中国教育总费用的水平、构成和流向

顾 昕，周 适

（北京大学 政府管理学院， 北京 100871）

中国教育总费用的水平、构成和流向

顾 昕1，周 适2

（北京大学 政府管理学院， 北京 100871）

本文基于最新可获得的数据，从国际比较的视角，对中国教育总费用的水平、构成和流向进行了实证分析。研究发现：第一，尽管中国全社会对教育的总体重视程度较高，但教育总费用的水平在世界上一直处于相对偏低的水平；第二，中国民间教育经费支出的比重较高，而政府在教育筹资和投入上所扮演的角色相对较弱；第三，中国教育费用支出偏向于高等教育，在初等教育和中等教育中的投入低于世界上很多国家，这是造成中国义务教育发展不足以及区域间发展不均衡的主要原因。这些发现的政策意涵有三：其一，中国政府有必要大幅度提高公共教育经费的支出水平；其二，政府必须创造适宜的制度环境，为民营教育经费的增长提供正向激励；其三，公共教育经费应该向基础教育倾斜，从而推进义务教育的发展和均等化。

教育总费用；民间教育经费；公共教育经费

教育对于一个国家社会经济发展的重要意义已经无需赘言了。自从人力资本理论诞生以来，无论在发达国家还是在发展中国家，发展教育已经成为国家建设的重中之重。作为社会政策的核心环节，教育成为世界众多国家政府公共支出的偏重领域之一。然而，作为人口最多的发展中国家，中国在教育上的投入一直偏低，筹资来源的构成与教育支出的流向均呈现众多不尽合理之处。尽管从短期来看，中国在教育投入中呈现的问题尚未构成对经济增长的阻碍，但是长远来看，这些问题如果不加以解决，必将对中国未来社会经济的协调发展带来负面影响。

为了深入考察这一问题，本文将考察中国教育总费用的水平及其占国内生产总值（GDP）的比重，并且对后一项指标进行国际比较。教育总费用占GDP的比重，基本上体现了一个国家全社会对于教育的重视程度，因此是刻画一个国家教育发展程度的最重要指标之一。然而，令人费解的是，在我国关于教育经费的众多研究中，对这一指标的重视相当不够，大多几笔带过，主要笔墨都集中在对公共教育经费总量和结构的研究之上，很少有研究对教育总费用占GDP的比重进行国际比较。

关注中国这一指标的国际性文献也不多。经济合作与发展组织（OECD）在2006年发表的一份关于中国公共支出的研究报告是少有的例外之一。基于2001年的数据，该报告将中国教育总费用的水平、结构和流向与31个国家进行了非常简要的比较，发现了如下基本的事实：第一，以教育总费用占GDP的比重为指标来衡量，中国的水平偏低；第二，中国民间教育经费支出的比重较高，相应地政府在教育筹资和投入上所扮演的角色相对较弱；第三，中国将较高比重的教育经费投入高等教育之中，影响了初等教育和中等教育的发展[1]。

本文延续上述OECD的研究，试图对中国教育总费用的水平、构成和流向进行更为系统性的分析。首先，基于迄今为止可获得的数据，我们考察中国教育总费用的变化。接下来，我们分析中国教育总费用中公共与民间教育支出所占的比重，由此对政府与市场在教育筹资和投入结构上的相对重要性进行对比。之后，我们对中国教育总费用的流向进行分析。最后，我们讨论有关本文研究发现的公共政策意涵。

一、中国教育费用的总体情况

考虑到经济规模，中国教育总费用的绝对总量自然是不低的，但是其占GDP的比重长期以来处于较低的水平。上述OECD的研究发现，基于2001年的数据，中国私人和公共教育支出占GDP的比重仅为4.2%，“不但低于大部分经济合作与发展组织国家，而且低于一些与中国有着相似或更年轻年龄结构的其他亚洲发展中国家”[1]。 那么，这一态势在2001年之后是否依然在延续呢？

表1 ：中国教育总费用及其占GDP的比重，1991～2008年，单位：亿元、百分比

在表1中，我们展示了历年中国教育总费用及其占GDP比重。由此可以看出，自1991年以来，中国教育总费用呈现逐年递增之势，其占GDP的比重从1991年3.4%提高到2007年的4.8%。值得注意的是，这一指标在过去的近二十年中并没有呈现持续增长的态势。在20世纪90年代初中期，教育总费用占GDP的比重与1991年的水平相比下降了，直到1998年这一态势才得以扭转，2002年达到了一个新的平台，即4.6%。然而，在2002—2006年间，中国经济高速发展，教育总费用占GDP的比重却近乎原地踏步，直到2007年才重新呈现缓慢上升之势。

那么，中国教育总费用的水平究竟是高还是低呢？为此，我们以教育总费用占GDP的比重，将中国与发展中国家和发达国家进行比较。鉴于教育统计数据的可获得性，我们以世界教育指标（WEI）国家和经济与合作发展组织（OECD）国家分别作为发展中国家和发达国家的代表①。

早在2002年，WEI国家在基础教育和高等教育上平均花费了GDP的3.9%和1.3%，而OECD国家花费了3.8%和 1.4%，其教育总费用占GDP的比重平均至少在5.2%之上，因为除基础教育和高等教育之外的教育经费（例如职业教育经费）可能没有列入统计②。而在这一年，中国教育总费用占GDP的比重仅为4.6%。从表2可以看出，到2006年，无论是发展中国家还是发达国家，其教育总费用占GDP的比重都上升到了5.7%的水平，而中国这一年依然是4.6%。在这一指标上，中国2008年的水平与2006年的世界平均水平相比，也有近1%的差距。特别值得注意的是，这里的WEI国家包括中国。鉴于人口与教育总费用的规模，中国在这一指标上的低水平显然极大地拉低了发展中国家的平均水平。换言之，在相当一部分发展中国家中，教育总费用占GDP的比重高于平均数字，也远远高于中国的水平。

表2 ：OECD、WEI国家教育总费用占GDP比重，2002～2006年，单位：百分比

当然，有必要说明，中国官方统计数字并不包括所有的教育费用。其一，在中国，私人在教育行政部门之外的教育培训花费（例如各种补习的费用）被排斥在教育费用的统计之外。2007年，城镇居民家庭人均教育消费估计为500～800元，而当年城镇居民人口大约为6亿[2]，因此教育消费额估计为3000亿～4800亿元，其中包含相当一部分私人补习费用。从下文表3可以看出，中国民间教育经费总额2007年的官方统计数据仅为3867.9亿元，显然这是一个严重低估的数字。其二，众所周知，在中小学阶段，中国存在着大量屡禁不止的“择校费”（无论是以何种名义）[3]。实质上，这是中国民众为优质中小学教育支付的“潜学费”，当然属于民间教育支出的一部分。但是，无论是官方还是民间，对这笔巨额的“非法”教育费用，均没有可靠的统计数字。但是，即便我们将私人补习费和“择校费”考虑进来，中国教育总费用占GDP的比重恐怕也不能达到世界平均水平。要知道，在这个指标上，中国与世界平均水平1个百分点的差距如果要抹平，意味着教育总费用必须增加2000亿～3000亿元，这恐怕不是未能统计进来的私人补习费和“择校费”所能弥补的。

举世公认，中国传统文化和中国人都高度重视教育，但是中国教育总费用占GDP的比重却始终低于世界平均水平。这一重要的事实理应引起中国全社会的关注。但是，长期以来，由于对教育经费研究的片面性，国人更多地关注政府对教育的投入不足问题，而没有同时关注政府与民间教育投入不足的问题，这无疑影响了我们对教育政策现状的全面认识。

二、教育总费用中公共与民间投入的比重

接下来我们分析中国教育总费用的构成。教育总费用可分为两部分：一部分来自公共部门，一般又称“财政性教育经费”，国际上通称“公共教育经费”（public expenditure on education）；另一部分则来自非财政性渠道，包括民办教育经费、社会捐赠经费、事业收入（即收费，包括学杂费）以及其他经费，国际上通称这些经费为“民间教育经费”（private expenditure on education）。公共教育经费与民间教育经费之比，反映了政府对于教育事业的重视程度。中文文献中众多关于中国教育经费的研究，均使用各种统计年鉴中“财政预算内教育经费支出”作为中国公共教育经费的统计口径，本文亦延续这一做法。

表3 ：中国教育总费用的来源构成，1991～2007年，单位：亿元、百分比

从表3中的数字可以看出，中国公共教育经费在教育总费用中的比重在1991～2005年间一直呈现下降之势，从1991年的84.4%下降到2002年的61.2%。当然，这一指标的变化过程，可以划分为三个阶段：第一阶段的九年（1991～2000年）是快速下降期，公共教育经费在教育总费用中的比重下降了近18个百分点，尤其是在1993年之后下降的幅度较大，主要的原因是该年正式开启了高等教育收费制度的试点；第二阶段（2000～2005年）是一个缓慢下降期，仅下降了大约5个百分点[4]。值得注意的是，2006年后中国公共教育经费在教育总费用中的比重出现了回升之势，2007年这一指标与2005年相比足足上涨了近7个百分点。尽管此后的统计数据迄今尚未发布，但这一回升之势估计能维持一段时间，其回升幅度究竟多大以及回升之势能维持多久，是非常值得观察的。

总体来说，民间教育经费的增多及其在教育总费用中占比的提高，一方面体现了中国教育投入主体趋于多元化，计划教育体制下形成的政府垄断教育筹资和投入的格局彻底被打破[5]，因此在某种意义上具有很大的积极意义；但是，如果公共教育经费在教育总费用中的比重下降到了过低的程度，那么这就从另一方面体现出政府在教育中的投入有所不足[6]。

那么，中国公共教育经费在教育总费用中的比重是否过低了呢？让我们进行一番国际比较。表4和表5分别列出了可获得的最新数据，展示了发展中国家和发达国家公共与民间教育经费在教育总费用中的比重。由此可以看出，在发展中国家，公共教育经费的比重在1999～2004年间下降了近10个百分点；在发达国家，这一指标在同期内的变化仅在1.5个百分点以内，在统计上可视为没有变化。值得注意的是，发达国家中公共教育经费的比重高达88.0%左右，而发展中国家则为68.8%～78.2%，与发达国家相比相差10到20个百分点。通过国际比较可以看出，中国公共教育经费在教育总费用中的比重不仅与OECD国家的水平相比有较大差距，甚至还不及发展中国家的平均水平。即便在2007年中国公共教育经费在教育总费用中的比重回升到68.2%的水平，也不及WEI国家在2004年68.8%的最低水平。

表4 ：WEI国家教育总费用的来源构成，1999～2004年，单位：百分比

表5 ：OECD国家教育总费用的来源构成，1998～2004年，单位：百分比

同时，有两点值得特别说明：其一，前文已述，中国也名列WEI国家之中，因此中国拉低了WEI国家在公共教育经费比重的平均水平，这说明中国与其他WEI国家在这一指标上的差别更大；其二，无论是OECD国家还是其他WEI国家，其民间教育经费的统计大多包括私人补习，而中国教育费用的统计不包括教育系统之外的私人教育花费，即如前所述未把城镇居民中大量私人补习费用包含进来[4]，从国际比较的视角来看，中国民间教育经费占教育总费用比重的统计数据是严重低估的。换言之，中国公共教育经费在教育总费用中的占比并不像统计数据显示的那样高。

因此，国际比较分析的结果进一步证明，中国政府在教育中的投入水平非常低。可以说，前述OECD研究报告基于2001年数据发现的事实，到了2007年依然在延续。

三、中国教育经费的流向

接下来，我们考察中国教育总费用在高等教育、中等教育、初等教育与其他方面的支出构成。

在中国教育总费用中，高等教育支出的比重在1995年之前较低，因此高等教育的发展程度较低，在WEI国家中长期敬陪末座③。1999年，中国高等教育实施“扩招”政策，开启了从精英教育向大众教育的转型，高等教育经费的规模及其占教育总费用的比重也由此大幅度增长[4]。1998年，高等教育经费占教育总费用的比重仅为20.3%，经过5年时间，到2004年这一占比就达到了31.2%，自此基本上稳定在这一水平。然而，值得注意的是，自1999年开始，中小学教育经费的占比下降到了60%以下，并逐年下降，从59.1%下降到了2007年52.7%（参见表6）。

表6 ：中国教育总费用的支出构成，1996-2007年，单位：亿元、百分比

表7给出了OECD国家教育总费用的流向。从表6与表7的比较可以看出，与OECD国家相比，中国近年对中小学教育投入相对较低，低了将近10个百分点；而中国对高等院校的投入相对较多，比OECD国家高出约5个百分点。从动态的趋势上分析，OECD国家教育总费用的流向基本稳定不变。中国自1996年以来，教育总费用的支出结构逐步向高等院校倾斜，至2004年基本达到稳定。中小学获得的教育资源比重则随之逐步下降。

表7 ：OECD国家教育总费用的支出构成，2000～2006年，单位：百分比

关于发展中国家教育总费用的流向，缺乏系统性的数据。联合国教科文卫组织所进行的国际比较研究，主要就公共教育经费的流向进行比较。但是，仅仅限于公共教育经费的国际比较无疑具有局限性。众所周知，在世界上的很多国家，各级教育都存在着一定数量的民营教育机构，尤其是高等教育。如果不将民间教育经费纳入分析，则很难客观地了解各国教育资源在不同教育机构之间的配置情况④。

由于认识到这一局限性，联合国教科文卫组织2009年发布的报告，给出了世界上诸多国家2007年各级教育费用占GDP的比重，但或许由于可获得的数据缺乏完整性，该报告没有给出OECD和WEI国家的平均值，其中也没有中国的数据。我们根据《中国统计年鉴》中的数据，将中国与其他各国小学、中学和大学教育经费占GDP比重的数据都展示在表8之中。从中可以看出，中国小学和中学教育经费占GDP的比重均属于国际水平的低端，而大学的情形则处于中游，同日本、荷兰的水平差不多。从大中小学教育经费占GDP的比重这些指标来分析，中国教育总费用在基础教育上的配置比重相对过低，而在高等教育上相对较高，可以说是一个明确的事实。

值得注意的是，前述OECD的研究报告，仅仅基于2001年32个国家统计数据的简单比较，就发现了这一事实。其实，早在1989年，北京师范大学的王善迈教授就指出，在我国教育经费总量不足的情况下，政府在高等教育中投入的经费比重偏高，初等教育经费比重偏低，教育经费分配不合理的问题是小学办学条件恶化的原因[7]。在此之后，很多关于教育公共财政问题以及教育资源配置的研究都持续不断地指出这一问题。基础教育或义务教育投入不足的问题即便在进入21世纪之后也没有得到彻底的解决[8]。实际上，自2005年，中国政府开始在城乡实施免费义务教育，中小学的公共教育经费有了一定的增长，从而使中小学教育经费占教育总费用比重的下降速度有所减缓。尽管如此，中国教育资源配置偏重高等教育的情形并没有发生实质性的改变；相对来说，中国对义务教育的重视不足依然是一个现实存在。公共财政在教育支出上的这种偏差，似乎并不是中国所独有的现象。有国际社会政策专家指出，与政府在初等教育投资不足相伴的，是几乎所有发展中国家对高等教育部门不成比例的高水平投入，这种配置模式使得发展中国家中相对较为富裕的少数人享用了较高比例的公共教育资源，有损于教育公平和社会公正的实现[9]。当然，教育经费在三级教育之间支出结构的合理性，同一个国家经济发展阶段以及教育发展阶段有关，具有一定的复杂性[10]。对于中国教育经费在三级教育支出结构的问题，还有待于更加深入的研究。

表8 ：世界诸国家各级教育经费占GDP的比重，2007年，单位：百分比

但无论如何，中国在基础教育上的投入不足依然是一个事实。众所周知，基础教育（尤其是初等教育）具有极大的正外部性，推动基础教育的发展对于促进社会公平具有积极的作用。不仅如此，教育经济学的研究显示，不同层级教育投资的社会收益率有所不同，初等教育最大，中等教育次之，高等教育最小。发达国家如此，发展中国家更甚之。这一点已经成为国际社会政策研究领域中的常识。因此，无论是从促进社会公平，还是从提高投资收益的角度来看，公共教育投入向基础教育倾斜理应成为公共财政的施政准则，在世界上绝大多数发达国家和相当一部分发展中国家也的确如此[4]。事实上，政府为所有的学龄儿童提供免费的基础教育，尤其是初等教育，已经列入了联合国《世界人权宣言》、《儿童权利公约》以及千禧年发展目标。推进公共教育资源向基础教育倾斜已经成为社会政策转型的全球性趋势之一[9]。

然而，中国的情形却有所不同。在中国公共财政体制中，基础教育的筹资主要是地方政府的责任，而以发展主义为取向的地方政府大多倾向于将有限的财政支出有限投入到能在较短时间内促进GDP增长的社会经济领域，因此基础教育显然不会成为大多数地方政府财政支出的最优先领域。除了前述OECD的研究报告之外，关于中国公共财政或公共预算的很多中文文献均指出，公共教育经费向高等教育倾斜，而在基础教育领域投入相对不足，是中国公共教育支出结构不合理的典型表现之一[11]。

四、结论以及政策意涵

通过对中国教育总费用的水平、构成和流向进行系统性的实证分析和国际比较，我们再一次证实了如下的事实：第一，尽管中国全社会对教育的总体重视程度较高，但教育总费用的水平在世界上一直处于相对偏低的水平；第二，中国民间教育经费支出的比重较高，相应地政府在教育筹资和投入上所扮演的角色相对较弱；第三，中国教育费用支出偏向于高等教育，在初等教育和中等教育中的投入低于世界上很多国家，这是造成中国义务教育发展不足以及区域间发展不均衡的主要原因。这些事实早已存在，而且也为众多国内外公共财政或教育政策的研究者多次指出。我们的研究发现，尽管近年中国政府对教育发展的重视程度有了众所周知的提高，但是上述三项早已存在的教育资源配置不合理现象却依然没有发生实质性的改变。

这些发现的政策意涵有二：其一，中国政府有必要大幅度提高公共教育经费的支出水平，使之与中国实现长远的发展目标相匹配；其二，政府必须创造适宜的制度环境，为民营教育经费的增长提供正向激励，否则单靠公共教育经费的增长并不足以改变中国教育总费用水平低于国际平均水平的现状；其三，公共教育经费应该向基础教育倾斜，从而推进义务教育的发展和均等化。关于中国公共与民间教育经费的水平和支出流向，我们将另文分别加以详细的研究。

注释：

①WEI国家即世界教育指标项目国（the World Education Indicator,简写WEI），包括19个中等收入国家：中国、阿根廷、巴西、智利、埃及、印度、印尼、牙买加、约旦、马来西亚、巴拉圭、秘鲁、菲律宾、俄罗斯、斯里兰卡、泰国、突尼斯、乌拉圭和津巴布韦。

②UNESCO,Education Trends in Perspective:Analysis of the World Education Indicators.Montreal: The UNES⁃CO Institute for Statistics,2005,pp.55—56.

③UNESCO,Education Trends in Perspective:Analysis of the World Education Indicators.Montreal: The UNESCO In⁃stitute for Statistics,2005,p.117.

④UNESCO,Global Education Digest 2009:Comparing Edu⁃cation Statistics across the World.Montreal: The UNES⁃CO Institute for Statistics,2009,pp.49—55.

[1]OECD.中国公共支出面临的挑战：通往更有效和公平之路[M].北京：清华大学出版社，2006.

[2]中华人民共和国统计局.2008中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2008.

[3]杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京：北京大学出版社，2006.

[4]曾晓东，曾娅琴.中国教育改革30年：关键数据及国际比较卷[M].北京：北京师范大学出版社，2009.

[5]顾昕.教育经济学的启示[J].读书，1985，（5）:13—21.

[6]雎国余，麻勇爱.中国教育经费合理配置研究[M].北京：北京大学出版社，2009.

[7]王善迈.我国教育经费面临的问题和对策[J].教育与经济，1989，（1）：43—47.

[8]李祥云.我国财政体制变迁中义务教育财政制度改革[M].北京：北京大学出版社，2008.

[9]安东尼·哈尔，詹姆斯·梅志里.发展型社会政策[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[10]陈鸣，朱自锋.中国教育经费论纲[M].北京：中央编译出版社，2008.

[11]马国贤.中国公共支出与预算政策[M].上海：上海财经大学出版社，2001.

G1

A

1007－905X（2010）04－0183－06

2010-04-23

1.顾昕（1965— ），男，北京人，北京大学政府管理学院教授、博士生导师，政治学博士；2.周适（1985— ），男，山东烟台人，北京大学政府管理学院博士研究生。

责任编辑 吕学文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）