比较法视角下我国行政主体范围的再审视

李宝君

摘要：行政主体理论在整个行政法学理论体系中占有重要地位，而行政主体的范围是认识行政主体的这一切入点。不同国家的行政主体理论及同一国家不同时期的行政主体理论不尽一致。论文通过将我国当前行政主体围理论同国外行政主体范围理论相比较，指出了我国这一理论中存在的问题，提出界定行政主体的范围应遵循的原则，进而勾画出面向未来的我国行政主体范围理论。

关键词：行政主体；行政主体范围；审视

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2010）33-0001-03

行政主体及其构成作为行政法学上的重要理论之一其滥觞可以追溯至大陆法系的法、德两国。在法国，行政主体最初是作为一个法律概念出现的，随后被纳入学理的视野。行政主体制度的出现至少可以解决两个方面的问题：“首先，他可以有效地区分行政机关的双重法律身份，从而把握行政法的调整范围。其次，他可以用来说明公务员行为的性质和行为效果的归属。正如王名扬教授所论及的那样,“如果没有行政主体这一概念，每一公务员的行为只能归属自己前任公务员的行为对后任没有效力这样就不可能有一个统一协调的行政”。发端于法德两国的行政主体理论嗣后被大陆法系的其他国家所吸收并进一步有所发展，呈现出不同的发展趋势。

一、域外主要国家行政主体范围探析

（一）英美法系国家行政主体范围考察

在现代的英国行政法学中我们并未找到“行政主体”这样的字样，但在英国作为功能意义上的行政主体其范围可归结为以下几类：一是政府性质的行政主体，包括名义上的行政主体英王和实际上的行政主体政府。作为议会制君主立宪国家，英王是这一国家形式上最高权力的归属者，英王之下的政府及其全部工作人员均是以英王的“仆人”身份出现并为英王服务的，所以在行政法律关系中英王作为名义上的行政主体这一点不难理解。内阁拥有着相当广泛的职权，其中之一便是行政权。地方政府是“由地方居民选举产生的、负责管理法律规定属于某一地方的行政事务，并具有独立法律地位的组织”。二是非政府性质的行政主体公法人。按王名扬先生的解释，主要是指“在中央和地方行政机关以外的，具有独立法律人格、享有一定独立地位的、从事某种特定公共事务的行政机构，英国学者称这类机构为半自治的国家行政组织或半自治非政府组织”。英国能作为行政主体的公法人主要包括：工商企业公法人，如英国广播公司等；行政事务公法人，这类公法人相当于一个政府机构，负责执行某项经济和社会政策；实施管制的公法人，这类公法人的主要任务不是执行具体业务，而是制定和执行某些行为标准，因而更接近与一般的行政机关；咨询及和解性质的公法人，如种族平等委员会等，主要作用是提供社会咨询及调解某些社会纠纷。英国之所以设立公法人制度主要是基于行政分权和公务分权及提高公共行政效率的因素考量，这与英国人的行政控权法的观念有着直接联系的，不管这样的观念在今天看来正确与否，但他确实推动了英国行政法上的主体制度的发展。

在美国行政法学中我们同样寻觅不到“行政主体”的字样，作为功能意义上的行政主体在美国主要是由行政机关这一角色承担的，因而其行政主体的范围也就囿于行政机关本身。作为联邦制的美国，其行政机关远比我们想象的要复杂得多，是有着特定丰富内涵的概念。

1.联邦行政机关。美国《联邦行政程序法》对行政机关所下的定义是：“国会、法院……以外的美国政府各机关”，采用这种除外说的标准来界定行政机关在实践中并没有多大的可操作性，为此美国行政法学界进一步缩小了行政法学研究中行政机关的范围，把它局限在“那些行使行政管理职能并对私人权利和义务发生直接影响的机关,”即狭义上的行政机关。主要包括总统、总统执行机构、内阁及联邦政府个部、独立行政管制机构和政府公司。还包括行政公司，指资产全部或部分为政府所有的公司，在美国被公认为是一种行政组织形式，其除了行使一般公司的权利外还根据所执行的法律享有一些特别行政权力，或与独立管制机构合而为一，或归属各部和独立管制机构。

2.州政府与地方政府。美国是联邦制国家，其政府可分为联邦政府（中央政府）、州政府和地方政府，由于联邦和各州分权州政府行使着州范围内的各项职权，州以下的各级政府统称为地方政府行使着各自范围内的職权。但由于在美国政府是一综合性概念，因而只有州政府和地方政府的行政机关在行使行政职权时成为行政主体。

（二）大陆法系国家行政主体范围考察

如前所述，行政主体这一概念起源于法国行政法学，法国行政法学中通说认为行政主体的范围包括国家、地方团体、公务法人。在法国国家行政主体是最重要的行政主体。承担国家职能的机关包括中央行政机关和地方行政机关。其中，中央行政机关组成部分有总统、总理及政府各部，总统、总理及政府各部长依照宪法和法律规定行使行政职权。法国的地方行政机关是中央政府设在各地的执行事务的机关，地方行政事务不属于地方行政机关而属于地方团体管辖，这一点与我国是不同的。法国的地方团体是“以地域为基础、具有独立的法律人格和地方公务、享有行政上的自治权力的行政主体”。其是基于分权因素而设立的，具有这样的特征，“一是以地域为基础的组织。二是地方自治的体现。三是享有地方自治上的自治权力，其权力来源于地方而不是国家，独立地承担自己行为的法律效果是独立的行政主体”。公务法人是继国家、地方团体之后的又一重要行政主体，完整意义上的表述公务法人系指除国家和地方团体之外的、依法从事一定公务活动、独立享有行政法上之权力并承担因此而生之责任的行政主体包括中学、大学、图书馆等。

德国比较通行的观点其行政主体分为四类：国家、自治行政主体、所谓的被授权人和私法组织形式出现的行政主体。国家享有原始的统治权，其存在和权力不源自其他机构因而其被称作原始行政主体。根据德国基本法的规定德国国家由联邦和联邦各州组成，他们分别构成国家行政主体之一部。在德国行政法理上行政主体的关键在于其具有行政法上的权利能力，因而其自治行政主体的范畴专指具有权利能力之团体、公法设施和公法基金会及具有部分权利能力的行政机构，包括具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会。“如果某一机构在组织上和法律上都是独立的，它就具有了法人和行政主体的特征。这些行政机构通常分为团体、设施和基金会，”由于不仅其存在和职权源于国家，而且还要受国家法律的约束，因而相对于作为原始行政主体的国家行政主体而言，他们也被称作派生的行政主体。在德国这类行政主体主要有地方自治团体（县、乡镇等）、公法行会、公法设施、公立大学、公法基金会。所谓的被授权人，是在特定的严格条件下经过授权，在法律上具有独立地位的私人在相应范围内行使主权事项，并自负其责地承担活动之法律效果，由此便产生授权行政主体，这类主体为自然人也亦为法人。除此之外，在德国行政主体还可以以私法方式执行行政任务，即行政主体可以对自己的行政活动采取私法形式,还可以设立私法人（如有轨电车股份公司）授权其执行特定的行政任务，在此范围内行政主体设立的私法人得成为行政主体，其理论基础在于公共行政的私有化。

二、我国行政主体范围理论存在的问题寻查

我国学者们仿效法、日行政主体理论，构建起了我国行政主体理论。正如马克思主义哲学认识论所告诉我们的那样，人类的认识是一个永无止境的过程，我们对行政主体理论的认识同样经历了一个不断深化的过程。我们认为，我国当前行政主体范围理论至少存在以下几个方面欠缺：

问题之一：传统理论关于行政主体范围的表述含糊不明确、缺乏层次性。首先，行政机关在我国是一个内涵丰富的概念可以指很多机关组织，这种不尽规范的表述导致的直接结果，便是在具体的行政法律关系中诸多行政机关均可行使行政职权，但究竟谁是行政主体、谁不能成为行政主体很混乱化。其次，对另一类行政主体“法律法规授权的组织”表述同样过于宽泛、抽象，并有不够周延之虞，“所谓‘授权在行政法理上其基本含义为行政权及其行使着均处于法律法规授权的视域之内，行政权尚无法律授权则是非法的，也就是说行政机关实际上也是被授权的组织，而行政主体的架构内将‘行政机关和‘法律法规授权的组织相并列，在逻辑上易使人反向推导为‘行政机关对峙于‘法律法规授权的组织，这在概念上犯了不周延的错误。”同时传统理论中并未对行政主体的范围进行具体的类型化，明显缺乏层次性。

问题之二：当前行政主体的范围过于狭隘。主要表现是在现有的行政主体理论中武断，将个人作为行政主体的资格直接予以否定，但却没有足够充分的理由来对这一结论进行论证。事实上个人作为行政主体同样是可以得到印证的。以德国行政法为例，在德国行政法中私人（自然人和法人）在特定的严格条件下，经特别授权的行使主权事项成为行政主体。既然具有独立之人格的自然人享有权利能力，而行政主体的关键或本质又恰恰在于其权利能力，那么自然人作为行政主体便有了现实的可能性。而且随着社会的不断进步，在行政领域也呈现出给付行政、福利行政等行政多元化的趋势，在这种情况下将行政主体定位于组织或许只是一种原则，在特定的严格條件下个人亦取得行政主体之资格。

问题之三：当前行政主体范围理论滞后，与不断发展着的实践相脱节。这至少表现在以下两个方面：其一，无法与国际社会接轨。当今社会经济全球化浪潮一浪高过了一浪，国与国之间无论是政治上经济上的联系都呈现出一种前所未有的密切程度，这就需要一种机制来维护或建设整个世界的和谐秩序，而法律机制无疑在其中扮演着重要的角色，而整个法律机制中的行政法规范又是一重要组成部分，审视我们当前的行政主体范围理论或许其早已不堪承载之重了。其二，从我国国内政治文明建设的角度来讲，当前的理论也已显现出其局限所在。“依法治国建设社会主义法治国家，全面推进社会主义政治文明建设”，要求行政分权，即将行政权之的一部分从政府手中拿出交付与另一公共实体行使，政府要将原本由政府大包大揽的诸多公共事务之一部分出，由政府以外的社会组织甚至公民个人管理，而政府则仅作为监督者即可。

三、我国行政主体范围的再审视

（一）政治意义上的行政主体——人民

我国是人民民主专政的社会主义国家，宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照宪法和法律的规定管理国家事务、管理社会事务、管理经济文化事业”，由此表明，我国人民是国家权力的最终享有者，包括行政机关在内的一切国家机关行使权力均是人民赋予的，是人民的代表，所以从政治意义上讲人民是终极的行政主体。

（二）法律意义上的行政主体

一是政治国家范畴内的行政主体。包括实质意义上的行政主体——国家，也包括形式意义上的行政主体——各级人民政府及其组成部门，还有国有或国家控股的具有部分行政管理职能的公司，国家依法设立的公共团体。国家作为行政权力的享有者，在法律意义上其存在和权力的行使不以其他主体的存在为前提。国家是原始的行政主体、是实质上的行政主体。各级人民政府及其组成部门是行政权的具体拥有及行使者。他们在宪法和法律规定的范围内具体行使着国家通过宪法和法律赋予其的行政职权。国有或国家控股的具有部分行政管理职能的公司主要是国家(政府）依法设立的国有和国家控股的公司，这些公司是经营性质的但其中不乏一些兼具行政管理职能性质（如邮政公司等），他们制定的某些政策或规定的某些措施亦对私法领域的相关企业具有规制作用，在此范围内其得成为行政主体。同时，在我国所有经登记注册取得法人资格的非经营性团体统称为社会团体，如中华全国总工会、妇联等，依法拥有并行使着某些行政管理性质的职权，具有法律上独立之人格，在法定范围内成为政治国家范畴内的行政主体。

二是市民社会范畴内的行政主体——民间自治团体。从政治学及法社会学的角度讲，市民社会是与政治国家相对称的概念，市民社会的关键再于市民自治。在实践中的表现形式便是一部分人通过人或人与物的结合自发地让渡出自身的某些权利组成公共性的自治团体，依法实行自我服务、自我管理、自我监督。这部分自治团体行使着部分公权力并能对其内部成员及社会上其他人员的权利义务产生影响，在一定范围内承担着公共行政主体的角色，因此理应纳入行政主体的范畴内。如律师协会等。

三是国际组织。我国传统行政法理中从未提到过国际组织的行政主体地位问题，这在过去或者说我们入世之前尚能行得通，然而在全球化不断加快的今天，我们不得不从行政法的视角来看待国际组织这一实体。事实上很多国际组织是实际作为行政主体是存在的，如区域一体化程度最大的欧盟，欧盟下设的一些执行机关在一定范围内对欧盟成员国内的公民或组织来讲其就能成为行政主体，只不过这是近几年才有的趋势，我国行政法学本着面向未来发展的姿态，应将国际组织纳入行政主体的范围之内。

四是作为行政主体的个人。如前所述个人成为行政主体，这不仅在国外理论及实践中有先例，而且在我国法律中事实上也是有规定的。在德国行政法上私人（自然人和法人）在特定的严格的条件下得经由特别授权行使主权事项并独立承担由此而生之权利、义务和责任而成为行政主体。我国《海商法》第36条规定：“为保障在船人员和船舶的安全，船长有权对在船上进行的违法犯罪活动的人采取禁用或其他必要措施，并防止其隐匿、毁伪造证据。”也就是说，只要发现船上有违法犯罪活动情形的，即进入船长职权管辖范围内，船长在此权限范围内获得行政主体资格。《民用航空法》第44条、第45条同样规定了机长的行政主体资格。这里的个人行政主体实际上一种公务人行政主体。此外，《食品卫生法》第34条规定的食品卫生监督员、《药品管理法》第46条规定的药品监督员、《审计法》第10条规定的审计特派员等都体现了公务人行政主体制度。

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