水利改革健康发展须建立良性互动机制

程晓陶

（中国水利水电科学研究院，100038，北京）

一、新时期水利发展将面临更大压力与挑战

根据国家防办公布数据分析，2010年在大江大河水势调控基本平稳的情势下，我国洪灾人员伤亡与资产损失均超过了1998年。近年，国家颁布了一系列惠农政策，明显加大了对农业的投入，2010年粮食生产夺得了连续第7年的丰收，但是尚未改变10余年来粮食平均增产速度低于人口增长速度的状态，其中农田水利基础设施薄弱成为突出的制约因素。同时，值得注意的是，在2010年洪涝灾害直接导致经济总损失的3745亿元中，农林牧渔业直接经济损失仅占35.3%，而近2/3的损失是由工业交通运输业、水毁工程等其他类别构成的。2010年全国县级以上受淹城市超过了250座，其中大多为暴雨内涝造成。事实表明，在经济社会发展的新形势下，我国洪涝灾害风险的分布与构成已经发生了显著的变化。

2010年参加淮河综合治理与洪水灾后重建等调查，沿程看到中部崛起战略实施以来内地省份正在兴起的建设热潮，同时也感受到新时期水利发展必将面临的更大压力与挑战，了解到基层干部群众对加快水利改革发展的热切期盼。近年，虽然各级政府逐年增大了对农村水利的投资，但远不及农民义务投工投劳折算资金的量级。结果导致我国现有水库及灌区配套水利设施病险严重，大型灌区骨干工程损坏率近40%，中小型灌区干支渠完好率只有50%左右。在现行模式下，许多地方中小河流与农田水利基础设施的欠账没有缩小反而扩大了。

国内外大量监测表明，在全球气候变化的背景下，一方面局部地区因高强度暴雨袭击引发稀遇洪水的事件有增加的趋势；另一方面，受干旱影响的范围在扩展，一些年降水量超过1000mm的地区，近年也频频发出干旱警报。研究也表明，在气候变化最显著的地区，目前百年一遇的洪水与干旱，到2070年前后，将变为10年一遇～50年一遇的事件。

二、民生水利与水安全保障的时代特点

进入新世纪以来，我国城镇化进程加速，对水利的建设与发展带来巨大的压力与挑战。在从农业社会向现代社会急速转变的进程中，历史上长期形成的城市与乡村之间，人类社会与自然生态系统之间基于水的脆弱平衡不断被打破。

一方面，传统水利所应对的江河防洪、农田灌溉排水、航道整治与城镇给排水等问题不仅无一得以 “根治”，反而因气候变化与人为因素而加剧；另一方面，经济社会发展又不断面临大量治水新问题与更高的保障需求。由于用水量与用水保证率大为提高，传统水利工程无力解决区域与城乡之间水资源合理配置等问题，需要发展资源水利；随着水体污染与其他水环境问题日趋严重，为了解决水质、水量统一管理等问题，形成了环境水利；其后，随着人们生活水平的提高，为了建立安全、舒适、秀美、亲水的生活环境，诞生了景观水利。至此，现代水利的发展，还只是最大限度地满足人的需求。随着人们生态系统价值观念的改变，人类认识到水利不仅要考虑人的需求，也要考虑生态系统的需求，为了可持续发展，又兴起了生态水利。同时，现代社会中，节水型社会建设与水文化保护也显得更为迫切。

图1表明，资源水利、环境水利、景观水利和生态水利是现代水利内涵的逐步扩展与深化，而不是水利发展的阶段交替，也决不意味着因此就可以忽视防洪抗旱等当代社会中依然严重且更为复杂的治水问题。水利基础设施建设欠账多、流域整体防洪抗旱能力依然低下、沿海与内地经济社会发展不平衡的现状及各地所面对的治水需求的差异，也决定了不可能特别强调资源、环境、景观或生态中某一方面的治水新需求。因此，党的十七大以来，水利部党组将解决好直接关系民生的水利问题放在了更加突出的位置，将认真做好防汛抗旱工作、加快实施病险水库除险加固、全力抓好农村饮水安全、继续加强重点工程建设、大力加强农田水利基础设施建设、全面推进水资源节约保护、积极推进水土保持工作、进一步加快农村水电建设步伐等列为突出的重点。显然，民生水利的提出，更为贴切地反映了我国现阶段水利发展的特点与需求。这是从我国的基本国情和以人为本的理念出发，以优先解决各地民众最为关心的重大治水问题为导向，使水利建设更好地支撑发展、保障安全、造福民生所作出的战略抉择，为当前水利的改革与发展明确了定位与方向。

在新的发展时期，水安全保障已成为全社会日益关注的焦点。水安全是指水的存在与运动方式（量与质、物理与化学特性等）能够基本满足人类社会生存、发展以及维护良好生态环境的需求，而不对人类社会的稳定与发展构成显著的威胁，或者说虽然存在某种程度的威胁，但其后果能够被控制在可承受的限度之内，即使一时超出可承受的限度，系统也具备自我修复的能力。水安全问题可能由自然因素引起，也可能因人类活动而加剧或缓解。2011年中央一号文件将水安全问题提到了前所未有的高度。图2表明，基于对水安全保障内涵的分析，一号文件提到的六大与水相关的安全问题中，“国家安全”可以进一步细化为饮水安全、社会安全与国土安全。饮水安全涉及水质的变化，直接关系人民群众的身心健康；社会安全涉及基于水的利害冲突与水事纠纷，直接影响社会的安定；国土安全涉及对荒漠化、石漠化、水土流失及各种山地灾害的防治，直接牵涉我们生存的家园。

民生水利与水安全保障内涵与时代特征的分析表明，在经济社会发展与全球气候变化的背景下，水利建设的任务更加复杂艰巨。简单沿袭已往的治水模式与手段，已经无法胜任新时期下支撑发展与保障安全的双重使命。我们迫切需要大力加强自身的能力建设，通过体制机制的改革来有效地协调与整合好全社会的力量，共同推动水利事业的发展。

三、水利改革成败取决于能否建立起良性互动的运作机制

2010年极端天气事件频发，是全球性的现象，反映了气候变化的大背景下自然灾害加重的趋向。2010年频发的暴雨洪涝灾害实际上击中了我国防洪体系的两个软肋。一是中小河流治理与农田水利建设薄弱，这些年来，一些地区抗御水旱灾害的能力不升反降。二是在快速城市化的进程中，重地上、轻地下的现象普遍存在，一些城市形成了逢雨必淹的局面。要解决这两个问题，除了提高认识、加大投入之外，必须要依靠改革来推动水利建设的跨越式发展，以弥补现存的“最大硬伤”“明显短板”，扭转欠账太多的被动局面。水利改革成败的关键在于各级政府之间、政府相关部门之间、政府与社会各界之间、人与自然之间能否建立起良性互动的机制，形成有利于力量整合、可持续的发展模式。

我国新时期水利的发展与以往会有显著的不同。①新一轮治水中应对的是点多面广的中小河流治理、农田水利建设与中小型病险水库的除险加固等等，涉及的人为因素更为复杂，基于水的利害冲突更为激烈，按“分级管理”和“谁受益、谁承担”的原则，地方政府与社会公众应为其实施的主体，但现实状况与发展需求有很大差距。②对于大江大河的治理，经过较长时期的探索与积累，有比较齐全的观测资料、相对雄厚的技术力量，在规划中的重大关键问题上已经较多地达成了共识。而对于中小河流而言，这方面的基础要薄弱得多。特别是内陆省份，这些年来科技管理人员“孔雀东南飞”的现象十分普遍，有些县级水利部门要留住大学生都有困难。现在短期内要应对成倍增加的规划、勘测、设计、协调、报批、建设与管理等任务，压力很大，能力建设成为突出的问题。③在与水旱灾害长期抗衡的进程中，我国形成了“水利是农业的命脉”的理念与水利设施“岁必一修”的优良传统。过去以农民义务投工投劳为主体进行的农田水利建设，是一种全面铺开、持续自主实施的模式。而当前在农村青壮劳力大量向城镇转移的情况下，传统模式已难以为继。当大力强调水利基础设施的公益性、代之以各级政府为建设投资的主体时，经过层层审批，一段时期里只有部分项目可能被纳入计划，且往往是一次性的投入。④改革开放30年来，沿海地区经济发展形成的区位优势向内陆辐射，这是新时期我国经济社会发展的一个基本特点。在此过程中，区域之间、城乡之间、人与自然之间基于水的脆弱平衡必将受到更为猛烈的冲击。传统的水旱灾害防治问题与水资源短缺、水环境恶化、水土流失加剧交织在一起，变得更为紧迫、更为复杂。而单纯满足局部区域或个体对象发展需求的治水活动本身，由于认识的局限性和缺乏必要的论证，也可能由于人与自然之间陷入恶性互动而对已经难堪重负的生态环境产生更为致命的冲击，或由于区域间的恶性互动而导致风险的转移和水事纠纷的升级。

今天，当我们为大规模治水新高潮的到来而倍感欢欣鼓舞之时，有必要重温徐乾清院士曾经发出的极具前瞻性的告诫：我们不能“只看到社会经济向前发展必然对兴修水利提出更多的要求，社会的技术经济能力的增长给兴修水利提供更有利的条件，但是却忽略了整个经济社会发展给兴修水利带来一系列的制约因素，如人口、土地、生态环境、经济观念等的变化都可能产生限制水利发展的不利条件”。陈惺先生总结一生的治水经验也强调指出：“任何水利工程都有正负两方面效应，必须全面规划，发挥正面效应，消除或减少负面效应。”

因此，必须要探求适合我国国情的、体现人与自然良性互动的治水模式；必须通过体制机制的改革与创新，更好地整合各级政府、相关部门以致全社会的力量，通过适度承受一定的风险，以不同形式合理地分担风险，逐步走上人与自然相和谐的、区域及部门之间相合作的、水利与国民经济相协调的发展之路。

四、建立良性互动机制的探讨

水利改革确实需要在体制机制的创新上下大工夫，而其成败的关键在于能否形成覆盖全区、有自主活力、能良性互动、可持续发展的运作机制。

1.建立奖励实干的激励机制

我国各地经济社会发展水平不一，要适应各地的特点，必然需要形成多样性的运作模式。有一些做得好的基层组织，从现实条件出发，针对发展中面对的治水新问题，不断探索整合多方力量，加强水利建设，由于其自身的努力与大量的付出，在同等洪水与干旱发生的条件下，其灾情就轻得多。这是需要特别给予鼓励、树为榜样的。但是在实际运作中，由于没有摆脱 “大灾之后有大治”的被动模式，好的典型可能未得到切实的鼓励，而平时水利工作缺失，灾情特别重的区域却容易成为重点关注的对象，得到大量拨款。要改变这种争比灾重、乐创“奇迹”的状况，需要建立起更为合理的评估体系，当一定规模的洪水与干旱发生时，如果灾情低于预估的损失，则应总结经验，受到鼓励；反之，则要分析问题，总结教训，这样才有利于调动起全社会的治水积极性。

2.建立把握适度的诱导机制

从我国的国情出发，标准适度、布局合理、维护良好、调度运用科学的防洪工程体系是实现人与自然和谐的基础。目前，中小河流治理问题已经受到了广泛的关注。传统的追求模式是不断扩大保护范围，提高防洪标准，实现的基本手段是修建、加高堤防。现在有些地方，热衷于争取国家资金修高标准堤防，围出以往不设防的河滩地，以获取土地出卖的利益。当西方国家已经在深刻反省将天然河流渠道化的教训时，我们一些地方还要重走这样的老路。

同时，堤防建设的标准也并非越高越好。河流中上游堤防普遍加高，不仅建设与维护的成本高，而且可能将防洪风险向下游经济更发达、人口更稠密的城市转移。浙江省近年已经在推广河流中游修可溢流堤防、上游修有缺口堤防的模式。然而，这种符合科学规律、有利于整体与长远的工程措施并非地方能自愿接受的一种模式， 需要国家用法制手段来强制实施，用行政手段来推动落实，用经济手段来补偿诱导，用科技手段来大力支持。如果能够通过立法的形式将中小河流建设标准以及建设可溢流堤防等科学措施固定下来，用行政与经济手段来加以推动，才能够将这项中小河流治理的根本措施真正推动起来。

3.建立最严格的约束机制

在当前快速发展的阶段，人为加重水旱灾害风险的问题日益突出。在2010年的调研中，笔者就看到一处挤占河道近年新建起来的半条街被突发的山洪完全冲毁了。在一些地方，企业、机关进入山洪、滑坡、泥石流等高风险区建房的现象也十分普遍。地方政府与防汛部门即使反对，也没有执法的依据。国外有对山区河道经过风险评估绘制出红线、黄线并向社会公布的经验。红线之下为禁止建房区，红线与黄线之间允许建房，但是需要根据风险信息（如水位、流速）自行采取相应的防护措施。我国也只有推行此类严格的管理措施，才可能有效减少山洪灾害的人员伤亡。

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