美国公共行政理论中的管理主义与宪政主义——价值回溯、体制追踪与轨迹探寻

刘耀东，施雪华

（北京师范大学 政治学与国际关系学院，北京 100875）

美国公共行政理论中的管理主义与宪政主义
——价值回溯、体制追踪与轨迹探寻

刘耀东1，施雪华2

（北京师范大学 政治学与国际关系学院，北京 100875）

自公共行政学产生至今已逾百年。在这一百多年中，公共行政的研究方法、各种理论与价值理念层出不穷。为了适应日新月异的社会发展，美国公共行政学不断地改变自己的分析框架，更新研究内容，采纳新的研究方法，开创新的研究领域。这些努力的结果铸就了管理主义和宪政主义两大范式的发展。宪政主义就是以宪法或一系列法律为标准对政府的权力进行有效的限制和制约以保障人权的一套理念形态和制度形态，它关注社会公正、平等、民主、回应性等价值；管理主义则强调实证分析和经验观察以及对工具理性的追求，希望通过价值中立的方式得出科学的结论，并通过改进行政技术方法来提高行政效率，它关注效率、经济与效果等价值。从学者时代传承的视角来看，自杰斐逊起中经沃尔多、弗雷德里克森、奥斯特洛姆至登哈特为宪政主义的思想脉络，而从汉密尔顿起中经威尔逊、魏洛比、古利克、西蒙至奥斯本和盖布勒形成了管理主义的思想脉络。从两大范式相互更替的视角来看，则形成了传统公共行政、行为主义行政学、新公共行政学、新公共管理到新公共服务的理论传承。其中传统公共行政、行为主义行政学与新公共管理属于管理主义范式，而新公共行政学与新公共服务则属于宪政主义范式。两大范式在哲学根源、理论基础、价值理念、政府与公民的角色及对组织的认识方面各不相同，具体可见表1。理论界的学者和公共管理者，如何辩证地看待和理解这两大范式的发展，进而从中吸取有益的思想和方法则是当务之急。正是基于此，我们或可剥开自缚颇紧的时代之茧，去发现那隐伏于两大范式理论之蛹中的内在规律。

一、 价值回溯：工具理性与价值理性的辩证统一

要研究管理主义，我们先探讨一下实证主义。实证主义一个重要的特质在于把关于科学的原则同等应用于社会科学，并提供了社会科学的基本哲学理念。这些原则包括：①经验主义。作为实证主义立论基础的经验主义是其反形而上学的核心学说，它强调所有知识都必须有经验基础。②客观主义。实证主义把认知建立在主体和客体分离的基础上，不关心观察者本身的态度，而只关注于客体。③价值分离。实证主义赞同事实和价值、描述与规范之间的逻辑分离。④工具主义。实证主义以对世界进行操作而非对它进行理解为基本定位，理论是由观察所组成的预测工具。⑤技术主义。实证主义注重技术化路线，更看重评价技术或方法，而不太关心知识的结果和发展［1］。实证主义为管理主义提供了科学的研究方法。如泰勒在《科学管理原理》一书中印证了这种根本的实证主义精神。从泰勒引用的吉尔布雷斯的砌砖动作研究这个例子就可看出实证主义精神：将操作动作分解为必要动作和多余动作，剔除多余动作，这是分解思维方法；由此形成的标准动作是精确思维和规范原则要求；根据标准动作确定工作定额，这是定量思维要求；规定凡超过10%者可增加工资10%～30%，这是逻辑主义的体现；由此大大提高的劳动生产率，则是实证主义的结晶。通过上述分析我们可以得知，管理主义来源于实证主义，是经济理性发展的结果。这种经济理性强调理性的计算能力和论证形式的数理严密性。而这种经济理性在更抽象意义上就是工具理性。所谓工具理性，就是通过实践的途径确认工具（手段）的有用性，从而追求事物的最大功效，为人的某种功利的实现服务。它是通过精确计算功利的方法最有效达至目的的理性，是一种以工具崇拜和技术主义为生存目标的价值观，所以又叫功效理性或效率理性。工具理性的核心是对效率的追求，所以资本主义社会在发展工业现代化的道路上，追求有用性就具有了真理性。这是一种时代的需求，管理主义的理论反映了这种需求，同时也适应了这一历史性诉求。因此，它是与管理主义的基本精神相契合的，从逻辑推理的角度来看，管理主义的哲学基础就是工具理性。

与工具理性相对的是价值理性。在讨论价值理性之前，我们有必要厘清自由主义的含义以及它与宪政主义的辩证关系。所谓自由主义是指强调以个人主义为出发点和归宿，把自由的价值置于其他价值之上，主张在个人与国家（社会）的关系中以个人为主，国家或社会必须以维护个人自由为根本任务的一种意识形态、政治理论和社会体制构建。自由主义的基本精神强调个人主义、平等、普遍性及社会向善性，体现人的最终归宿和终极关怀。自由主义与宪政主义的关系表现为宪政是自由的内在要求，自由是宪政的最终目的。因为宪法是“人民自由的保证”［2］。“自由主义意味着法治和宪政国家。”［2］自由主义作为宪政主义的理论基础是价值理性的重要体现。所谓价值理性，是价值理性作为人类理性发展的最新成果，是在主体和客体的张力关系中寻求主体方面的理解，在事实与价值的相对统一关系中寻找价值的正当性理解，在现实性与超越性的张力关系中探寻超越性的内在品质，在手段与目的的相对统一关系中寻觅目的的人性关怀［3］。价值理性体现一个人对价值问题的理性思考。价值世界是以“合目的性”的形式存在的意义世界，在这个世界中，人对价值和意义的追问、人的最终归宿和终极关怀成为重心所在。价值理性对现存世界的反思、批判蕴涵着对理想世界的渴望。它渴望通过反思、批判、变革以实现超越，建构一个理想的、应然的、合乎人的本性和目的的美好世界。价值理性的发展必然会强调人本价值并体现人的终极关怀。因此，从这个角度来看，自由主义则是价值理性发展的结果。由于自由主义是宪政主义的理论基础，因此，可以从更抽象的哲学层面来说，价值理性是宪政主义的哲学基础。

表1 管理主义与宪政主义范式之比较

价值理性和工具理性的关系是辩证统一的。工具理性与价值理性作为人的意识的两个不同方面，分别表示的是关于人的生存意义、生存理想、终极价值的思想与关于人的谋生手段、谋生工具、科技知识的思想。作为人类理性行为的两种基本形式，尽管分别有其不同的伦理、文化基础，但它们之间的关系应该是相互依存、相互促进、和谐统一的。这是因为：第一，价值理性和工具理性反映了人类实践活动过程中的合目的性思维与合规律性思维的辩证关系。第二，价值理性和工具理性反映了人类实践活动过程中的目的和手段的辩证关系。第三，价值理性和工具理性反映了人类实践活动过程中的终极利益和现实利益的辩证关系［4］。在政治学领域，民主政治必须先有形式上的民主（如投票规则），才能实现实质上的民主。如果连民主的形式都不具备，谈何实质？在法学中，必须先有程序正义，才能走向实质正义，程序法先于实体法。在经济学中，必须先有效率追求，才能为公平追求奠定基础。因此，不仅作为理性两大表现形式的工具理性与价值理性是辩证统一关系，而且作为工具理性和价值理性衍生出来的实证主义和自由主义也是辩证的统一体。

二、体制追踪：以政体为支点的镶嵌式发展

宪政主义与管理主义两大范式与美国政治体制呈镶嵌式发展，其扎根于美国的政治文化以及由霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人发展起来的西方政治思潮，最终反映到政体上则表现为宪法上的分权和政府功能的分配。具体而言，两大研究范式来源于美国政治中所存在的两种互相冲突的传统，每一种传统对于公共行政在美国民主政治中所扮演角色持完全不同的观点。管理主义学派的学者遵循汉密尔顿的传统，主张建立一个强有力的政府。汉密尔顿受霍布斯“性恶论”的影响，认为人是自私的，自然状态是“一切人反对一切人的战争”，并赞赏霍布斯提出的统一强大的国家权力是和平保障的观点。因此，他主张行政首脑最必要的条件是强而有力，集权于一人［5］。此外，他还认为行政的任务就是有效地执行已经公开制定的目标，并主张有活力的政府是可以行善的［6］。他的思想为行政从政治中分离出来提供了理论基础。然而，真正提出“政治—行政二分法”的是美国总统威尔逊。他认为政治“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自我找麻烦地去直接指挥行政管理机构”，“政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，而在另一方面，‘行政管理’则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”［7］。这种理论认为一旦一个行政机构得以确立，立法机关通过了其预算，那么政治的过程便结束了，行政的过程也就开始了。这种行政的过程可以有效地把专才、职业主义、功绩制有效地结合起来。“政治—行政二分法”同时为克服美国长期存在的政党分肥制的弊端提供了药方。那些从事公共行政的人宣称自己是政治中立的，不仅避免了行政实践中腐败现象的产生，而且还保持了公共行政的连续性。二分法的观点意味着行政应是工具性和技术性的，应远离政治领域［8］。传统公共行政之下的公共行政只是政策的忠诚执行者，在治理的过程中，它只是实现政治价值的工具而已。因此，寻求有效率的手段乃是其核心任务，此便展现了管理主义所蕴涵的工具主义和效率至上的特质。

然而一些宪政主义学派的研究者遵循的是杰斐逊的传统。当时以杰斐逊为首的激进派的观点偏向个体主义，将政府视为从个体的意志和权利出发，通过社会契约（人民的同意）构建而成的机构，更强调人权和公民对政治的参与［9］。这一派继承洛克、卢梭等人的人民主权和社会契约思想，强调公民的政治参与，重视议会的权力和人权法案的重要性，强调向州和地方政府分权，以防止一个过分强大的联邦政府出现，确保个人权利不受统一的联邦政府的侵害。由于害怕重蹈欧洲独裁统治的覆辙，美国的制宪者设计了一个有限政府的体制。这种体制的第一个原则就是分权。立法者负责通过法律和控制预算，民选的行政首长负责执行法律，而法院则负责保护公民的权利并对其他政府部门的行为进行司法审查［10］。有限政府第二个原则是制衡，立法、行政、司法三个部门相互制衡，防止一个部门侵害其他部门的权力。有限政府的第三个原则是联邦制，实行分权化的政府，这样使得政府更接近人民。这种政体设计为宪政主义的发展提供了理论和实践的动力。

总之，两大范式这对蕴涵在美国政治体制中的张力引导着美国公共行政的发展，表现为在一定的历史条件下通过新的制度安排来调整联邦政府与州政府、政府与市场、政府与社会之间的关系，根源在于政治与行政的对立以及由此建立的权力的二元对立，这中间便隐含了公共行政的核心问题，即民主治理中行政角色的合法性问题［11］。

三、轨迹探寻：钟摆式推进与相互融合

美国公共行政理论中的管理主义与宪政主义两大范式在理论发展过程中互相竞争，呈此消彼长的态势。每一种理论在其发展过程中要对前一种理论进行批判和反思，使其理论从一种思想发展到另一种思想，但作为一种范式则是以一贯之的。值得注意的是，两大范式在交锋的过程中发展态势既不是简单的钟摆式发展，也不是简单的否定之否定，而是在相互否定的过程中在理论上既继承，又扬弃，实现理论的不断推进和升华。例如新公共管理继承了传统公共行政的效率、经济等价值理念，同时也嵌入了人本主义价值，才使其超越了传统公共行政，在公共行政理论与实践中获得了巨大的生机与活力，并最终成为美国公共行政理论与实践领域的主导范式。再如，新公共服务与新公共行政学都属于宪政主义范式，新公共服务在批判新公共管理时并没有回到新公共行政学原先的理论框架原点，而是克服了新公共行政学理论不系统、不成熟的缺陷，独辟蹊径建构了一个全新理论体系。

两大范式除了钟摆式推进的发展态势之外也有相互融合的趋势。从管理主义的发展来看，传统公共行政和行为主义行政学带有强烈的技术理性的色彩。它由于过于追求技术理性，忽视了管理的人本主义因素，而遭到新公共管理的强烈批判。与传统公共行政和行为主义行政学相比，新公共管理不仅继承了它们的价值理念，而且突破了其理论局限性。其中一个重要的表现是它注重人本主义的价值。具体而言，其人本主义价值主要表现为：①强调政府对公众的回应性；②实现公共服务机构主体的多元化，以提供公民“以脚投票”即自由选择服务机构的机会；③顾客导向；④政府公共服务社会化及政府内部分权化；⑤公众参与。鉴于人本主义是宪政主义价值的重要体现，因此，从某种程度上讲，新公共管理是管理主义价值与宪政主义价值相互融合的产物。同样，新公共服务的理论特质也是如此，例如新公共服务提出重视人，而不只是重视生产率。这说明新公共服务并不是反对重视生产率，而是提醒人们在重视生产率的同时更要注重公民权。又如新公共服务理论提出公民权和公共服务比企业家精神更重要，这并不是强调忽略企业家精神，而是为了说明政府在强调效率的同时更要关注公民权和公共服务。因此，新公共服务只是对新公共管理理论的一种扬弃，它试图在承认新公共管理理论对改进当代公共管理实践所具有的重要价值的基础上提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益的理论范式。由此我们可以看出，新公共管理与新公共服务一样，兼具管理主义与宪政主义价值，从而实现了两大范式的价值融合，只不过二者在两种价值的整合方面各有侧重而已。造成这种价值融合的主要原因是宪政主义和管理主义具有优缺互补性。一方面，管理主义的优点正是宪政主义的缺失。如宪政主义的缺点主要是宪政主义的高度规范化、理念化不易于转化为操作层面的实务。虽然宪政主义提出了公民参与和对话、程序设计的公正化、改善政府与民众的沟通渠道、基于法的精神行使行政自由裁量权等应用方面的价值取向，但宪政主义更多带有规范化的色彩，远不及管理主义那样具有可操作性，尤其是宪政价值无法进行精确的测量。如民主与公平等到底以什么作为衡量标准，公共行政达到什么样的程度才称得上民主与公平，宪政主义对此是无能为力的。亨利对第二次世界大战后公共行政开始向政治学回归中体现出来的规范取向进行了批判。他认为，公共行政提倡民主、公民参与、社会正义、法治、正当程序等价值理念是毫无意义的，公共行政向政治学回归会形成“有公共而无行政”，对公共管理者知识与能力的研究与培养，可以说没有多大的建树［12］。而管理主义却有效地克服了这些缺点，它注重效率和执行的有效性，并为提供行政执行的思想以工具支持，从而发挥出工具性和功利性导向的最大效能，进而使公共行政走上了技术化和绩效化的道路。另一方面，宪政主义的优点也是管理主义的缺失。如宪政主义注重宪政价值，避免了公共行政陷入危机。而管理主义则一味强调一种技术理性和经济理性，从而导致公共行政失去了合法性。如美国的尼克松水门事件、里根伊朗门事件、克林顿拉链门事件等，均充分暴露了美国公共行政思想的危机，其重要的体现就是宪法危机。因此过多地强调管理主义，而忽视公共行政中的民主、正义、平等等宪政价值，只会使公共行政成为“盲动的理论”，并在实践中，出现公共行政沦为“暴政”工具的可能和现实。正是基于两大范式各自的缺陷以及二者具有优缺互补的特质，实现两种范式的价值整合是十分重要的。因为公共行政既是管理问题，又是宪政问题。只有把两种认识结合起来，才能理解公共行政问题，进而有效地解决公共行政的现实问题。任何过于倚重某一种价值而忽视另一种价值的做法都会使公共行政学走向一个极端。因此，实现两种价值观的整合是公共行政理论与实践的当务之急。正如张成福教授在《公共行政学：管理、政治和法律的途径》一书的译者“前言”中所写：“尽管（管理主义和宪政主义）各种价值和主张是互相冲突的，但平衡各种矛盾和冲突正是公共行政艺术的精髓所在。”［13］

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2010-04-20

1.刘耀东（1976— ），男，湖北阳新人，北京师范大学政治学与国际关系学院博士研究生，讲师；2.施雪华（1963— ），男，浙江嘉兴人，北京师范大学政治学与国际关系学院教授，博士生导师，研究方向为政府管理与公共政策。

责任编辑 姚佐军

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