水资源合理开发利用。加强节水型社会建设，水资源开发利用率控制在25%左右，城乡供水保证率显著提高，城乡居民饮水安全得到全面保障；基本完成大型灌区及重点中型灌区的配套更新改造，推进其他中型灌区的配套更新改造，新建一批灌区和水源工程，积极发展节水灌溉；基本形成以干支流骨干水库和南水北调中、东线工程为主体的水资源配置格局；加大长江上游干支流水能资源开发，水能资源开发利用率达到36%左右；以高等级航道为骨架、以主要港口为中心，构筑航道高等通畅、干支衔接、沟通海洋以及港口布局合理的现代化长江水运体系。

3.水资源及水生态环境保护体系

有效遏制水资源及水生态环境恶化趋势，流域内水功能区主要控制指标达标率达到80%，干流、主要支流重要的水功能区达标；水生生物资源得到有效养护，自然保护区、重要湿地、风景名胜区、少数民族聚居地等生态环境优先保护区域和对象得到有效保护；流域水土流失得到有效遏制；流域内所有血吸虫病流行县（市、区）达到血吸虫病传播控制标准，达到血吸虫病传播控制标准10年以上的县（市、区），力争达到血吸虫病传播阻断标准。

4.流域综合管理体系

初步形成流域涉水管理法律法规体系；在流域和区域管理相结合的管理体制下，初步建立跨地区和部门的协调机制；以统筹规划、科学调度、行政审批、执法监督、指导协调为主要特征的流域涉水事务管理得到全面加强；初步实现控制性水利水电工程和跨流域调水工程统一调度；科技支撑能力、人才队伍保障及水利信息化全面提高。

四、新时期长江水利发展的重点任务

为全面贯彻落实中央一号文件精神，实现未来10年长江水利发展战略目标，必须按照四大体系建设的总体布局，完成好以下重点任务：

1.加强防洪减灾

（1）防洪治理

根据长江水文情势和流域水资源条件的变化，重点完成中下游连江支堤、“两湖”地区重点圩垸堤防、支流重要堤防和防洪矛盾突出的省际支流堤防的达标建设，重点建设钱粮湖、共双茶、大通湖东、洪湖东分块等12处重要蓄滞洪区，结合兴利修建具有防洪作用的干支流水库，全面完成流域内所有病险水库（闸）的除险加固，完成13座全国重点防洪城市以及流域内其他省会（直辖市）和地级城市的防洪工程建设，加大山洪灾害防治和中小河流治理力度，加强防洪非工程措施建设。

（2）涝区治理

根据“高低分排、合理蓄涝”的原则，采取兴建撇洪沟渠1500 km、保留蓄涝面积360 km2、已建泵站更新改造1330mW和新建部分泵站790mW等措施，使涝区达到规划的排涝标准。

（3）河道治理

对中下游干流1893 km河道内已有护岸工程进行全面加固，结合新的水沙条件下中下游河道的变化趋势、航道整治以及地方经济发展的要求，对中下游已经出现不利于河势稳定变化的河段进行治理。到2020年干流中下游加固的岸段总长约794 km，新护岸段总长约362 km。

2.加强水资源综合利用

（1）供 水

在推进节水型社会建设的同时，多渠道开辟水源，加强城市应急备用水源建设，保护水源地，不断改善水质。中上游地区的山区丘陵区以村落为单元建设分散式集中供水设施，解决农村安全饮水问题；中下游平原农村地区建设集中供水设施，解决农村地区尤其是血吸虫病疫区安全饮水问题。兴建大中型水库769座，水源工程改扩建4461处，新增供水量255亿m3，长江流域总可供水量将达到2283亿m3，解决1081万城镇人口和1.06亿农村人口的饮水安全问题。

（2）灌 溉

建设四川盆地腹地、滇中高原、黔中高原、南阳盆地、衡娄邵丘陵、湘南地区、洞庭湖区、吉泰盆地、鄱阳湖区和皖江地区等重点地区的灌区，总灌溉面积达到26681万亩（1778万hm2），灌溉率达到58%以上，灌溉保证率达到75%以上。通过节水改造新增节水灌溉面积4187万亩 （279.1万hm2），总节水灌溉面积达到9304万亩（620.3万hm2）。

（3）水力发电

重点开发金沙江、雅砻江、大渡河等水能资源较丰富的河流，新增水电总装机8.81万MW，发电量4049亿kWh。流域水电总装机将达21.98万MW。

（4）跨流域调水

完成南水北调东、中线一期工程建设，东线一期引水规模为500m3/s，年调水量87亿m3，中线一期引水规模350～420m3/s，年调水量为95亿m3。开工建设引汉济渭工程，年平均调水量10亿m3。适时实施滇中引水工程、引江济淮工程。加强南水北调中线后期引江和南水北调西线工程的研究。

（5）航 运

结合枢纽工程渠化，加强航道整治，重点建设国家高等级航道即“一横十线一网”，达到延上游、畅中游、深下游的要求。抓紧港口和船舶标准化建设。到2020年，长江水系水路货物运输量和货物周转量将分别达到41.2亿t和7.71 万亿 t·km。

3.加强水资源与水生态环境保护

（1）水资源保护

加强饮用水水源地保护，加强污染物入河量控制，加大城市污水和工业废水处理力度，保持生态基流，实施河湖生态补水，实现水资源可持续利用。水资源保护的重点地区包括五大城市（上海、南京、武汉、重庆、攀枝花）、五条支流（岷江、汉江、湘江、嘉陵江、沱江）、四个重点湖泊（巢湖、滇池、洞庭湖、鄱阳湖）、两个重要水库（三峡、丹江口）和“一口”（长江口）。到2020年，流域1723个水功能区控制污染物入河量为COD250万t、氨氮27万t。

（2）水生态保护及修复

严格控制生态环境敏感区域的治理开发活动。在金沙江及重要支流建设必要的增殖放流站，结合其他综合措施，保护物种与生物资源。强化湿地生境保护与修复。加强自然保护区建设，保护水生生物群落结构，实现水生态系统功能正常发挥。

（3）水土保持

分类实施预防保护、监督管理和综合治理，突出两大生态脆弱区（长江源头、西南石漠化地区）、两大产沙区（金沙江下游、嘉陵江上游）、两大库区（三峡库区、丹江口库区及其上游）、两大湖区（洞庭湖、鄱阳湖）的水土流失综合防治，加快生态建设的步伐。到2020年治理水土流失面积21.2万km2。

（4）水利血防

结合河流综合治理、饮水安全、灌区改造、小流域治理等水利工程建设，实施防螺灭螺工程。2015年前力争流域内所有血吸虫病流行县（市、区）达到血吸虫病传播控制标准，达到血吸虫病传播控制标准10年以上的县（市、区）力争达到血吸虫病传播阻断标准。至2020年，继续巩固水利血防成果，血吸虫病疫情不出现回升。

4.加强流域综合管理

（1）落实最严格的水资源管理制度

长江流域已制定防控控制水位、水资源开发利用率、19个省（自治区、直辖市）用水总量、12个水资源二级区工业增加值用水量和农田灌溉亩均用水量、控制断面生态基流、控制断面水质标准及19个省（自治区、直辖市）污染物入河控制量等8项控制指标。必须严格执行控制指标，强化开发与污染物入河量监管，确保流域用水尤其是饮水安全，维护河流生态功能。

（2）分区管理水能资源开发

根据国家有关法律法规，长江上游干流已划定了水能资源开发分区，包括禁止开发区、开发利用区和规划保留区。在今后的治理开发活动中，在服务经济社会发展的同时，要规范开发许可，严防开发活动可能对生态环境产生的不可逆转的破坏。

（3）提高流域综合管理能力

加强水利信息化等基础设施建设，大力培养水利科技人才，开展水利科技重大问题研究，建立和完善干流、主要支流和湖泊的河道原型、水资源、水环境、水生态、水土保持和采砂等综合信息采集与监测、监控系统，建设包括信息汇集和存储、信息服务和支撑应用等三个部分的流域数据中心。到2020年，新建水文/雨量测站432个，新设水资源监测断面144个、水环境质量监测断面1069个、各种水质监测点4592个、水生态监测站46个、水土保持监测点275个。

五、结 语

中央水利大政方针已定，关键在于狠抓落实。为达到长江水利发展战略目标，长江委将认真贯彻落实中央一号文件精神，做好各项部署安排，在乘势而上、加快发展上体现凝聚力，在用好政策、创新推动上彰显创造力，在落实责任、务求实效上增强执行力，群策群力地推动长江水利跨越式发展，为流域经济社会发展全局提供更加有力的支撑。

[1]蔡其华.健康长江[M].武汉：长江出版社，2006.

[2]长江水利委员会.长江水利发展战略[R].2009.

[3]长江水利委员会.长江流域综合规划简要报告（2009年修订）[R].2009.