中小学校际竞争秩序制度分析*

● 卢宝祥

中小学校际竞争秩序制度分析*

● 卢宝祥

把竞争机制引入教育领域，在一定程度上会产生教育竞争失序，因此，要建立有序的教育竞争，必须建立相应的制度给予保障。始于20世纪80年代的教育分权化改革，学校之间的竞争加剧，而相应的制度至今尚未得到完善，致使教育竞争失序。因此，本文探讨校际竞争的主要内容；校际竞争的性质及其对教育秩序的影响；校际竞争秩序初步制度建构。

中小学；校际竞争；秩序；制度

不管学校变革的动力来自何方，也不论学校变革的过程多么复杂，众多学校之间争夺资源、争相“冒尖”一定是精彩纷呈。学校变革的最终目标是追求办学效率，因为举办公立学校的政府和举办私立学校的经济主体都是名副其实的“理性经济人”。追求办学效率最通行的做法就是引入市场竞争机制，让每一所学校一改过去那种不问市场、不理效率、不相往来、不思进步的状况，使学校竞相“攀比”，营造“你追我赶争上游”的氛围。

校际竞争让学校之间互相有个比较，从而显示学校变革效率。可是，正像我们已经知道的那样，各个学校的“实力”可谓是千差万别，甚至可能是天壤之别。鉴于此，我们必须正视的问题是：学校变革能不能避开校际竞争？校际竞争的起跑线如何界定？如何避免校际竞争的低效与无序?如何避免竞争中争夺竞争制度话语权从而出现“掌勺者私占大饭锅”的局面?面对这些问题，以制度为抓手兴许能够找到答案，我们希望校际竞争置于制度的架构当中。

一、校际竞争秩序之我解

校际竞争是指各校为了实现有利于自己的目的而互相追求同一目标并力图超过对方成绩的行为过程。通常情况下，这种行为过程趋向于否定其它学校的收益。因为校际竞争的发生是由于学校主观需求和客观对象(经费、声誉、升学率等精神和物质方面的东西)之间存在差异(分布不平衡)。多个学校共同追求这些东西，可是这些东西不可能为多个学校同时获得或等量获得，获得与否，获得多少，取决于各个学校在竞争中所表现出来的实力，更是取决于我们为竞争所制定的规则。

对于秩序概念，学界引用哈耶克给秩序下的定义最多。哈耶克认为秩序是“一种事务的状态，在这种状态中，各种各样的要素之间的关系极为紧密，以至于我们可以根据对整体中某个特殊部分要素的认识，去形成对其余部分的正确预期，或者至少是有机会被证明为正确的预期”。[1]日常生活中秩序通常是指“有规则、整齐、稳定、有序”等，而无序通常是指混乱与暴力的行为。总之，秩序的基本含义是合规律性，井井有条，稳定和平衡，和平和安全，协调一致，多样统一。

基于以上对竞争与秩序的阐释，我们将校际竞争秩序界定为：在教育竞争中，各个学校依照相应的规则展开有序竞争，充分展示各方的竞争优势，从而使竞争具有合法性和合理性。对于这个界定，笔者提醒三点：第一，竞争秩序并不是一个十分确定的概念，甚至有较大差异。从诸多表述当中有一点是共同的：“制度是竞争与秩序的基石。”第二，“制度的秩序功能”命题为我们揭示了制度与秩序的密切关联。研究者从秩序的重要性提出“制度何以重要”?没有社会秩序，一个社会就不可能运转。制度最直接的功能是形塑社会秩序。德国著名新康德主义法学家拉德布鲁赫直言：“我宁可要不公正的秩序，也不容忍混乱”。[2]校际竞争同样需要制度加以规范，而不是相反。第三，竞争是一种过滤器，通过校际竞争的过滤，有的学校被过滤掉了，即“优胜劣汰”，与我们通过竞争手段来选择“强者”是一回事。

二、校际竞争的主要内容、路径及其解释

学校办学需要各种各样的资源，资源的获取主要是通过学校变革。从目前情况看，学校变革的着力点是：(1)如何提高师资水平？(2)如何得到更多的优秀学生？(3)怎样取得高升学率？(4)怎样打造健康向上的校园文化？(5)如何获取更多的资金和政策扶持？这五个方面可以作为衡量一所学校优劣的指标。本文据此确定校际竞争的五个主要内容。

师资水平。包括学历和水平两个方面。教师的高学历并不等于高水平，但是高学历的教师与高水平的教师有明显的正相关。重点学校能够以其“重点”的资源吸引到更多的高学历教师和高水平教师，这些学校的教师在学历层次和教学水平都明显高于薄弱学校。优秀的师资队伍能够提高升学率，因而能够吸引更多的学生，特别是吸引优秀学生，从而形成良性循环。笔者曾上网查询过几十所中学，所有重点学校都把师资作为亮点重点宣传，而一般学校在同一个方面则显得羞羞答答，甚至故意用模糊加以掩盖。

“我们无论怎样强调教学质量亦即教师质量的重要性都不会过分”。[3]20世纪80年代各地政府用巨额资金打造的重点学校，其中一个很重要的举措就是把当地最优秀的教师和大量的资金投入这些学校。30多年过去了，今天这些学校的重点地位依然不变，当地政府依然把最优秀的教师和大量的资金投入这些学校，而且这些学校的校长很少更换，大部分校长任职时间一般都是10年以上。而其他学校，一方面没有得到优秀教师和大量资金投入的优厚待遇，另一方面还频繁更换校长，而且校长一般都是重点学校的副校长调来的，经过2、3年的拼搏，还是没有起色，只好再换校长。从这一事实可得出以下结论：(1)重点学校的地位多年不变并不是校长有多大的能耐，而是教师的素质高。(2)薄弱学校的地位多年不变并不是说校长没有能耐，而是教师的素质比较低。这与“有什么样的校长就有什么样的学校”和“有一个好校长就有一个好学校”不相吻合。(3)如果当地教育行政部门也像当年一样去打造薄弱学校，相信薄弱学校也会发生转变。(4)管理学校与经营企业有很大差别，企业经理或厂长如果具备很强的市场开拓能力，在短期内就可以盈利，相反，也可能在短期内倒闭。而学校则不同，短期内既不可能有起色也不可能关门。可见，重点学校和薄弱学校的根本差别在于教师的素质。师资水平高低决定学校的竞争力。可以这样说，今天所谓的重点学校，不是通过自然竞争而形成今天的霸主地位，而是通过制度安排，即政府通过大量优秀教师的调配和巨额资金的投入，是一种政府重点扶持的产物。当然，目前许多学校都在制定一些制度以达到培养教学名师的目的。

学生。包括优秀学生和一般学生。在学生流动性还没有足够大的乡镇，优秀学生对学校升学率的贡献率还不太明显。在县城及其以上，优秀学生的数量对学校升学率产生举足轻重的作用，优秀学生数量等于高升学率。招生竞争其实就是优秀学生的竞争。重点学校优秀学生多，每年的升学率在当地始终位居榜首。薄弱学校因为优秀学生少，升学率排名始终靠后，在校际竞争中始终处于弱势。

升学率。包括中考升学率和高考升学率。升学率与学校竞争力互为因果。高升学率是吸引学生的因，优秀学生的到来是高升学率的果。无论情况发生什么变化，升学率对学校的影响是绝对的。这么多年来，学校拼的都是升学率，宣传的也是升学率。社会对学校的评价升学率几乎就是惟一的指标。

校园文化。家长为孩子选择学校非常注重校园文化。没有家长愿意将自己的孩子送到教风学风不好的学校里面去，因此，学校狠抓教风学风，创建健康向上的校园文化是提高竞争力软环境。

资源条件。包括物质资源和名人资源。物质资源主要有：校园面积、教室数量、运动场的大小和设备、就餐条件、寝室条件、图书馆、实验室，这些资源与学校竞争力成正比。名人资源是指从该校毕业以后在社会上具有高知名度的人物对学校也是一笔巨大的财富。学校都会把这些名人作为活样板加以宣传从而获得各种各样的财富。

从总体上看校际关系是竞争性的，竞争的路径如图所示。

图中显示，校际竞争不仅体现学校在学生和资源上的竞争，而且也体现学校对于教育行政部门在财力、权力与政治优势交易的竞争，目的都是为了吸引学校发展所需的各种要素。学生需要学校提供优质的教育资源和政府提供合法合理的教育政策资源。各个学校迫于教育资源的短缺和家长的压力，必须供给合意的非市场供给的产品和服务，以满足学校地域内学生和家长的要求。学校是不可能流动的，而学生选择学校具有很大的流动性。择校既然是不可阻挡的趋势，学校凸显的优势则成为学生首要考虑的因素。当学生和教育资源都在流动的时候，只有那些提供了最优非市场供给产品和服务的学校才能吸引学生和资源。学校为了满足这些需求，既要进行内部管理体制改革，构建结构优良、人员优秀、产出优效的组织团队，又要与教育行政部门争取财政转移支付、财权的分割以及政治权利的配置等交易。对学校来说，一方面，学生是其赖以存在的基础，“生源即效益”是学校的信条，在校长眼里边，学生规模即规模经济、规模效益；另一方面，学校吸引的资源越多，竞争优势就越明显，控制的竞争话语霸权就越强硬，相应的社会影响力就越大。因此，学校行为和学生的意愿在这种条件下达成一致：学校通过优质管理吸引各种要素来创制学校的竞争优势。竞争的结果是学校获得所追求的利益，学生获得学校所提供的非市场供给产品和服务。

三、校际竞争的性质及其对教育秩序的影响

校际竞争肇始于中国旨在分权的教育改革。分权之后学校的行为特征日益彰显，共同的行为特征：第一，分权之后，中央教育行政部门、地方教育行政部门与学校之间的关系结构是一种M型体制结构，M型体制结构使得学校较之以前具有更大的独立决策权，更大的事权与财权，可控制的资源规模较大，每个学校实际上就像市场当中的一个个子公司那样实施自己的行为。第二，教育行政部门一方面通过财政转移支付和相关资源来调控学校的行为，另一方面则通过一整套政府绩效考评制度来约束校长及其学校。学校是一个教书育人的公共组织，地方教育行政部门以及普通百姓评价学校工作绩效的唯一标准是考试后的排名和升学率。为了达到任务目标，学校一方面和地方教育行政部门博弈，争取并不太大的教育政策空间以获得更多的利益；另一方面，学校积极进行以提高师资质量为主要内容的内部管理改革来吸引学生。学校的压力不仅来自上级的考评，而且也来自学生和家长的评价，学校要获得更大的发展空间，在资源有限的情况下，就会迫使校际之间围绕资源展开竞争。

由于校际竞争现象的普遍存在，而各个学校的具体状况不一样，反映在竞争秩序当中的具体情形就会有差别，这种差别体现在以下三个重要方面：

首先，既允许生源流动又限制生源流动。对于前者，20世纪80年代左右建立起来的市重点中学和县中，可以在全市和全县招生，学生可以在这两种区域内流动。流动性与竞争性是紧密联系在一起的，流动性越大，竞争性就越大；反之亦然。对于后者，县级教育行政部门往往在一定程度上限制本县有太多的优秀学生流向市重点中学，以此来保证本县重点高中获得相当数量的优秀学生。因为优秀学生等于高升学率。不管本县(区)、本乡镇学校的竞争优势如何，学校都会从自身利益出发，一方面迫于家长的压力选送一部分优秀学生到市重点中学，另一方面迫于学校自身生存的压力留下一部分优秀学生在本校继续就读，两者的目的都是保证本校高升学率的社会美誉。因此，学校的行为很可能致使地方保护主义成为校际竞争秩序特别是招生竞争秩序的主流。

其次，对学校的激励和约束更多的是来自上级教育行政部门，而不是学生以及当地社区。尽管学生以及当地社区在一定程度上可以影响学校，但在实际运行当中，上级教育行政部门的考核更直接地影响学校的行为。相对于上级教育行政部门，学校具有私人信息的优势，从而出现隐瞒甚至欺骗等现象，给教育行政部门的考核带来困难。在这种情况下，上级教育行政部门就需要规定具体的升学率目标来有效约束学校行为。学校为了达到特定目标，要么通过和上级讨价还价获得更多的资源和政策，要么通过各种手段和其他学校竞争，以获取更多的资源流入。如果一些学校面对市场的能力有限，同时上级给该校的资源也很有限，很可能采取非市场的竞争手段，甚至可能采取违法违规的手段，扰乱整个校际竞争秩序。

最后，学校财权增大，可用于灵活使用的资源增多，给学校参与竞争活动提供了资源支持。因此，有些学校就有可能把部分资源用于进行非正当竞争，或者通过与上级部门进行交易，迫使上级部门通过行政手段直接限制或打击竞争对手。这时，交易成本可能逐渐加大，与竞争是为了使交易成本最小化相悖了。

一般来说，中小学校的霸主地位一旦确立，是很难撼动的。如果按照改革开放之初由政府精心打造的重点学校计算，至今已有三十多年了，其地位依然不变。教育行政部门对重点学校采取的是保护主义政策，这种保护其实就是借保护重点学校之名来达到保护自己之实。而对薄弱学校，则是借频繁更换校长之实来达到保护自己行政作为之名。保护主义反映了校际之间的一种典型的竞争行为特征，它构成了校际竞争秩序的一个重要组成部分。我们对保护主义的基本认识就是它最有可能导致一个坏的竞争秩序。如果要获得良性的校际竞争秩序，规范学校竞争行为的制度建设就非常重要。

四、校际竞争秩序制度建构应注意的问题

无论是公立学校还是私立学校，都是“理性经济人”，都在追求自身利益最大化。所以，任何意义上的制度预设，都离不开具体人的具体行为，“制度的格局比人们认为的要更柔弱和可塑”。校际竞争要达到人们预期的“公序良俗”，就需要建构制度。

（一）必须深刻认识校际竞争秩序制度的价值

助长竞争失序的真实动力是各个学校本位利益的驱动。社会上对失序现象大多局限于简单化的道德批判，没有真正上升到制度层面把握问题的实质。制度是什么?新制度经济学代表人物诺斯是这样定义的：“制度是调节人与人之间、人与组织之间及组织与组织之间互动的规则”。[4]老制度经济学的代表人物康芒斯也认为“制度是限制、解放和扩展个人行动的集体行动”。[5]我们必须形成多重的制度规范，对所有学校的自利行为施加着严密和系统的约束，将众多不同学校的自利行为纳入符合社会整体利益的方向，并由此实现不同学校之间的利益协调。有效的制度规范使各类经济主体追求自身利益最大化的行为与社会谋求整体利益最大化的需要实现了“激励兼容”，它使得经济主体追求自身利益最大化的过程同时也是其增进社会利益和他人利益的过程。

教育分权化改革只注重“放权”和“松绑”，很少考虑不同学校之间的激励兼容问题。这种改革思维实质上隐含着一种假设：只要放松了传统的行政集权型体制，允许学校追求本位利益，就能自然而然地促进学校的发展，提高学校效能。但分权化改革的现实显然没能证实这一假设。现实情况是，管理的重心下移了，决策权力下放和分散了，社会的利益结构也随之多元化了，学校的办学自主性也确实得到提高了，但整合和协调多元利益的社会治理机制却没建立起来。我们似乎把教育现实问题平面化和直线化，似乎我们所面对的问题，仅仅是集权和分权之间的冲突问题。

（二）校际竞争既有正面效应，又有负面效应

这要求我们既要允许校际竞争存在，又要建立一种校际竞争秩序制度。这种制度不能只依靠在发现问题之后由上级政府对其做法要求改正的通常方法来解决，而是把制度贯穿于竞争秩序的始终。地方政府既要正视其正面效应，也要重视其负面效应。作为公共组织的学校其效率具有“不可公度”性，校际竞争的负面效应更应该关注这一问题。

（三）薄弱学校与重点学校参与竞争应区别对待

如果硬是要求他们站在同一起跑线上，并且按照已经制定了一组统一的公开的参数参与竞争，这时，上级部门就应该向薄弱学校提供一些财政转移支付、给予某些方面的政策支持或者是一些配套措施，以弥补薄弱学校在参与竞争中所遭受的损失。

（四）给学校科学定位

所谓给学校定位，就是从学校的实际情况出发，把学校置于教育发展的一般图景和基本格局之中去观察，看它处在什么样的时空位置上。教育行政部门要给学校定位，学校更需明确自己的定位。现在有的学校盲目给自己定位，没有给自己的学校定切合实际情况的位，定了一些“雾中花，水中月”的目标，不切实际，因而在校际竞争中花费巨额交易成本，得不偿失。教育行政部门一定要和学校领导磋商，为学校定下切实可行的目标，一年一小步，两年一大步，四到五年一个大的飞跃，切忌浮躁，或者抱着胳膊可以拧过大腿的侥幸心理，急功近利。现在薄弱学校多年翻不了身都与缺乏正确的定位有关，与浮躁心理有关。

（五）把校际竞争秩序的制度与学校发展结合起来

校际竞争的客观存在性要求制度建设必须跟上。制度是一种非人格化的社会机制，它要求人平等地无差别地服从。人的任何行为和举动，都必须在非人格化的制度中获得意义。制度使校际竞争在公开、公正、透明的架构之中合法化、合理化。现在的问题是，教育行政部门只是强调校际竞争秩序制度建设，而没有把这种制度建设与学校发展结合起来。应当以制度建设作为突破口，为学校的发展和提升营造尽可能巨大的空间和条件。帮助学校解决一些具体难题，比如重点学校与薄弱学校共建，进行警民共建，农村学校修建水冲式厕所，等等，并且把这些制度化。

[1]邓正来.规则·秩序·无知：关于哈耶克自由主义的研究[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2004.78.

[2]邹吉忠．自由与秩序[M].北京：北京师范大学出版社，2003.197．

[3]国际21世纪教育委员会报告.教育——财富蕴藏其中[M].联合国教科文组织总部中文科译．北京：教育科学出版社，1996.139．

[4][5]汪丁丁，韦森，姚洋．制度经济学三人谈[M]．北京：北京大学出版社，2005.17．19．

卢宝祥/广西师范大学教育科学学院副教授，教育学博士

*本文系广西“人文强桂”教育专项资助项目“我国基础教育竞争秩序建构研究”的成果之一。

（责任编辑：曾庆伟）