海河流域水生态补偿机制研究

刘颖秋

（国家发展和改革委员会宏观经济研究院，100038，北京）

一、海河流域水资源、水生态概况

海河流域地跨北京、天津、河北、山西、河南、山东、内蒙古和辽宁等8个省（自治区、直辖市），包括2个直辖市，31个地级市，人口密集，经济发达，首都所在地是全国的政治、信息、金融中心，居重要地位。海河流域水资源匮乏，多年平均年总量370亿m3，人均占有量仅270m3。流域水资源开发利用程度高达98%，其中海河北系和海河南系，分别为105%和109%，已大大超过了当地水资源可承受能力。2009年流域用水总量333亿m3，其中引用黄河水45亿m3，占14%，另外还利用17.6亿m3的海水。海河流域由于水资源供需矛盾十分突出，不仅水事纠纷增多，水生态环境也急剧恶化。

1.上下游地区经济社会发展用水矛盾日趋严重

京津冀间水缘关系十分密切，官厅水库和密云水库是北京市的重要水源，官厅水库位于永定河上，密云水库位于潮白河上，两座水库上游流域面积的42%和75%在河北境内。近20多年，由于上游地区用水量快速增长，官厅、密云两大水库的入库水量大幅度减少。20世纪50年代官厅水库年均入库水量19.3亿m3，但由于上游地区陆续建设了册田、友谊等267座大小水库，用水量大幅度增长，入官厅水库的水量锐减。国务院以国函〔2007〕135号文批复永定河干流水量分配方案：河北省出境水量正常年份（P=50%）3.0 亿m3，偏枯年份（P=75%）不少于1.5亿m3；山西省出境水量正常年份（P=50%）1.2 亿m3，偏枯年份（P=75%）不少于0.65亿m3。密云水库同样随着潮白河上游地区30多座水库的建设和灌溉面积的扩大，入库水量也在逐年减少。引滦入津工程是天津市的重要水源，国务院批准引水规模是按潘家口水库75%保证率19.5亿m3水量分配，天津市10亿m3，河北省 9.5亿m3；遇枯水年时天津市和河北省用水量各占50%。

2.保护水源地生态环境与相关地区发展矛盾突出

保护水源地的生态环境，必然要对相关地区的经济发展方式和产业选择提出限制性要求，相关地区也有可能失去某些发展机遇。特别是水源地保护区多为经济不发达、贫困人口集中分布地区，急需发展地区经济，改善民生问题。分析京津水源地生态环境保护与相关地区经济发展存在的矛盾问题，不难发现地区经济社会发展与区域生态和水环境保护，在客观上存在着不能回避的相互影响和相互制约关系。如京津上游水源保护区水生态环境状况的好与坏，直接影响官厅、密云和潘家口水库的水质。如20世纪80年代，由于官厅水库上游地区人口增加和工业发展，废污水排放量大幅度增加，不仅入库水量大幅度减少，水质也急剧恶化，1998年水库的水质已由Ⅱ、Ⅲ类变成了Ⅴ类和劣Ⅴ类。经过10多年的综合治理，到2006年官厅水库水质才逐步提高到Ⅳ类，恢复了向农业、生态和工业供水的功能，至今仍是Ⅳ类，达不到生活用水的水质标准。潘家口水库因多种原因至今未划定水源保护区范围，水生态环境保护和管理不到位，库区不加约束地发展网箱养鱼，使水库水质由原来的Ⅱ类降至Ⅲ类。

据调研资料，地处官厅和密云两大水库上游的张家口市和承德市，多年来为了满足水源保护区对水生态环境质量的要求，地区发展已受到一定的限制。两市在国家资金支持下对永定河、潮白河上游区实施了生态修复和水资源保护，采取封山禁牧、关停污染企业、整治农村环境、减少面源污染等多项措施。从20世纪80年代以来，承德市关停造纸、电镀等污染企业324家，放弃污染型项目800多个，年减少税收10多亿元；压减山羊几百万只，群众直接损失近10亿元。张家口市因宣化造纸厂关闭就使地方税收减少5000万元，3000多名职工下岗。目前张承两市辖区内28个县（区）中，仍有17个国家级扶贫开发重点县（区），1个省级扶贫重点县。

二、流域生态补偿的实践与探索

多年来，国务院主管部门和有关地方政府，为了解决海河流域水资源供需矛盾，遏制生态环境恶化，保护水资源，为了促进水源保护区发展，改善民生，实现流域上下游地区经济协调发展，共同努力进行了大量工作，采取了多种措施，取得初步成效。近20年，北京市政府与张家口市、承德市政府围绕官厅、密云两大水库上游区的水环境治理、生态修复与建设，开展了多种形式的合作共建活动，对水源保护区实施多方面的补偿，为建立流域生态补偿机制做了有益的探索。流域生态补偿涉及面广，问题十分复杂，在实践中遇到一些难题，需要建立健全法制，通过建立流域生态补偿机制，制定有关政策加以解决。

1.海河流域生态补偿实践

国务院对海河流域水资源合理配置、城市水源区保护和水生态环境治理等问题十分关注。基于海河流域具体情况和存在的特殊问题，近20年对生态补偿曾进行了多种模式的实践和探索，主要可归纳成三种模式：①通过区域性治理规划实施生态补偿，②通过专项治理和工程建设规划实施生态补偿，③通过政府间合作共建实施生态补偿。

①国务院批准实施《21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划》对北京水源保护区进行生态补偿。通过实施该规划，对官厅和密云水库上游和周边县区的产业结构调整优化，大力推进节约用水，治理水污染，加大防治水土流失和生态工程建设力度。河北省和山西省实施规划所需资金主要由中央财政解决，对水源保护区予以生态补偿；北京市范围的项目建设资金自行筹措。规划目标：2005年官厅水库力争达Ⅱ类水质，水库来水量（河北省出境水量）正常年份（P=50%）达到 3.0亿m3，特枯年份（P=95%）不少于 0.6亿m3；密云水库水质保持Ⅱ类，水库来水量（河北省出境水量）正常年份（P=50%）要达到 6亿m3，特枯水年份（P=95%）不少于3.0亿m3。该规划由于多种原因2005年没有完成规划预期的建设任务和目标。

②2002年3月国务院批准实施《京津风沙源治理工程规划（2001—2010）》。该规划治理工程范围涉及内蒙古、河北、山西及北京和天津的75个县(旗、市、区)，总面积 45.8 万 km2；工程建设总投资577亿元，其中固定资产投资301亿元，财政补助资金276亿元。建设内容包括林业建设、草地治理、水利配套设施建设和小流域综合治理四个方面。规划目标：到2010 年，通过封沙（山）育林(草)，飞播造林(草)、人工造林、退耕还林还草、草地治理等生物措施和小流域综合治理等工程措施，治理沙化土地1.5亿亩（1000万 hm2），遏制沙化土地的扩展趋势，使北京周围生态环境得到明显改善。

③京冀两地政府开展合作共建。近20年，北京市围绕农业节水、水污染防治、小流域治理、水源涵养建设等方面，对张家口和承德两市水源保护区实施生态补偿。如1995年，北京市与承德市共同组建经济技术合作协调小组，建立了对口支援关系。1996—2004年，北京市每年向承德市的丰宁、滦平两县各提供资金100万元；1997年向张家口市赤城县提供资金50万元，用于局部小流域综合治理工程。2005年北京市与张家口市、承德市分别组建水资源环境治理合作协调小组，制定了《北京市与周边地区水资源环境治理合作资金管理办法》，确定2005—2009年，北京每年安排2000万元支持张承相关区县水资源保护环境治理项目。2006年10月北京市与河北省政府签署了《加强经济与社会发展合作备忘录》，合作项目除水资源和生态环境保护方面，还涉及交通设施建设、能源开发、农业、旅游、劳务市场、卫生事业等9个方面。2006—2007年，北京出资2200万元，实施了潮河流域万亩节水灌溉和农村生活垃圾填埋场建设；白河流域万亩节水灌溉、黑河源头治理、宣化区羊坊污水处理厂建设和桑干河流域万亩节水防渗工程等第一批7个项目，取得了良好的生态、经济和社会效益。2008年北京市又安排资金5800万元，实施第二批6个项目，包括跨区域水环境保护与信息共享体系建设、湿地保护、排污管网改造、节水灌溉、垃圾填埋场建设、潮河生态恢复治理工程等。根据《合作备忘录》，北京市计划支持与北京接壤的河北市各区县开展生态水源保护林建设、森林防火基础设施建设和林木有害生物联防联治3个项目，计划2007—2011年北京市每年投资3000万元，5年共投入1.5亿元，但该计划推动起来还不够理想。

另外，京冀两地政府通过协商，在潮白河流域实施 “稻改旱”工程。2006年在张家口市赤城县实施“稻改旱”1.74 万亩（1160 hm2），北京按照每年每亩 450元（6750元/hm2）标准给予“稻改旱”农民收益损失补偿，共支付补偿资金783万元。2007年在张家口市赤城县和承德市丰宁满族自治县、滦平县实施“稻改旱”10.3万亩（6866.67 hm2），北京市支付补偿资金4635万元，实现了潮河、白河旱季基本不断流。2008年密云水库上游继续实施10.3万亩的 “稻改旱”工程，补偿标准由每亩450元提高到每亩 550 元（8250 元/hm2），同时增加每亩10元的管理费用。初步估算，实施10万亩“稻改旱”项目年可节水5000 万m3。

2.流域生态补偿存在的主要问题

海河流域开展的多种生态补偿模式在实践过程中发现，无论是以国家财政转移支付为主的生态补偿方式，还是地方政府间合作共建的生态补偿方式，都有许多值得总结的经验，也存在一些难题需要进一步深入研究解决。

（1）缺少法律法规支撑

我国已颁布的有关资源和环境保护方面的法律法规，虽然对生态补偿有所规定，但多为原则性的，缺乏可操作性。如《水污染防治法》规定“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”，但至今没有出台相应的实施细则。在实践中如何界定有关生态利益相关者的责任、权利、义务，生态补偿应包括哪些主要内容，生态补偿标准如何确定等问题，均缺少相应的法律法规依据。

（2）缺乏有效的机制保障

海河流域以国家投入为主，对密云和官厅水库上游区实施生态建设和补偿，主要是通过工程项目建设来实现的。国务院批准的规划确定了所需资金数量与来源，通过林业、水利、环保、农业等多个部门具体安排有关水源保护和生态工程的建设计划。《21世纪初期（2001—2005年）首都水资源可持续利用规划》实施结果没有如期实现目标，原因是多方面的，如规划实施缺乏各部门间的有效协调机制，各项规划目标缺少责任制，项目执行没有建立有效的监督机制，项目建设资金分散使用，资金投入效果难以考评等。另外，多年来国家实施生态补偿主要通过安排工程建设项目的方式进行，项目完成投资终结，导致有些生态补偿项目的建设成果维护困难，如生态林建设工程完成后，生态林的管护缺少经费来源，生态林建设成果存在潜在风险。

（3）地方政府合作进行生态补偿，缺乏法律保障

在地方政府之间开展合作共建，进行的生态补偿是相关政府通过会商达成利益协调的成果，但目前政府间签订的协议缺乏法律保障，有待进一步完善。如2006年北京市与河北省签署的 《加强经济与社会发展合作备忘录》内容涉及流域水资源和水环境保护补偿诸多方面的内容，其中对利益相关方的责、权、利没有进行明确界定，在实施过程中发生水源保护林工程等建设项目迟迟不能落实、已实施完成的水资源和水环境补偿项目未达到预期目标等问题时，难以追究有关方面的责任。实施水资源和水生态保护是一项复杂的系统工程，在推进过程中存在多方面的矛盾和利益冲突，项目落实有一定的难度，因此，地方政府间签署合作协议时对可能遇到的困难和问题要有充分的估计，要明确界定相关方的责、权、利，并进行法律公证，利于协议的顺利执行，达到预期目标和效果。

三、海河流域生态环境补偿机制框架

从海河流域的具体情况出发，构建海河流域生态环境补偿机制框架的基本思路是：以科学发展观为指导，以保护生态环境，促进人与自然和谐，把资源节约型、环境友好型社会建设作为着力点；以流域水资源综合规划为基础，坚持“谁受益、谁付费”和平等协商、兼顾效率与公平的原则，厘清相关方的利益关系和责任为核心，把保护生态环境、改善民生作为落脚点；以政府投资为主导，充分发挥市场作用，积极创新机制，突出重点问题，不断探索、不断完善流域生态环境补偿机制，实现流域可持续发展。

针对海河流域水资源和生态环境保护存在突出问题，研究提出海河流域生态环境补偿机制框架，见图1。

一是补偿内容。主要包括水源保护区开展的生态保护及修复工程建设费用、工程日常维护费用、保护区发展机会损失等方面的补偿，对发展机会损失的补偿可采取一次性补偿，或者分期进行补偿。

二是责任主体。官厅、密云水库和潘家口水库，均属跨省的特大城市饮用水水源地，考虑水库建设和运行历程中存在的多种复杂因素，对水库上游生态保护的补偿主体为中央政府，所需资金以中央财政投入为主，根据“谁受益、谁补偿”的原则，北京市、天津市政府也应承担一定的补偿责任。

三是补偿对象。对保护区实施生态补偿的对象可以是地方政府、企业和个体，但考虑保护区各项保护措施主要是由地方政府负责组织实施，因此将有关地方各级政府作为主要补偿对象，通过地方政府将一部分补偿费用分配给应得到补偿的企业和个人。对一些补偿对象和目标明确的项目，如官厅、密云水库上游地区的“稻改旱”项目，可以做到补偿到户。

图1 海河流域生态环境补偿机制框架

四是补偿标准。确定补偿标准是补偿实践中遇到的最复杂、最难处理的问题。如官厅、密云水库上游地区农村垃圾处理和沼气利用设施建设费用、城镇污水管网和污水处理厂建设费用，均已纳入规划由中央财政进行一次性补助解决了，地方又提出对污水处理厂提高处理深度和运行费用的补助问题。对水源保护区发展机遇损失的补偿更是无法确定统一标准，只能因地制宜通过国家财政转移支付，支持地方发展生态农业和无污染的工业企业，加快转变发展方式，培育新的经济增长点。北京市继续通过地区合作，支持水源保护区的经济发展。再如对官厅、密云水库上游水源涵养林的补偿问题，国家投资的水源涵养林基本建成，目前又出现了水源涵养林抚育和管理缺少资金问题。

四、政策建议

1.加快生态环境补偿立法进程

生态环境补偿机制的建立和有关生态环境补偿政策的实施都需要国家法律的刚性约束。虽然我国的资源、环境方面的法律法规不断完善，在一些法律条文中对生态环境补偿有所涉及，但多为原则性规定，缺乏强制性，规定也不够明确，难以作为执法的依据。生态环境补偿立法已成为当务之急，建议早日出台“生态补偿条例”，以法律形式明确生态环境补偿的原则、补偿主体、补偿对象、补偿范围、补偿方式和补偿标准等，规避生态环境补偿实施过程中因主观性和随意性产生的弊端和风险。

2.出台流域生态环境补偿政策

从我国实际出发，积极推进生态环境补偿，出台相关的财政政策具有重要作用。

一是将生态保护的发展机会成本作为一般性财政转移支付因素。在中央和省级一般性转移支付中，对重要生态功能区和大江大河源头因保护生态环境造成的财政减收，作为一般性财政转移支付资金分配的因素考虑。

二是要整合已有的生态环境补偿专项转移支付项目，建立不同层次的生态环境补偿专项资金。政府作为公共利益代表人，是生态环境补偿的重要主体，对生态环境补偿机制的建立负主要责任。在整合已有的生态环境补偿专项转移支付的基础上，建立不同层次的生态环境补偿专项资金，保证生态环境补偿工作的正常进行。按照分级负责的原则，国家生态环境补偿专项资金，用于跨省界饮用水水源保护区、大江大河源头区、国家级重要生态功能区生态保护和建设补偿、环境保护补偿。省级生态环境补偿专项资金，主要用于对辖区内跨市饮用水水源保护区、省级重要生态功能区生态环境保护和建设补偿，以及对上游地区水资源和水环境保护补偿。逐步建立生态环境补偿专项资金绩效考核评价、审计和相应的奖惩制度，使其更好地发挥激励和引导作用。

3.构建流域生态环境补偿省际合作平台

我国七大江河均有经国家主管部门批准的流域综合规划、水资源综合防治利用规划、流域水土流失治理环境规划、流域水环境防治规划等。以上述规划有关内容为依据，搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，倡导流域生态共建共享理念，推动流域上下游地区各级政府间通过友好协商签订经济合作与生态共建协议，对上游地区发展循环经济、生态经济，改善民生，给予大力支持和帮助；对城市水源地保护区开展的各项水生态环境保护活动，予以合理补偿。

4.积极推进流域生态环境补偿市场化

在保护方和受益方明确的前提下，充分发挥市场机制在流域生态环境补偿中的重要作用。浙江东阳和义乌的水资源使用权交易、江苏省太湖流域主要水污染物排放指标有偿使用的实践，为流域生态环境补偿市场化提供了可供借鉴的经验。在水量分配明晰、排污权初次分配有偿使用的基础上，探索建立流域水资源使用权转让和主要水污染物排污权交易制度，逐步形成上下游间水资源有偿使用和排污权交易机制，通过市场调节和政府引导使水资源合理配置、水环境有效保护。

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