国外突发公共事件应急管理的经验及其借鉴

唐中明,刘书平

摘要：应对突发公共事件已成为我国政府公共管理的一项重要职责，必须要高度重视，谨慎对待。借鉴国外应对突发公共事件的成功经验和做法，有利于我国建立和健全新的政府应急管理体制和机制，不断提高政府处理突发公共事件的能力和水平。

关键词：突发公共事件；应急管理；经验

中图分类号：D693.74 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2010）33-0004-03

突发公共事件是各个国家高度关注的重大社会问题。特别是进入21世纪后，全球范围内出现了一系列重大突发公共事件，从美国“9·11”恐怖袭击到印度孟买连环恐怖袭击，从印度洋海啸席卷沿岸到卡特里娜飓风横扫美国，突发公共事件已严重威胁着人类安全和社会稳定。近年来，我国也是世界上各类重大突发性事件影响最为严重的国家之一。如，突如其来的SARS危机，2008年的汶川大地震，2009年乌鲁木齐“7·5”事件，2010年的舟曲“8·7”泥石流灾害等典型突发性事件。面对层出不穷的突发公共事件，建立一套比较完善的应急管理机制，提高综合预防和应对突发公共事件的能力，及时化解各种类型的危机，已成为中国政府致力于和谐社会建设的重中之重。

一、突发公共事件的内涵和特征

（一）突发公共事件的内涵

在突发公共事件中，“突发”强调的是事件发生的不可预测性和结果的不确定性；“公共”强调的是事件需要调动公共资源，整合社会力量加以解决；“事件”强调一旦这样的情境出现，则对公共组织会造成较大的影响，存在或潜藏着对整个公共组织的威胁。对于“突發公共事件”这一概念，相似的表达还有“公共危机（crisis）”、“紧急状态（stat of emergency）”、“灾害（hazard）”和“灾难（disaster）”等。国际上对突发公共事件的定义也不一样。欧洲人权法院对“公共紧急状态（Public Emergency）的解释是：一种特别的迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁。美国对突发事件的定义为：由美国总统宣布的，在任何场合、任何情景下，在美国的任何地方发生的需联邦政府介入，提供补充性援助，以协助州和地方挽救生命，确保公共卫生、生命及财产安全或减轻灾难所带来威胁的重大事件。国外更多的是采用学者Herman的定义，即危机是一种情景状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可获得的反映时间是有限的，其发生也出乎决策主体的意愿。我国对突发公共事件的定义为:由于矛盾、冲突的积累而导致公共组织处于严重威胁，具有不确定性和压力状态下，为使其摆脱或减少这样的危机情境带来损害，必须对其作出关键决策的事件。现实社会生活中，突发公共事件会进一步发展成为危机，所以，我们又常常把突发公共事件称之为危机事件，把对这些事件的应急管理称之为危机管理。

（二）突发公共事件的特征

现实生活中，突发事件的形式和种类很多，而且几乎每一次事件，由于环境和原因各异，都具有各自的特殊性，但综观各种突发事件，一般都具有如下四个共同特征：

1.不确定性。突发事件具有不确定性，这种不确定性包括：事件的发生不确定、事件发生的时间不确定、事件发生的状况不确定、事件后果及其严重程度不确定，突发事件在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面都无规则，事件瞬息万变，难以准确预测和把握。不确定性使得人们在事件面前往往无所适从，增强了恐惧感和不安全感。

2.危害性。危害性是突发事件的本质特征。突发事件的危害性包括危害性威胁和危害性损害，主要是对社会、政府、国家安全利益的威胁和损害。这种危害性突出地表现在：公众生命受到威胁，经济上遭受重大损失，正常的生产和生活秩序遭到破坏，造成社会的局部动荡和混乱。突发事件的危害往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机。在社会领域，一个突发事件可能把潜在的社会矛盾引发出来，威胁整个社会的稳定。

3.紧迫性。突发事件的发展迅速，需要采取紧急措施，才有可能避免局势的恶化。一方面，突发事件是突然发生的，它的进程极快，因而难以作出正确的判断和反应，增加了人们控制与处理突发事件的难度。另一方面，突发事件虽然是由一系列细小事件逐渐发展而来的，有一个量变过程，但突发公共事件一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，解决问题的机会稍纵即迹，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。

4.复杂性。突发公共事件的起因复杂，有自然因素、政策因素、经济因素、社会因素影响，甚至有时这几类因素相互交织在一起。有的突发公共事件还会发生“裂变反应”，起因往往是一个因素，但很快就会蔓延，导致很多方面的因素发生，甚至失控，简单的问题变成复杂的问题。而且突发公共事件在表现形式上各有特色，非常复杂，难以遵循常规程序进行处理。所以，应急管理需要根据不同的因素进行综合考虑，这就决定了应急管理的复杂性。

二、国外应对突发公共事件的做法和经验

政府应对突发公共事件的能力作为一国评价其政府工作效率的重要标志。国外许多政府建立了突发公共事件应急管理制度，采取了一系列行之有效的政策措施。积极借鉴国外政府应急管理的有益做法和经验，对于提高我国各级政府应对突发公共事件的能力和水平具有现实的借鉴意义。

（一）美国

美国在1979年成立联邦紧急事务局，由国家消防管理局、联邦洪水保险管理局、民防管理局、联邦灾害救济管理局和联邦防务局等合并而成。9·11事件以后，美国将应对突发公共事件提升到关乎国家安全的重要地位，成立了国土安全部，将海岸警卫队、海关、移民局及联邦紧急事务管理局等22个联邦机构纳入，以保证对紧急情况迅速作出有效反应。政府实现4R思路，即减轻(reduction)、就绪(readiness)、响应(response)、恢复(recovery)。危机管理的政府间合作分为横向和纵向两大类，横向合作包括州内地方政府之间的合作，州际之间的合作，州与邻国之间的合作；纵向合作包括州政府和地方政府之间的合作，联邦、州和地方政府之间的合作。各州与联邦的一个中心目标是如何在必要时倾全州或全国之力应对突发公共事件。城市与周边州市在资源、设施和服务等领域签订突发事件救援互助协议。鼓励各相邻区县之间签订性质类似的协议。美国建立了许多应对突发公共事件的决策咨询机构，协助政府为应对突发公共事件作出决策。如兰德公司、拉德·伍德里奇公司、斯坦福研究所、郝德森研究所，此外还有企业研究所、布鲁金斯学会、麦肯锡公司等。美国还以大学和学院为基础，建立了危机和应急管理研究、训练和信息中心。

（二）俄罗斯

俄罗斯于1990年成立了民防、应急与减灾部，简称紧急状态部。内设人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司、科学技术管理司等职能部门，以及森林灭火委员会、抗洪救灾委员会、海洋河流盆地水下救灾委员会和营救执照管理委员会等协调机构。紧急状态部下辖联邦紧急状态行动指挥中心，内设民防与灾害管理研究所和救援培训中心，并在各地设九个区域中心和专业救援队伍。地方的紧急救援管理机构按行政区划分设。救援队伍主体实行专职化、专业化和军事化。如179救援培训中心、空降和防御部队、生化防御、生命保障、扫雷、警卫、医疗救援、警犬等11个专业分队和三个汽车分队。紧急情况部的主要职责是：在发生紧急情况时向受害者提供紧急救助，最大限度地减少灾害带来的不良后果；负责教育国民如何应对突发危机；对可能发生的紧急情况进行预测并采取预防措施，将危险堵在源头。

（三）日本

日本成立了防灾省，中央政府设有防灾担当大臣，建立了从中央到地方的防灾信息系统及应急反应系统。首相是危机管理的最高指挥官。内阁官房长官负责各个部门之间的协调和联络，并通过安全保障会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由防卫省、警察厅、海上保安厅和消防厅等部门具体配合实施。内阁官房内设危机管理监，负责在国民的生命以及财产受到重大伤害、或者面临危害时，处理有关的紧急事务。内阁还要将有关自身的防灾情报在网上公布，供国民查询。日本还将灾害对策职能转到内阁直属机关，制定了《防灾基本计划》、《地区防灾计划》、《灾难对策基本法》等法律，以应对突发公共事件。

（四）加拿大

加拿大设有保护与灾发事件预防办公室，应对公共安全秩序、国际性突发事件及战争。1948年成立联邦民防组织，1968年将工作范围延伸到应急救灾。1988年成立了应急准备局，使之成为一个独立的公共服务部门，执行和实施应急管理法。其职责是：为制订各省应急计划和建立适当的应急机构，与省进行协商；为满足公众要求和减少应急事件的影响，提前向公众提供信息，实施顾问和施行计划；主持有关应急准备的研究；协调各联邦机构应急准备计划并就其进度进行报告。加拿大政府还在安大略建立了应急管理学院，负责应急管理培训工作。

（五）荷兰

荷兰1985年出台了救灾法，国家级应急管理机构设在内务部民事应急计划局，负责协调民事应急计划和救灾措施。700多个市政府是基本责任单位，由市政府制订救灾和专项行动计划。人口2.5万以上的城镇由市政府聘用民事勤务员，负责制订救灾计划。承担救灾管理主要行动职责的是消防旅。为加强国家在应对突发公共事件之间的合作，荷兰于1988年在德尔福特技术学院成立了灾害和应急中心，致力于研究、评价、制订计划和进行训练，以提高应对突发公共事件的能力和水平。

三、中国应对突发公共事件的战略选择

为了应对突发公共事件，中国政府已经制定了突发公共事件应急处理的许多法律法规，特别是国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》，为我们进一步完善和健全突发公共事件应急机制指明了方向。然而，广泛吸纳国际社会在突发公共事件应急管理方面的成功模式和经验，结合中国突发公共事件的特点，形成具有中国特色的突发公共事件应急管理机制，是防范和应对突发公共事件，实现国家安全和经济社会可持续发展的一个重要举措。

（一）建立统一的、专门的突发公共事件应急管理机构

突发公共事件管理属公共管理机构的公共服务行为。横向涉及绝大多数公共管理机构部门，纵向涉及上下级公共管理机构的协同。因此，要建立由行政首长负责的各级政府应对突发公共事件的高度统一的指挥系统，由涉及突发公共事件应急处理的有关部门参加，建立从中央到地方的突发公共事件应急处理组织体系。

1.建立突发公共事件综合管理机构。其应担负的职责是：信息收集、编制战略规划；判断各种突发事件的可能性并评估其危害和风险；采取防范措施；监督和管理突发事件处理工作的实施，进行突发事件管理的教育和训练；突发事件发生时协调各部门行动。在完善机构设置时，应充分整合现有资源，逐步形成分级响应，属地管理的纵向机构体系和信息共享、分工协作的横向协作体系。

2.健全决策智囊机构。智囊机构由具有专门知识的专家按照一定目标和方式组成，专门提供参谋咨询。参谋咨询组织包含三类：行政性研究咨询机构、半官方政策研究咨询机构、民间政策研究咨询机构。智囊机构的功能是收集信息，科学预测，充当公共管理机构的望远镜；拟定方案进行综合分析评价，充当公共管理机构的外脑；进行跟踪检查，提供反馈信息，充分公共管理机构的监督员；培训、储备和交流人才，充当公共管理决策的人才依存机构。

3.提高领导干部处置危机的能力。一是增强危机意识和心理适应能力。面对突发公共事件，要在思想上高度重视，在心理上沉着冷静，在措施上要积极主动应对。二是增强科学判断能力。面对突发公共事件，要见微知著，审时度势，科学地判断形势，准确找出危机的焦点问题，及时拿出切实可行的应对方案。三是增强有效处置能力。面对突发公共事件，要及时控制事态发展，谨防事态扩大升级，综合运用各种手段，创造性地解决危机。

（二）完善突发公共事件应急管理的法律机制

尽快建立和完善突发公共事件综合防控体系的法律框架和法律法规体系，为应对突发公共事件提供全面、系统、完善的法律支撑和法治环境。特别是对事件报告、处理控制、社会组织和公众责任、社会资源征用、灾后恢复重建进行详细的规定。同时，还要不断健全和完善各级党委、政府和领导干部在应对危机和处理突发公共事件中的法律责任。

（三）建立完善的突发公共事件的应急预备系统

通过科学的应急规划和资源储备，反复的演习和专业训练，使各级政府和危机所涉及的社会组织和人群能够按照既定的程序有条不紊地应对，最快地化解危机。一是制定危机规划和应急预案。要不断吸取应对危机的最新经验，细化预案编写，增强预案应对危机的有效性，在全国范围内形成“纵向到底，横向到边”的全方位应急预案体系。二是建立应急物资供应的保障和管理系统。以网络信息系统为平台，对与危机处理有关的各种物资和人力资源进行评估和定位，能够迅速有效地调配。三是有计划地训练和演习。通过有计划地训练和演习，以检验、评估和提升指挥机构的指挥调度和整合能力，各种危机处理机构和人员的行动和互动能力，危机处理程序的科学合理程度等。

（四）构建突发公共事件的群防机制

实现普通公民、社会组织、工商企业组织在突发公共事件管理中的高度参与，构建全社会型突发公共事件应急管理系统。一是提高全民的危机意识。通过行之有效的宣传教育、有针对性的培训方式和广泛的社会动员机制，让全社会共同关注、预防和应对突发公共事件。要运用各种渠道和机制进行应急知识的宣传和应急能力的教育培训和演习，不断提高全民的危机意识和危机应对能力。二是建立基層组织的危机治理机制。发挥城市社区自治组织和农村村民委员会在基层的危机宣传、教育培训、危机预防、危机监控和相应的危机应急辅助作用。三是成立各种危机应急的志愿者组织。发挥志愿者组织在危机监控、危机情报提供、应急救援、对受难者的社会援助等方面的作用。四是建立政府和社会组织在危机管理中的合作关系。建立企业组织的危机应对机制，签订民间团体参与救援和相互合作的协议等。

参考文献：

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