西部大开发背景下对“三线”建设的思考

杨宏伟,张淑芳

摘要：“三线”建设是党和国家在特殊形势下作出的一项区域经济建设战略决策，在相当程度上是对建国初期区域经济均衡战略的恢复和发展。“三線”建设显示了党和国家对国家区域经济发展战略强大的宏观调控能力，有力地促进了西部经济建设，特别是在基础设施和工业建设上为此后的西部开发奠定了坚实的基础。分析和总结当年“三线”建设的历史过程和经验教训，可以对推进区域经济协调发展、推进西部大开发战略的实施给以重要的启示。

关键词：西部大开发；“三线”建设；思考

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2010）33-0007-04

在西部大开发战略实施十周年之际，党中央国务院召开西部大开发工作会议，充分肯定了西部大开发十年来所取得的成就，全面总结了西部大开发十年的经验，并提出继续实施西部大开发战略，巩固西部大开发取得的成果，推进西部经济社会全面协调快速发展。

如何推进西部地区经济社会发展是党和国家高度重视的战略性问题，新中国成立以来，党和国家在不同历史时期都不同程度地实施过西部开发战略。当前继续实施西部大开发战略不仅要充分吸收西部大开发十年来积累的经验，也要借鉴吸取以前在西部开发中形成的经验教训，其中19世纪60年代中期到19世纪80年代初期的“三线”建设就值得我们重视。建国初期，党和国家实施区域经济均衡发展战略，对西部经济建设倾斜，在一定程度上缓解了东西部之间严重的经济不均衡局面。然而，随着政治运动的不断高涨，在全国经济困难的局面下，西部开发陷入困顿局面。19世纪60年代中期，主要出于国际形势和战备的需要，国家作出了“三线”建设的重大决策，实际上是对建国初期区域经济均衡战略的恢复和发展。在整个“三线”建设时期，党和国家显示了对国民经济发展战略强大的宏观调控能力，有力地促进了西部经济发展，特别是在基础设施与工业建设方面为新时期的西部开发奠定了一定的物质基础、提供了重要的历史经验。

一、“三线”建设提出的背景及决策过程

在“一五”与“二五”计划期间，西部成为国家建设的重点，然而由于“大跃进”运动与中苏关系恶化所导致的苏联单方面撕毁援助合同，致使整个国民经济陷入极度窘迫的局面。在严峻的粮食危机面前，国家进入到三年经济困难时期，由于得不到资金的投入，西部的生产力出现大幅度下降，“许多在建和规划的项目如成昆铁路、攀枝花和酒泉钢铁基地等不得不下马调整”[1]，西部经济建设陷入困顿局面。

经过1961年和1962两年调整，经济困难局面虽有缓和，但人民的吃穿用问题仍未得到很好解决。1962年11月28日，李富春在全国计划工作会议上指出：“农业的发展是第一位的任务，必须注意以粮食为中心的多种经营，”“建成我国独立的完整的工业体系，这是必须鼓足干劲、努力奋斗的问题。这对完成农业技术改革，解决吃穿用，加强国防，使我国实现四个现代化，有决定性的作用，这也就是工业的主导作用问题。但是，独立的完整的工业体系的基本完成，是在基本上完成农业技术改造和建立独立的完整的国防工业体系以前。”[2]1963年，周恩来提出“发展国民经济的计划，应该按照农、轻、重的次序来安排。必须更好地执行以农业为基础、以工业为主导的发展国民经济总方针”。工业的发展要服从于农业的需要，“各行各业都应该面向农村，为农业服务。重工业部门应该首先为农业提供越来越多的机械、化学肥料、农药、燃料、电力、水利灌溉设备和建筑材料”[3]。

正是基于上述考虑，1964年初开始编制“三五”计划时，党和国家的基本指导方针仍然是以农业为基础，解决人民吃穿用问题；同时根据自力更生的基本原则，建立完善的国民经济体系。然而不久，国际形势发生了重大变化，我国周边的国际环境骤然紧张，中国面临来自多方面的军事威胁和战争压力。

在北部和西北部，中国遭受到了来自苏联的巨大压力。中苏边境冲突不断恶化，苏联向我国边境增兵。在西南边境，1962年6月，印军越过非法的麦克马洪线入侵西藏，并在中印边境东段和西段发动了大规模全面进攻。在东南，退居台湾的蒋介石军事集团也企图利用大陆的经济困难局面，威胁反攻大陆[4]。美国方面，朝鲜战争以后，美国接连在邻近中国的日本、南朝鲜、菲律宾、南越、泰国和我国的台湾建立了数十个军事基地，构成对中国大陆从东北到南方的战略包围。为了对付中国，还在朝鲜战争进行当中，美国就开始援助法国对其印度支那殖民地的战争，并将之视为朝鲜战争的重要组成部分，积极介入越南南北冲突。与此同时，美国军用飞机不断入侵中国海南岛、云南、广西上空，投掷炸弹、发射导弹，对中国进行战争威胁。

中国面临着两个超级大国夹击的危险，而“中国的工业布局从军事经济学角度看显得非常脆弱。东北的重工业几乎全在苏联轰炸机一小时航程和中短程导弹射程之内，反应时间短，防御能力差；以上海为中枢的华东工业区完全暴露在美国航空母舰和以台湾为基地的航空兵攻击之下，一旦桥梁道路中断，后果不堪设想”[5]。1964年4月25日，解放军总参谋部作战部就可能发生敌人突然袭击对中国经济建设产生的影响进行了分析，报告认为：“1.我国工业过于集中；2.大城市人口多；3.主要铁路枢纽、桥梁和码头港口，集中在大城市及其附近，易遭破坏，战争初期，交通困难陷于瘫痪；4.所有水库的紧急泄水能力都很小，一旦遭到破坏，将酿成巨大灾害。”[6]这种情况引起了党和国家领导人的高度重视，并组织成立了以李富春为组长，薄一波、罗瑞卿为副组长的专案小组，进行专门研究。

1964年5到8月间，毛泽东明确而系统地提出了搞“三线”、建设西部后方的思想。1964年6月6日，中央工作会议讨论“三五”计划时，毛泽东明确表示要加紧战备，搞一、二、三线战略布局，加强三线建设。所谓“一、二、三线”，即按照我国地理区划，由沿海、边疆地区向内地收缩划分三道线。“一线”指东部沿海和边疆地区；“三线”指主要指甘肃乌鞘岭以东、山西大同雁门关以南、京广铁路以西和广东韶关以北的广大地区，其范围包括四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏七省（区）的全部或大部分地区，以及河南、湖北、湖南、山西四省的西部地区；“二线”指一、三线之间的中间地带。“三线”还有大小之分，西南三线和西北三线为大三线，中部及沿海各省区的腹地是“小三线”。1964年8月，毛泽东再次强调，为了与帝国主发动战争抢时间，各省都要搬家，建立自己的战略后方。根据毛泽东的意见，中共中央书记处召开专门会议，讨论“三线”建设问题，并决定首先集中力量建设“三线”，新项目都要摆在“三线”，一线项目要搬迁，并在不妨碍生产的条件下，有计划地调整一线。“三线”建设的总目标是：“要争取多快好省的办法，在纵深地区建立起一个工农业结合的，为国防和农业服务的比较完整的战略后方基地。”当然，在以备战为中心的同时，毛泽东也考虑了“三线”建设项目在和平时期发挥作用的问题。1965年11月15日，毛泽东在蚌埠火车站听取安徽省委第一书记曾希圣同志关于安徽“小三线”及相关国防工程项目的汇报时就问过：“三线工程如果将来不打仗怎么办？”[7]当得知已作两种准备、不打仗可作民用时，他满意地点点头。

这样，我国经济建设的战略重点发生了重大转变，由工农业综合均衡发展，以农业为重点，工业发展服务于农业，提高人民的生活水平为中心，转移到以加强“三线”建设、增强国防力量为中心。据此，1965年9月初，国家计委重新草拟《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》。《汇报提纲》明确提出：“三五”计划必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位；加快“三线”建设，集中力量尽快地把“三线”地区的基础工业和交通运输业建设起来，逐步改变工业布局；发展农业生产，相应地发展轻工业，逐步改善人民生活；充分发挥一、二线的生产潜力，有目标、有重点、积极地发展新技术。到1970年“三五”计划按期完成后，国家相继实行的“四五”、“五五”两个五年计划，仍坚持了加强战备的指导思想。从而使我国西部地区以围绕“三线”为中心的经济建设获得了长期持续的推进，直到1980年代初期才结束。

二、“三线”建设的实施成就

“三线”建设战略决策的确立，又一次展开了对西部的开发活动，促进了西部的经济发展，进一步改变了我国工业布局不合理的局面。

第一、加快了西部经济发展，优化了产业结构。到1970年代末，“三线”地区的工业固定资产由292亿元增加到1 543亿元，增长4.28倍，约占当时全国的1/3。职工人数由325.65万增加到1 129.5万，其中工程技术人员由14.21万增加到33.95万，分别增长2.46倍和1.38倍。工业总产值由258亿元增加到1 270亿元，增长3.92倍。到1978年，中西部地区的工业总产值占全国的40.28%，比重达到了建国52年来的最高峰[1]。同时，也改善了西部地区的产业结构。据统计，1952年我国内地三次产业占国民生产总值的比重分别为53%:15%:32%，到1978年则变为33%:39%:28%[8]。

第二，大规模的交通建设，便利了西部的交通运输。国家在西部进行大规模工业建设的同时，为了便利各地往来，尤其是加强工业基地与国防前沿的联系，加大了交通建设的力度。在“三线”建设期间，国家重点建设了川黔、贵昆、成昆、湘黔、襄渝、阳安等6条铁路干线，并修建了若干支线和专线，共新增铁路8 046公里，占全国同期新增里数的55%，西部地区的铁路里程占全国的比重由1964年的19.2%提高到34.7%。公路新增通车里程22.78万公里，占全国同期新增里程的55%。新增内河港口吞吐能力3 042万吨[9]。较大地改变了我国腹地交通闭塞的局面，为加强西部地区与其他地区之间的经济交流，为促进西部地区的经济发展提供了有力的保障。

第三，建设一大批工业基地，改善了工业空间布局。“三线”建设是新中国历史上又一次建设战略的大转移，由于巨额的资金投入和组织东南沿海及东北地区企业的大规模迁入，形成了西部地区工业建设的第一次高潮。在整个“三线”地区，基本建成了以国防科技工业为重点，交通、煤炭、电力、钢铁、有色金属工业为基础，机械、电子、化工为先导，门类比较齐全的工业体系。这一时期，“在整个三线地区建成全民企业2.9万个，其中大中型骨干企业和科研单位2 000多个，以重大产品为主的专业生产基地45个……工业生产能力占全国的1/4，其中钢铁生产能力占全国的30%多，有色金属采炼能力占全国大部分”[10]。比如，在国防工业方面，四川等地的航天工业基地建设有96个项目，形成了比较完整的战术导弹和中远程运载工具的训制基地，包括中国第一个自行设计建设的卫星地面实验站和在我国航天事业中发挥巨大作用的西昌卫星发射基地等；在机械工业方面，“三线”地区初步形成了重庆、成都、贵阳、汉中、西宁等新的机械工业基地，到1979年机械产品生产能力已相当于1965年的全国水平；新建成钢铁工业重点项目有四川攀枝花钢铁基地、江油长城钢厂、贵州水城钢铁厂、陕西略阳钢铁厂；在能源方面，形成了贵州六盘水、四川渡口、陕西铜川与韩城、甘肃刘家峡、云南宣威、陕西秦岭、长庆油田等一大批能源基地。从而大大促进了“三线”地区的工业发展，初步改善了中国的工业布局，增强了中国的经济实力和国防力量。

第四，在西部落后地区形成了一批新兴城镇，推动了西部地区城市化进程。“三线”建设时期，西部地区一些原来人烟稀少的区域建设了一大批工业基地，或者形成了现代化的交通网络，随着铁路、公路的开通，资源的开发，科研机构和大专院校的内迁，使长期不发达的内地和少数民族地区涌现出几十个中小工业城市，像四川德阳、绵阳、渡口，陕西汉中，甘肃白银、金昌等城市都是这一时期发展起来的。在这些城市，“基础设施建设规模明显扩大，医院、学校、道路等都有很大变化。方便了当地居民的生产生活，改善了当地的基础设施状况，对当地的经济发展起到了一定的推动作用”[11]。值得注意的是，这次西部开发不仅是外部经济因素的植入，同样还是新的知识与观念乃至新的生活方式的外部植入，这对西部地区产生的影响是深远的。诚如论者所言：“‘三线企业有相当一部分布点于远离城市的偏僻地区……给这些地区带来了新知识、新技术和新气象，带动了当地经济的发展，使昔日的蛮荒之地崛起了一批新兴工业城市，促进了西部区域经济、特别是少数民族地区经济和社会的发展”[12]。

三、“三线”建设的经验与教训

“三线”建设时期，西部地区开发取得的斐然成绩是与党和国家的大力扶持与严密组织分不开的。

首先，党和国家组织了强有力的领导机构和组织系统。在中央由毛泽东与刘少奇亲自挂帅，讨论解决“三线”建设的重大方针政策；由国务院副总理李富春负责主持“三线”建设的日常工作，组织中央有关部门在三线地区新建、扩建、拆建等项目中的物资供应与协调工作；并成立了由余秋里负责的国家基本建设委员会，作为日常领导部门。在“三线”地区则分别成立了西北、西南及中南三个“三线”建设委员会。西南建设委员会由李井泉、程子華、杨秀峰负责；西北建设委员会由刘澜涛、王林、安子文、宋平负责；中南建设委员会由王任重负责。一些重大的项目，还根据需要成立专门的工作小组或指挥部。在地方，也成立了由主要负责人挂帅的领导机构，分别参与指导“三线”建设[13]。严密的组织，有力的领导，确保了这次西部开发初期的高效运作。反观之，当这些领导机构不能进行正常运作的时候，往往也就是“三线”建设不能正常进行的时候。

其次，国家的直接实施和参与是“三线”建设得以实施并取得成效的重要保证。从1965年开始，国家加大了对西部的投入力度，1966—1970年内地基本建设投资占全国基本建设投资总额的66.8%，其中三线地区占52%。1971—1975年，内地投资总额占全国基本建设投资总额的53.7%，其中“三线”地区占41.4%[14]。总计，整个“三线”建设时期从1964—1980年的17年间，中央向“三线”建设投入的资金为2 052亿元[15]。这么数额巨大的投资，为西部注入了强大的活力，以至在某种程度上引起了沿海地区经济发展的暂时失衡。有人据此批评“三线”时期的西部开发没有遵循市场规律，毫无疑问这种批评是正确的，当然也是非历史的——在高度计划经济时代，既然市场已经萎缩到了几乎不存在的地步，为什么还要遵循市场规律呢？即使存在市场，如果没有大规模的交通建设，也会因为东西部之间严重的经济发展不均衡，西部和东部之间不能形成紧密的市场联系，东部的发展也无法大规模地影响西部经济；如果没有国家在资金、技术上的扶持，西部也很难形成与东部之间良性的竞争关系，最终不能实现社会福利的最大化。党和国家在进行“三线”建设时，充分考虑到了各种资源的空间布局，尽可能地使生产接近资源产地，从而降低生产成本，应该说已经遵循了最基本的经济规律——尽可能优化生产函数。在这种情况下，倘若还要强调生产远离了市场，就只能是吹毛求疵了。

当然，我们这样强调，并不是说“三线”建设就不存在问题。其一，三线建设项目主要为国防工业和重工业，对轻工业重视不够，形成了西部工业布局的畸形，造成后来改革开放时的军事工业转产民用工业的困难。另外，“三线”工业过于向山区分散，其实这已经背离了“三线”建设的初衷，完全是当时的政治环境使然。这和后来国家战略的转移一起又证明了西部开发的效果与国家的重视程度及其策略的正确与否存在着密切关系。尽管如此，我们仍不得不承认，“三线”建设与建国初期的西部开发一起为今天的西部大开发提供了条件，奠定了基础。

四、推进西部大开发必须汲取历史经验和教训

历史经验和教训是现实实践的导师。在继续实施西部大开发战略中，回顾和总结当年“三线”建设的成功经验和历史教训，有利于我们把握中国区域经济协调发展的总脉搏，把握继续推进西部开发的战略态势。

第一，区域协调发展是中国现代化建设进程中的历史选择。从“三线”建设的历史中我们可以看出，虽然当年“三线”建设有着重要的政治背景和战略考量，但毕竟也是党和政府在那个历史时期对协调区域发展所作出的历史抉择和社会发动。基于当时的政治经济条件，“三线”建设为推进中国社会主义工业化、缩小地区差距起到了巨大的作用。从对历史的思考中可以看出，今天的西部大开发战略是中国走向现代化的必然选择，特别是新中国建立以来，历代领导集体和历届政府都把区域协调发展，缩小区域差距作为重大发展战略来对待，只是不同时代这个战略的内容、方法和步骤有所不同。

第二，区域协调发展是中国特色社会主义的制度优势。区域协调发展是政府宏观经济管理的重要目标和内容，作为社会主义国家，中国更具有推动区域经济协调发展的制度优势。当年的“三线”建设就是集中力量办大事，利用政治优势推进经济发展的历史选择，尽管当时我们对经济发展规律的把握还不够主动、深刻，尽管我们做了许多违背经济规律的事情，但是区域协调必须由政府来推动，这也是发展经济学的规律。因为市场的作用倾向于扩大而不是縮小地区间差别，纯粹靠市场调节无法实现区域经济协调发展。

第三，正确处理政府与市场的关系是区域协调发展的基本经验。从“三线”建设的历史经验和教训来看，两者都来自政府和市场或计划与市场关系的处理。按照新制度经济学理论，任何经济都是在一定的经济制度和体制下运行和发展的，在计划与市场之间的选择，就是一个制度变迁过程。政府管理体制和市场经济体制的完善，有效的政府决策和有效的市场运行的科学结合是推进区域协调发展的根本出路。

第四，新时期的西部大开发战略必须积极、持续、稳步地推进。推进区域协调发展不可能一蹴而就，西部大开发战略更不能操之过急。经过十年开发，西部地区经济社会取得了长足的发展，在基本建设、产业转型升级、市场体制建设、生态环保等领域都有了不小的成就，这些成就的取得为继续推进西部大开发、全面建设小康社会奠定了一定的物质基础，为西部发展的提速准备了条件。但是西部的历史原因复杂，自然环境恶劣，西部的“返贫危机”时刻威胁着发展，如果不重视对开发成果的巩固，就不会有西部发展的持续，更谈不上西部发展的提速。因此，加强对西部发展的支持力度，注重实效地巩固西部大开发成果，坚持持续、有效、稳步推进是西部大开发的现实选择，也是总结“三线”建设成败得失历史经验所得出的基本结论。

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