以“能力本位”为核心理念改革公安管理体制

□祝亚伟，杜亚颖

（⒈商丘市公安局，河南商丘476000；⒉新乡医学院，河南新乡453003）

以
“能力本位”为核心理念改革公安管理体制

□祝亚伟1，杜亚颖2

（⒈商丘市公安局，河南商丘476000；⒉新乡医学院，河南新乡453003）

公安机关是国家改革开放稳定大局的捍卫者，其管理体制的先进与否直接关系到我国现代化建设的稳定局面，虽然我国公安管理体制的改革已经进行了几十年，但其思路与模式更多的是立足于简单的“裁、并、撤”，没有明确的改革理念。而市场经济的内在运行机制要求社会运行体制要以能力为本位，牢固树立“德为先行，能力为本”的思想，这也决定了公安管理体制改革要以能力本位为核心理念，以人事管理体制改革为突破口，建立一支让党和国家放心，让人民满意的精英警队。

能力本位；公安管理体制；人事流动模式

公安管理体制通常指两个层面：即“条块结合，以块为主”的联系公安机关与政府的外部管理体制和公安机关自身的内部管理体制。我国的公安管理体制有着悠久的历史和光荣的传统，曾经为中国公安队伍的正规化、现代化作出了不可磨灭的贡献。随着改革开放30年的发展，我国的公安装备水平日益提高，公安管理体制也在不断完善，但是，“杨佳袭警”、“瓮安事件”等一系列事件的发生提醒我们，必须不断改革公安管理体制以适应日益复杂的社会局势，为社会主义建设保驾护航，为和谐社会的构建提供一个稳定的社会环境。

一、我国公安管理体制存在的问题

导致我国公安管理体制存在问题的原因主要有客观因素和主观因素两个方面。客观因素是指在目前的政治、经济条件下短期内非公安机关自身能解决的问题；主观因素是指因公安机关自身体制内的原因而导致的问题。

（一）影响我国公安管理体制运行的客观条件

“条块结合，以块为主”的管理体制弊端日益显现。1991年的第十八次全国公安会议指出：“对公安队伍的管理实行条块结合，以块为主的体制”。同年，《中共中央关于加强公安工作的决定》（中发［1991］19号）进一步明确：公安机关实行“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”的管理体制，正式形成了现行的公安管理体制。随着我国现代化进程的不断推进，现行的公安工作管理体制已经不能适应市场经济发展的需求，使得公安机关的工作效率落后于时代的发展。具体表现在：⑴人事管理“以块为主”，导致干部管理乏力。⑵事权划分不清，权责脱离，导致政令易改，警令不一，指挥失灵，职能发挥弱化。⑶“以块为主”管理体制导致地方政府的财力水平直接决定了当地公安机关的经费保障水平。各地公安机关因地缘不同其经费保障水平也各不相同，并埋下了地方政府出于区域利益而干预公安部门正常执法的隐患。从某种意义上说，以块为主是公安机关参与非警务活动的根源所在——瓮安事件已经给公安机关过多参与非警务活动敲响了警钟。⑷业务工作和队伍建设分而治之，使得基层公安机关疲于应付来自两个方向的管理。上级公安机关和当地政府各下各的命令，基层公安机关疲于应付，使本来就紧张的警力资源更加紧张，结果分散了警力，削弱了基层公安机关的战斗力。

（二）公安机关内部管理体制存在的问题日益突出

⒈机构庞杂、职责不清。公安机关机构设置小而全，“三五个人一个科，六七个人一个处”的局面随外可见，使大量警力资源沉淀在机关科室，直接影响了一线单位的警力。

⒉公安机关内部缺乏合理有效的人事管理体制。一些单位内部的人事任免完全依据一把手的个人喜好，民警的职务晋升并没有一个统一的、科学合理的制度作为保障，无法形成一个合理有效的人事流动机制。目前，我国公安机关实行的是首长负责制，这是公安工作的特点决定的，是适合公安工作需要的，但因其缺乏一个合理有效的人事流动机制，使得公安机关内部的人事流动无法形成一个合理、有效、稳定的体制，无法形成一个有序的良性循环机制去激励民警的工作热情，不能充分调动民警的工作积极性。

⒊公安内部的人事管理体制缺乏分类管理思想。后勤机关和一线实战民警之间的薪酬除了服装等必备的装备之外并没有不同，其晋升途径也如此，这就不能有效地激励基层一线民警的工作积极性，严重影响了公安机关的战斗力。

二、我国公安管理体制改革的理论探讨及实践

公安管理体制改革的尝试和理论探讨始于上世纪80年代末，学界的理论探讨主要集中在对“条块结合，以块为主”的管理体制弊端的探讨和公安工作现实困局的破解两个方面。其讨论的内容多局限于公安经费的如何保障，关注的焦点也多在如何加强“条”的管理力度。具体说来有以下几个方面：

⒈加强经费保障。提出诸如建立中央与地方财政分级拨付的经费保障体系，或是强调加大国家财政对贫困地区的财政转移支付力度，以充实经济欠发达地区的公安经费保障力度。

⒉在人事管理体制方面，主张建立相对集权的“以条为主，下管一级”的人事管理体制，意图加强上级公安机关对基层公安机关的控制力，以提高公安机关内部警令的执行效率。

⒊在现行体制内进行变通，意图通过提高公安局一把手的地位达到变相增强公安机关在“条”体系内向下的控制力。如对县（市、区）级公安机关重新定位，在现行公安管理体制不变的情况下，对公安机关主要领导干部高配，各级公安机关厅、局长进各级党委领导班子，担任常委等等。这一改革可以在一定程度上缓解“条”与“块”之间的矛盾，有利于公安机关各项职能的履行，但还不能从根本上解决问题，只能算是一种权宜之计。［1］

⒋让地方政府领导在公安机关内部兼职，以求达到加强“条”系统内的直管力度。例如有人建议，对公安内部的具体警种如刑侦、经侦、国保、交通等警种加强系统内直管力度，并参照武警、军分区的管理体制，实行地市级以下“以条为主”的管理，同时由地方党委领导兼任公安机关第一书记，并确保公安局长进地方党委，保证地方中心工作的顺利开展，同时也便于上级公安机关警令的畅通。这种想法实质是在加强以条为主的名义下，使公安机关全部纳入“块”的管理，不仅不能从根本上解决条块分割管理体制对公安工作的消极影响，反而会使公安工作走向另一个完全纳入地方政府管理之下的极端。

⒌合理设置公安机关的各级机构，贯彻精干高效的原则。“精简机关、基层，使有限的警力资源得到合理的配置”。［2］诚然，立足于公安机关内部进行改革不仅会规避敏感的条块关系问题，而且是改革成本最小，收效最快的一个思路。

笔者认为，无论是关注公安经费保障，还是加强公安机关“条”体系内的控制力；无论是提高公安机关领导级别，还是让政府部门领导在公安机关内兼任职务；无论是合理设置公安机关机构，还是“条块结合，以条为主”，这些设想虽然从各自层面解决了一些问题，但没有形成一个明确的理念，大多是“头疼医头，脚痛医脚”的具体想法，只能在一定程度上促进公安管理体制的改革，缓解公安机关管理体制改革的困境，不能从根本上解决公安管理体制在改革前进道路上遇到的所有问题。公安管理体制的改革是一个与时俱进的系统工程，必须有一个明确的指导理念。

三、公安管理体制改革的核心理念——能力本位

以“能力本位”为公安管理体制改革的核心理念，是由我国的经济发展水平所决定的。一个个体的发展要么需要资源的投入，要么必须依靠其内部资源的合理配置。在市场经济条件下，我国已由改革开放之前的以行政计划配置资源转变成了以市场配置资源，科学发展观所强调的也是以最小的代价换取最大的发展，以这个思维模式去思考公安管理体制改革应该是如何以最少的经费投入换取最好的工作效果。既然经费投入不可能实现质的增加，那么改变个体内部的资源配置方式就成为公安管理体制改革的现实选择。也就是说，如何在公安内部合理的配置人财物是公安管理体制改革的关键。现阶段的公安管理体制改革是在中国市场经济大背景下进行的，而市场经济提倡以能力为基础的公平、自由的竞争，市场经济本身就是一种知识经济、能力经济，具体到公安管理体制来说就是要在公安体制内部实现以能力为资源配置的唯一准则。从这个意义上说，“能力本位”必然成为公安管理体制改革的核心理念。

我国正处在市场经济环境之下，在经济发展模式中知识经济居于核心地位，它要求整个社会的运行规则要适合市场经济的发展——摆脱“官本位”、“钱本位”、“情本位”等思想，树立以能力评价人的理念。按照其倡导者韩庆祥教授的观点，能力本位就是要以“德为先行，能力本位”为整个社会变革的核心思想，去建构整个社会的核心价值取向，以其核心理念开展工作，消除社会运行中的不和谐因素。韩庆祥教授的“能力本位”学说主要包括以下几点内容：⑴“能力本位”是一种人力资源配置方式，它决定着社会人力资源配置的运行模式。⑵“能力本位”是一种价值取向。⑶“能力本位”是一种思维方式，它决定人们思考问题的角度和深度。⑷“能力本位”是一种机制。⑸“能力本位”是追求公正的自觉努力。韩庆祥教授认为，“‘能力本位论’的提出，是社会主义市场经济的内在本质要求，是知识经济本质特征的反映，是在当代中国现代性建构过程中总结中西方社会发展的经验教训而得到的启示，是对日趋激烈的综合国力竞争和13亿人口大国的国情的深刻反思而得出的结论”。［3］公安工作是确保社会主义市场经济运行环境稳定的重要保障，其管理体制必然要适应市场经济的运行规则，否则将削弱整个公安队伍的战斗力，进而影响整个市场经济的平稳运行，这就要求公安管理体制也必然要遵循市场经济所遵循的核心原则，即以“能力本位”思想作为自身管理体制改革的核心理念。

“能力本位”的核心理念必然要求以能力为考核人的决定性指标和人事新陈代谢的规则，在这一核心理念指导下，建立合理有效的人事流动模式就成为公安管理体制改革无法回避的现实课题。

四、建立合理有序的人事流动模式是“能力本位”改革思路的必然要求

建立合理有序的人事流动模式是公安管理体制改革的必然要求，这是由公安管理体制改革的核心理念——“能力本位”所决定的。以“能力本位”为核心理念必然要求在公安队伍内建立起系统的人事流动体制，正所谓“流水不腐，户枢不蠹”，墨守陈规、论资排辈、长官意志的现行公安人事管理体制已经严重削弱了公安队伍的战斗力，急需一个敢于创新、充满生机、按能配岗、岗能相称的公安人事管理体制。

立足于现实，从公安队伍内部开始。近期目标是力求通过改革公安队伍自身内部的人事流动体制，在现行“条块管理，以块为主”的公安管理体制所允许的范围内，借鉴我国香港地区警察的人事管理经验，在公安队伍内部建立一套能上能下、分类管理的人事管理体制，制定科学的人力资源管理规划，立足于“程序正义”原则，按能考核，以考试为主、结合面试为主要形式，在公开化、程序化、规范化的基础上，力求使其能以公安机关部门人事条例的形式固定下来，使公安队伍自身形成顺畅的人事流动体制。力求在公安机关内部做到人事任免公开化、透明化、制度化，建立公安队伍的人力资源长期规划体系，做到“提升看能力，晋级必考试”，“可以考虑引入香港警队的职业前途管理工作方法和经验，在有计划地促进警察职务能力不断提高的基础上，鼓励民警参与高一级领导岗位的竞聘，使其能够更充分有效地履行岗位职责。”［4］

立足于长远，着眼未来。随着我国政治体制改革的不断深入，应以立法的形式限制地方政府随意调动警力参与非警务活动，进一步细化政府可以调动警力的范围，以“能力本位”为核心理念，改革政府对公安机关的管理体制，力求在公安队伍外部逐步消除现行公安管理体制的弊端。以法律形式使公安机关负责人的人事流动体制程序化，使公安机关负责人的人事任免坚持“德为先行，能力本位”，力求从根本上促使公安队伍领导层向年轻化、知识化转变，以适应节奏日渐加快的现代化警务工作的需要。探索并健全警察的分类管理体制，从制度层面保障基层实战警种的福利待遇和晋升机会高于机关等非实战部门，促使人力资源向基层实战单位流动。可以借鉴香港地区警察分类管理体制的成功经验，结合本地具体情况，探索适合自身的公安分类管理体制，把各实战警种和分局打造成一个适应警务行动的作战实体。正如有学者言，“在这方面，香港警察的组织设计模式和经验，值得我们研究和借鉴。”［5］

总之，合理有效的公安机关内部人事流动模式，能在最大程度上抵消现行公安管理体制的弊端，为公安管理体制改革的顺利进行争得时间，而地方政府和公安机关之间管理体制改革的顺利进行，也会为公安机关内部人事流动模式的高效运行提供一个良好的外部环境。我国正处在改革开放的关键阶段，对作为行政体制改革重要组成部分的公安机关管理体制改革显得越发关键，其成功与否很大程度上事关的改革开放的稳定大局，关乎社会的长治久安，是一个日益紧迫的社会命题，亟待我们予以关注与破解。只要我们坚持以“能力本位”为公安管理体制改革的核心理念，就能掌握公安管理体制改革的正确方向，确保公安工作适应日益深入的经济和政治体制改革。

［1］敖治效，徐帅．对公安管理体制改革若干问题的思考［J］．云南公安高等专科学校学报，2002，（04）．

［2］陆子宝．试论公安管理体制改革［J］．公安学刊，2002，（01）．

［3］［4］韩庆祥，雷鸣．从人学到能力建设［J］．求实，2004，（03）．

［5］李健和，秦立强．香港警察的组织、人事管理及启示［J］．中国人民公安大学学报，2005，（01）．

（责任编辑：王秀艳）

Take Ability－based as Core Ideas Reform Public Security Management System

Zhu Yawei，Du Yaying

The public security organs is the securer who have stability of the overall situation of the country＇s reform and opening up，its management system is advanced or no directly related to the overall situation of China＇s modernization and stability，although the public security management system reform had already carried on for several dozens years，but its mode and thinking is more based on the simple“cut、union、remove”and did not set a reform of the core ideas．Today China is a market economy society，the inherent mechanism of market economy require that China＇s reform and opening－based must be have capability as its base，and firmly establish the“ability－based”thinking that is“morality for the first，capability for the base”，it is clear that this should be the core ideas of the Chinese public security management system have a reform，so the reform of the public security management system must be make a core ideas for that capability for the base and focus on working of the personnel management system become it into the breakthrough and center of the works，to make a Elite Constabulary which can let the party and the country felt relieved，make people felt satisfied．

ability－based；The public security management system；reform；mode and thinking

D631．13

A

1007－8207（2010）08－0077－03

2010－02－07

祝亚伟（1982—），男，河南商丘人，河南省商丘市公安局特巡警支队民警，兰州大学哲学社会学院马克思主义哲学专业硕士，研究方向为社会发展理论；杜亚颖（1984—），女，河南商丘人，新乡医学院社科部马克思主义哲学专业2009级硕士研究生，研究方向为马克思主义哲学中国化研究。