当代少数民族地区公共政策执行有效性研究

张丽娴,刘金霞

摘要：改革开放以来，少数民族地区在各方面也有了长远的发展和进步，这当中国家的各项公共政策起了很大的作用。本文根据少数民族地区的特性总结了少数民族地区在公共政策执行中的特殊性，然后提出了少数民族地区公共政策执行过程中存在的一些主要问题，并系统分析了这些问题存在的原因，再从特殊性着手提出了解决这些问题的对策，要从主体、客体、环境、机制等方面来改进少数民族地区公共政策的执行，提高少数民族地区公共政策执行的有效性，确保公共利益的实现，同时也丰富了少数民族地区公共政策的研究。

关键词：少数民族地区；公共政策；政策执行

中图分类号：C933 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2010）33-0011-06

民族区域自治制度，是我国的一项基本政治制度。我国民族区域自治制度的内容主要包括：建立民族自治地方——实行民族区域自治的首要问题；设立自治机关——实行民族区域自治的关键；行使自治权——实行民族区域自治的核心。

民族地区的公共政策可以综合一般公共政策、国家的民族政策和民族地区特殊的政策主体和客体加以界定，是指民族地区的国家机关、执政党组织或者具有特定公共权力的社会政治团体为了实现特定时期内民族地区的政治、经济、文化等公共目标，根据民族地区特殊的行政环境和社会问题，在党和国家的民族政策的指导下制定的行动方案和规则体系。

国家的民族政策构成了民族地区公共政策的前提条件，而民族地区公共政策则将国家的民族政策具体细化为适合地方特色的政策措施，两者互相配合，共同保障当前广大民族地区的经济发展和社会进步[1]2682。

因此，我们可以将民族地区的公共政策执行定义为，民族地区的公共政策执行主体在特定时期内为了实现民族地区的政治、经济和文化目标，通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施等各种执行手段，将政策观念形态的内容转化为实际效果的一个动态的过程。

一、提高少数民族地区公共政策执行的有效性问题分析前提

1.策执行的权限具有特殊性

执行权限的特殊性主要是指少数民族地区的自治机关有自治权，这是我国民族区域自治的核心内容。《民族区域自治法》第20条规定：“自治机关可根据本民族和当地的特点，对认为不适合民族自治地方实际情况的上级国家机关的决议、决定、命令和指示，自治机关可以报请该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”。这为少数民族地区结合本地实际执行政策创造了条件，也是少数民族地区的自治机关在执行政策时与其他非民族地区机关相比最特殊的地方。

2.政策执行的环境具有特殊性

（1）自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提。我国少数民族地区地域广阔，总面积达611.73万平方公里，占全国总面积的63.72%，但大多处于边疆、山区、寒冷、干旱的地带，自然环境恶劣，而且生态环境脆弱。

（2）落后的经济环境。我国西部地区90%以上的地区都是民族地区，因此分析西部地区的经济发展状况就可以反映民族地区的经济发展状况。据统计，2007年，全国生产总值为249 529.9亿元，东部为152 346.4亿元，占全国的55.3%，而西部只有47 864.1亿元，占全国的17.4%；人均国内（地区）生产总值，全国为18 934元，西部只有13 212元，比全国人均低5 722元[2]。而且，民族地区之间的发展也是很不平衡的。2007年五个自治区生产总值，增長最快的内蒙古为6091.12亿元，而西藏只有342.19亿元[3]。

（3）多样的文化环境。我国是一个由56个民族组成的统一的多民族国家，多民族共存使得中国民族文化呈现纷繁复杂、多姿多彩的特点。各个民族都有自己独特的文化传统、风俗习惯。此外，宗教信仰也是复杂多样。我国大多少数民族都有宗教信仰，有些民族甚至是全民信教，如藏族信喇嘛教，回族、维吾尔族、东乡族信仰伊斯兰教。

（4）复杂的国际环境。我国的民族地区很多处于边境地区和国防要地，五个省级自治区除了宁夏不与外国接壤，其余4个都处于边疆地区，有着漫长的边境线，全国2.2万公里的陆地边境线有1.9公里在民族地区。而且，在55个少数民族中有30多个民族与国外同一民族相邻而居。当前，国际民族分裂主义、宗教极端主义、暴力恐怖主义活动仍然很猖獗，这些都有可能为民族地区的稳定带来不安全因素。

3.政策执行时面对的问题和承担的任务具有特殊性

少数民族地区的政策执行机关在执行公共政策时要面对的社会问题比起非民族地区要复杂得多，因为民族地区通常是宗教问题和民族问题的多发地区。民族问题经常和宗教问题被牵扯在一起，因此会引发某些民族间的矛盾。而且，我国的少数民族地区很多都处于边疆地区，与周边各国在民族、宗教方面存在着千丝万缕的关系，边境地区也还存在着恐怖主义问题和民族分裂问题，这些都对少数民族地区的政策执行带来了一定的影响。

二、少数民族地区公共政策执行中存在的问题

1.机械执行。 任何一项公共政策都是公共政策主体为了处理公共问题，在特定的条件下制定的。它不仅具有时效性、部门行业性、区域性，而且还应该具有程度不同的灵活性[4]214。但是在少数民族地区的公共政策执行过程中，很多执行主体并不考虑这种特性，只是机械地照搬上级的公共政策，主要表现为：一是没有很好地理解和领会公共政策的精神实质，不考虑本地区的客观环境，对本地区的相关问题没有因事、因地做出具体分析，只是把政策机械地照搬到本地区的政策执行中。例如，民族地区的招商引资政策是民族地区为了扩大生产、发展经济而制定的吸引来自发达地区的资金甚至吸引国外资本向本地投资的经济发展政策，但是有些地区在招商引资的过程中却根本不考虑本地的实际情况，为了发展经济而盲目招商，如新疆某市的招商引资政策中这么规定：××市鼓励类发展产业：除国家和自治区明文规定禁止和限制的产业外，均为该市鼓励类发展产业。这样的规定完全没有考虑到该市地处极度干旱、生态环境及其脆弱的沙漠边缘的区位环境，也没有考虑当地群众特殊的宗教信仰和民族习俗的文化环境[1]312。二是不考虑公共政策的时效性，在执行前没有预先安排好执行计划，抱着走一步算一步的态度，有些是先看其他地区执行的好坏，因而没有在该公共政策的时效内完成执行计划，丧失了解决问题的最佳时机。三是无视各种新情况、新问题的出现，只是机械地执行规定的政策，不会因情况做出变通。如在临夏州某县，县上响应国家的退耕还林政策，将一个村的所有旱地作为退耕还林的用地栽种上级规定的树木，可是没有考虑对这些旱地的灌溉比较麻烦，平常的灌溉方式根本就无法进行，结果很多村民都不愿意种树，最后浪费了土地资源也没有贯彻退耕还林政策。机械照搬政策使公共政策失去了针对性，阻碍了政策执行功能的正常发挥，而且浪费了资源，降低了执行效力。

2.暴执行。 在我国的部分少数民族地区，尤其是在比较偏僻、相对封闭落后的地区，依然存在着粗暴执行政策的现象，表现在公共政策执行过程中滥用行政手段，对执行对象动辄命令或强制执行，造成执行对象从心理上和行为上对公共政策的抵制，干群关系紧张，影响了执行效果，甚至还会引发暴力冲突事件；还有一些执行人员对政策的解释宣传不够，宣传没有到位，当遇到因对政策不够理解而有为难或抵触情绪的对象时，他们不是进行耐心的解释，而是采取经济处罚、制裁等粗暴方式执行；更有一些素质较差的执行人员，完全不理会政策执行的过程，用违法违纪的方式执行公共政策。计划生育政策的执行中就经常出现这种情况。

3.相执行。 民族区域自治法赋予了少数民族地区的自治机关变通执行公共政策的权力，但是，在公共政策执行的过程中，为了个人或局部利益人为地给政策附加一些本来没有的内容，公共政策被“充值”。“土政策”就是这种附加式政策执行的典型。对公共政策进行片面的理解或断章取义，对自己有利的就执行，不利的就舍弃，被形象地描述为“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”，最后导致公共政策面目全非，无法得到真正的贯彻落实，甚至遭遇到与初衷相悖的结果。当有人质疑他们这么做的合法性时，他们就拿出国家给予的变通执行权来应对，完全曲解了国家给予这项权力的初衷。

4.策执行腐败。 执行腐败是指公共政策执行者在执行公共政策的过程中违反国家法律法规，徇私舞弊，把国家利益化为自己或亲近人员利益。在少数民族地区，由于公共政策執行者的素质缺乏，加上地处偏远交通不便，以及必要的权力制约缺失，少数民族地区政府的公共政策执行者利用手中的权力谋取自己不正当利益的可能性较高。如广西龙胜各族自治县原扶贫办主任雷某在担任县扶贫办主任期间，采取虚开购苗木发票、提高购苗木价格报账等手段，套取扶贫资金88万多元，以发放奖金、岗位津贴等名义私分扶贫资金52万多元[5]131-1346。

三、当代少数民族地区公共政策执行存在问题的原因分析

从中央与民族地区政府的关系角度分析。我国少数民族地区的政府在整个国家政治生活中扮演着双重角色，具有双重性质。其除了拥有一般地方政府的性质和职权外，作为自治机关，还具有自治权，可以自主地管理本行政区域和本民族内部的事务。相当一部分民族地区的自治机关的职能部门，只是机械地执行对口上级业务主管部门的决议、决定、命令和指示，更甚至有些执行人员根本就没有自治意识，不懂得运用自治权，缺乏一种照顾本民族、本地区特点的自觉性。 另外，中央依法给予民族地区的自治权也缺乏可操作性。民族地区的政府行使任何的自主权都有严格的事前向中央或上级机关报批同意的程序，然而，不适用于民族地区的条款并不是仅凭对政策的解读就可以发现的，往往是在政策的执行过程中才逐一呈现的。

1.从政策执行主体的角度分析

政策执行人员的综合素质欠缺。一方面，民族地区的政策执行人员的总体知识水平不高，高学历和高学位者较少。例如，云南省的8个自治州和29个自治县，政府公务人员中大学本科及本科以上的公务员平均不足15%，而且这些大学本科以上学历的公务员绝大多数都是学理工专业的，学习管理及相关专业的极少[6]。政策执行人员缺乏对少数民族地区的了解。少数民族地区的公共政策执行人员既有当地的少数民族,也有不少汉族和其他民族的人员，他们中有些人可能对当地的风俗、习惯等缺乏了解。有些执行人员在执行政策时与当地的风俗习惯或传统发生冲突时不知道怎么去解决,或者不懂得那个民族的语言，不能很好地与当地群众沟通，也影响政策的有效执行。

执行人员自身的利益需求。执行人员具有多重身份，他一方面代表国家，从社会整体利益的角度去理解和执行公共政策；另一方面代表本地区、本部门、本团体的利益，有时也会从自身利益的角度去理解和执行公共政策[7]387。《焦点访谈》曾报道过，青海省某县为了该县眼前的经济利益就曾不惜违反国家环保政策而擅自通过决定允许民众乱采乱挖名贵药材、虫草，致使草场退化和沙化，严重破坏了该地区的生态环境。该县县长在接受记者采访时竟公然回答说这样做可以增加地方财政收入。

2.从政策目标群体的角度分析

公共政策目标群体是指公共政策直接作用和影响的客观对象，即社会公众和各种群众团体。如果目标群体不顺从、不接受政策，那么政策执行的阻力就会较大；目标群体只是部分接受，也会加大该项政策执行的难度。一般情况下，目标群体对公共政策的顺从接受程度既与目标群体衡量政策的成本利益有关，也与该政策对目标群体行为的调适量有关[8]253。例如,黔南布依族苗族自治州辖区的长顺县实施新型农村合作医疗政策情况:长顺县执行的是《长顺县新型农村合作医疗补偿暂行办法》。该地区的居民希望参加合作医疗，但是对医疗消费又存在着侥幸心理，认为与吃饭、穿衣、孩子上学等刚性支出相比，这个投入无法保障，很多人觉得交了钱但是自己不得病的话就是白交了，对自己没有什么好处，所以都不参加。当地的一项公共政策对当地的自治民族来说是有利的，可是对汉族来说可能就是无益的；或者对当地的自治民族有利，却对其他的少数民族无益的，这样在政策的实施过程中就会遇到阻力而不能有效执行。少数民族地区的群众由于经济发展水平和教育水平的限制，总体的知识水平和教育程度都普遍偏低 (见下表1)。

根据《中国统计年鉴-2008》电子版资料整理http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm.

3.从政策执行环境的角度分析

自然环境我国少数民族地区的自然环境非常恶劣，对公共政策执行的影响主要表现在：1）地处偏远，交通不便，吸引不了高科技人才。据统计，在广西全区乡（镇）卫生院技术人员具有本科学历的占2.29%，大专占15.21%，中专占76.48%，无学历占9.90%，乡村医生中无学历的占56.29%[8]253，很多人在选择工作地方时都把民族地区作为最后一个选择对象。2）信息的上传下达滞后。少数民族地区大多处于祖国版图的边陲，地理环境落后，交通不便，信息化发展水平较低，使政策信息的传达具有一定的滞后性。3）生态环境脆弱，导致一些发展政策无法执行。据报道，20世纪末，青海三江源地区中度以上退化草场面积已经达到1247万顷；全省的水土流失面积达3 342万公顷，黄河源区达到4.86万平方公里，占黄河源区总面积的46.3%，侵蚀程度均在中度以上[9]。少数民族地区大多处于干旱、山区，生态环境本身就比较脆弱。结果政府就只能先集中精力保护生态环境，放慢社会发展的速度。

经济环境。据统计，2007年，少数民族地区的生产总值为22 854亿元，全国为249 529.9亿元；人均国内生产总值为18 934元，民族地区只有12 125元[10]。落后的经济环境使得民族地区的现代化发展水平也比较低，许多现代化的方法在公共政策执行过程中都无法运用。比如计算机的使用在少数民族地区特别是一些自治县以下的地方还是很少，现在许多政府都运用电脑来进行公共政策的前期宣传、分解、对政策实验进行分析等，但民族地区的政府在这方面的使用率不是很高，据2008年全国省级政府网站评估（包括政务信息公开、在线办事、公众参与等）报告，5个少数民族自治区和少数民族较多的省份青海、贵州、甘肃排名最末，32个省的平均分是47.44，但这些地区只有二十几或三十几分[11]。少数民族地区落后的经济使公共政策执行缺乏经济基础的支撑，有些政策在执行的过程中就会因为经费不足而无法执行下去。

政治环境。现阶段的行政环境是一个多元文化的环境，本身一项公共政策的出台总是需要经过一段时间，跟不上环境变化的速度，体现出一定的滞后性，在执行过程中如果发现不适向上级机关报告再等待批复下来，也要经过一段时间，这样再执行时总是显得该政策与周围的环境不适应，难以形成一个有机的系统。 我国少数民族地区大多都处于边疆地区，与好几个国家接壤，边境地区一直都存在着恐怖主义和民族分裂等问题，他们总是借各种时机制造事端，扰乱我国的公共秩序，这类事情有很强的突发性，给公共政策的执行带来一定的难度，使之具有不可预测性。

文化环境。我国少数民族地区经过长时间的发展，形成了各种不同的文化传统、风俗习惯，宗教信仰也是复杂多样，而且这些都具有很强的敏感性，这些都是公共政策执行前不得不考虑的因素。

一个社会有讲究伦理道德的传统、风气良好、秩序井然，执行政策的人有责任感，政策目标群体的成员有良好的心理素质，那么政策执行起来就比较顺利。在民族地区，由于几千年传统文化的影响，民主观念比较缺乏，还残留着各种腐朽落后的思想，有些地区的民众被这种思想影响的程度还比较深。而且执行人员受其理论水平、教育水平等的限制，执行的责任感可能也有所缺乏，这些都影响了政策的有效执行[6]。

四、完善少数民族地区公共政策执行有效性的对策

正确处理中央与少数民族地区的关系 。中央与少数民族地区的关系的协调，是杜绝政策执行中“上有政策，下有对策”现象，切实贯彻落实上级政策，是实现政策目标的重要保证。首先要协调好整体利益与局部利益。我国是实行中央统一领导下的民族地方自治的国家，国家的整体利益高于民族地区的局部利益，并以维护国家利益为少数民族地区发展的基础，但同时，国家也要照顾到民族地区的特殊利益，因为保障局部利益的充分实现也是实现整体利益的重要途径。中央政府应从共赢的角度出发，考虑到民族地区的特点，在政策执行的过程中从财政、技术、人力等各个方面给民族地区提供支持，切实保障各项公共政策在民族地区的贯彻执行。其次要保障变通执行权的可操作性。自治权的可操作性是民族地区贯彻落实公共政策的关键。考虑到发现某一项政策对民族地区的不适应处贯穿于政策执行的全过程，而现在的审批程序使得公共政策的执行产生滞后性，中央应改革相关规定，给予民族地区的政策执行机关行使变通执行权。权有事前、事中、事后申报同意的多种申报途径，确保变通执行权行使的有效性。最后要进一步完善法律法规中有关自治权的相关规定。完善少数民族地区的自治权，切实保障民族地区自治权的贯彻落实的。确定基本方向前提下，针对少数民族地区政策执行基本问题可采取措施：

1.提高政策執行人员的综合素质

1）提高民族地区政策执行人员的思想素质，就要坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，不断地解放思想，以科学发展观统领社会发展的全局，坚持全心全意为人民服务的宗旨，自觉抵制以权谋私、拜金主义和官僚主义等腐朽思想的侵蚀；增强大局观念，防止和克服地方保护主义和部门保护主义。2）提升政策执行人员的业务能力素质。这些能力包括:随机应变能力、组织管理、人际交往、社会活动、开拓创新、独立思考、语言表达、文字表达能力等[12]289。少数民族地区的政策执行人员业务能力素质普遍不高，这极大地制约了政策问题的解决和政策目标的达成。因此，民族地区的政府应加大对政策执行人员的培训和教育，切实提高政策执行人员的业务能力素质。要提高民族地区政策执行人员的知识素质，就要完善国家公务员制度、公务员的继续教育体系，使公务员有更好的学习条件。除此之外，政策执行人员也要学习经济学、政治学、管理学及法学等领域的知识，以适应新时期政策执行的要求。

2.提高政策执行者的政策认同水平

政策执行主体对所执行政策的认知是良好政策认同的前提。一项公共政策最终由执行者来执行，执行者只有认同该政策，准确地理解和把握政策的内容、目标和实施步骤，然后才能有效地执行。而且，公共政策执行者在其执行政策的过程中，一般还具有对于政策的“初始解释权”。因此，如果执行者不能完全准确地理解一项公共政策，也就很难有效地执行该项政策。因此，政策的有效执行是以执行主体对所推行政策的认同和接受为前提的，而政策执行主体对政策的认同和接受又是以对政策的准确认知为基础的[13]228。

其次，在执行前要组织相关的政策执行人员通过认真地学习来达到对所推行政策的准确认知。学习政策是政策执行活动的首要内容，执行者只有通过对所推行政策的深入、系统地学习，才能真正了解政策的内容和精神实质。最后还要他们把自己学习后对政策的理解以及执行时应注意的问题报告给上级，这样有助于集思广益，增强他们的执行热情。但是这种方法需要执行者自身有较高的知识水平和政策理解水平，比较适合在较高一级的政府实行。

3.完善少数民族地区政策执行的环境

一方面，中央政府和上级政府要加大对民族地区的资金投入。首先要发展经济。中央政府应该加大对民族地区的资金投入，加强对民族地区的基础设施和公用设施建设，升级民族地区的通信设施和政府设备，改善民族地区贫穷落后的面貌，提高民族地区政府的办公能力，吸引更多的人才来民族地区服务、创业。民族地区自身也要改善投资环境，利用国家的优惠政策吸引投资。其次，还要逐步建立和完善财政转移支付制度，调整中央、自治区、自治州、自治县级政府的财政关系，明确上级对民族地区政府财政转移支付的责任，保证民族地区的各级政府拥有供给公共物品和公共服务的必要财力。在此基础上实行专项转移支付，加大专项补助资金向民族地区政府财政的倾斜，以缓解民族地区财政方面的压力，保证民族地区政府有足够的财力执行政策。第三，中央也应该加大对民族地区自身特色经济的扶持力度。我国民族地区自然资源十分丰富，许多地方都有其特色的经济发展点，如宁夏自治区的冶金业，西藏、内蒙古的畜牧业，还有一些地区的传统节日等，这些都可以成为当地发展的优势，以其带动经济发展，因此，中央政府应该在加大投入的基础上大力扶持发展这种特色经济。最后，在以其加快经济社会发展的同时，也要注重生态建设和环境保护。 另一方面，中央应该加大对民族地区的教育投入，提高民族地区各族人民的文化水平。少数民族地区的群众文化水平偏低对公共政策的执行起着很大的负面影响。因此，中央应进一步加大对民族地区的教育投入，让各地根据当地教育的实际状况制定相应的教育公共政策，普及九年义务教育，扫除文盲，提高民族地区群众的整体文化水平，增强其认识理解政策的能力。还要加强对科学技术的普及宣传，提高民众对其重要性的认识，跟上时代发展的潮流。

最后，政府要引导公众逐步调整、改变传统落后的观念。少数民族地区群众长期以来形成的行为模式、思维方式或风俗习惯，往往蕴涵着很强劲的势能，成为政策接受的制约因素，从而使一些与公众的传统观念与习俗不相符的政策在执行时遇到阻力。因此，政府在执行政策时，首先要了解当地传统的价值观等，再引导民族地区的群众逐步调整、改变传统落后的观念，接纳新的观念和思想，为公共政策的顺利执行扫清心理障碍。同时，还要帮助公众分清与处理好长远利益与眼前利益、整体利益与局部利益之间的关系，引导公众作出恰当的价值选择[13]238。

参考文献：

[1]李俊清.中国民族自治地方公共管理导论 [M].北京：北京大学出版社，2008.

[2]根据《中国统计年鉴—2008》电子版整理，中国统计局网页.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm.

[3]中华人民共和国民族事务委员会.http://www.seac.gov.cn/gjmw

/mztj/M13index_1.htm.

[4]陶学荣.公共政策分析[M].武汉：华中科技大学出版社，2008.

[5]高建华.民族自治地方公共政策有效执行：问题与对策[J].云南行政学院学报，2009，(1).

[6]王平.民族自治地方政府公共決策科学化、民族化实现机制和途径研究[D].昆明：云南大学，2008.

[7]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2004.

[8]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[9]http://news.qq.com/a/20080802/000742.htm.

[10]http://www.seac.gov.cn/gjmw/mztj/M13index_1.htm.

[11]http://www.chinatax.gov.cn/n8136506.

[12]谢明.政策分析概论[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[13]金太军，钱再见.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005.

Contemporary ethnic minority areas public policy implementation effectiveness research

ZHANG Li-xian ,LIU Jin-xia

(Shanxi Normal University ,xian 710062,China)

Abstract:Since the reform and opening up, the ethnic minority regions have also been long-term development and progress in various aspects which among the country's public policies played a great role.In this paper, I summarizes the special nature of the ethnic minority areas, put forward the main problems and analysis the reasons in the implementation.And then proposed the issues by the particularity. We should improve the implementation of public policy from the subject, object, environment and mechanisms, etc to ensure the realization of public interests. The paper also enriched the studies of public policy in the ethnic minority areas.

Keyword: The ethnic minority areas, the public policy, public policy implementation