我国刑罚执行中的问题分析——以监狱为视角

陈好彬

我国刑罚执行中的问题分析
——以监狱为视角

陈好彬

刑罚执行，是指监狱等刑罚执行机关对被交付执行刑罚的罪犯，依照法定职责和程序将生效的刑事裁判所确定的刑罚付诸实施的活动。我国刑罚的种类包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑、罚金、剥夺政治权利、没收财产和对犯罪的外国人适用的驱逐出境。在这9种刑罚中，既有自由刑（死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑、拘役、管制）、生命刑（死刑立即执行）、财产刑（罚金、没收财产）也有名誉刑（剥夺政治权利）。刑罚执行的机关既有监狱机关（死刑缓期二年执行、无期徒刑、余刑一年以上有期徒刑），也有公安机关（管制、拘役、余刑一年以下有期徒刑、剥夺政治权利、驱逐出境）和审判机关（死刑立即执行、罚金、没收财产）。其中，监狱机关负责执行的死刑缓期二年执行、无期徒刑和余刑一年以上的有期徒刑这三种刑罚，具有自由褫夺性、时间持久性、适用广泛性的特点，最受社会的关注，因而成为我国全部刑罚执行的主体部分。

改革开放三十多年以来，在马克思主义刑罚观、邓小平法治思想和社会主义法治理念指导下，我国的监狱的刑罚执行无论是在立法和执法方面都取得了巨大成绩：以《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）为主体的刑罚执行法律体系初步形成，刑罚执行体制改革取得明显成效，刑罚执行水平和罪犯改造质量稳步提升。正如2010年4月9日中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在北京与全国监狱劳教系统先进集体、先进个人代表座谈时指出的：“近年来，全国监狱劳教系统把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准，积极探索教育人、改造人、挽救人的新路子，各项工作取得了显著进步，为维护社会和谐稳定、促进经济社会协调发展作出了积极贡献。”①但是，从发展的角度和社会和谐的视野来观察，刑满释放人员重新违法犯罪的社会问题一直不容乐观，监狱罪犯脱逃时有发生，一些地方监狱行刑领域的腐败现象还比较严重，公众对刑罚执行的满意度还不理想。2010年3月11日，最高人民检察院检察长曹建明在第十一届全国人民代表大会第三次会议上的工作报告中，在谈到2009年的刑罚执行和监管活动监督时指出：“依法维护刑罚执行的严肃性，监督纠正减刑、假释、暂予监外执行不当9883人，比上年增加98.1%。注重保障被监管人合法权益，对超期羁押提出纠正意见337人次，同比增加86.2%。对监管活动中的其他违法情况提出纠正意见22268件次，同比增加91%。”这说明，我国监管场所存在的问题是比较严重的，作为监管场所之一的监狱同样也存在许多亟待解决的问题。那么，用科学发展观来审视当前我国监狱刑罚执行的决策、立法和实践，认真分析制约刑罚执行质量提升的非科学的观念和问题，并予以有针对性的矫治和纠正，就成为提升我国刑罚执行公信力的关键。

一、在刑罚执行决策和立法立规方面，存在着“重打击轻改造”的倾向

“打击”和“改造”是我国社会治安综合治理六个环节（打击、防范、教育、管理、建设、改造）的一头一尾，都非常关键②。然而一些地方决策机关对待这两者的处理往往是“虎头蛇尾”。在人、财、物等的资源配置上主要注重在社会面上的“打击”的一面，忽视担负“改造”任务的刑罚执行的一面。如在机构规格、人员配置、经费保障标准、装备设施方面，负责“打击”的公、检、法机关就远远高于负责改造罪犯的监狱等执行机关。在警力配备方面，对担负监管和改造双重任务的监狱干警配备只提出按“干警占18%的比例配备”③，而对只担任监管一项任务的公安看守所干警比例却要求按照20%的比例配备④。在财政保障方面，我国某中部省份2009年度负责“打击”任务的公检法机关公用经费是人均27000元，而负责“改造”任务的监狱干警公用经费人均只有7500元，只占公检法机关的1/4。在立法方面对“改造”的关注度就更低，有关改造罪犯方面的法律规范数量与侦查起诉审判领域相比就如九牛一毛，使得刑罚执行中的许多问题无法可依，以至于对造成影响社会稳定的因素的治理无法可依，如罪犯死亡的处理问题、罪犯劳动报酬怎样实施问题、罪犯服刑期间的结婚权和知识产权等民事权利如何保护等问题，都存在法律空白。事实上，如果罪犯改造不好、重新违法犯罪问题解决不好，“打”是“打”不完的，甚至，如果处理不好“打击”和“改造”关系，可能越“打”越多。出现“重打击轻改造”的倾向，并非决策和立法机关的有意所为，既有历史的因素，也有我国正处在社会问题多发期特点的现实因素，也有在社会稳定领域急功近利思想的因素，更有对刑罚执行重要性认识不足的原因。

因此，在决策和立法立规层面，必须清醒地认识到改造罪犯对实现刑罚目的和构建和谐社会的极端重要性。理论和实践都证明，只有有了科学有效的刑罚执行，才能使刑罚目的得以实现。刑罚目的是指国家在刑罚的确定和运用过程中所追求的目标，“具体表现为立法机关制定刑罚、司法机关适用刑罚、行刑机关执行刑罚所希望达到的目的”⑤。公检法机关投入大量成本通过对犯罪嫌疑人和被告人的侦查、起诉、审判，只是解决了犯罪的性质和刑罚的裁量，而要把审判机关裁量的刑罚真正落到实处，必须靠依法科学的执行刑罚。正如我国资深政法领导人，第一任公安部长罗瑞卿所说的那样，如果我们对犯罪人“只会侦查、破案、审讯，而不懂得去改造他们，那么，我们的工作只做了一半，也许还不是很重要的一半”⑥。我国刑罚目的的内容是对罪犯的特殊预防和对社会其他有违法犯罪倾向的人的一般预防。依法严格执行刑罚就能够使绝大多数罪犯在公正文明的执法环境中接受惩罚和改造，使罪犯体验到罚当其罪、罪有应得、抗改受惩、从善被奖的刑罚心理效应，从而使绝大多数罪犯改恶向善，不再犯罪、走向新生，实现特殊预防之目的。公正的执行刑罚也能促使全社会的公民明辨是非、远离刑罚并同违法犯罪作斗争，特别是能使那些有违法犯罪倾向的人悬崖勒马，以免受刑罚之苦，从而起到一般预防的作用。不仅如此，有效的刑罚执行还能起到对犯罪被害人的安抚功能，使犯罪被害人受伤的身心得以慰藉，促进社会的稳定和谐。

当前，从决策和立法层面加强对罪犯的改造工作，最要紧的是在司法体制改革中和修订监狱法律法规时，明确和规范监狱刑罚执行实践提出的重点难点问题，如：

1.针对在机构规格、经费保障标准、装备设施标准方面刑罚执行部门与公检法部门之间的落差过大、不协调，如何进行合理配置和规制刑罚执行机关的机构规格和经费设施标准问题；

2.针对罪犯结构的变化，如何贯彻宽严相济的刑事政策，在维护罪犯合法权益的同时有效打击反改造言行问题；

3.针对公众维权意识的增强，如何有效处置部分罪犯亲属和刑满释放人员打着维权旗号冲击监狱和侵害干警权益问题；

4.针对减刑假释日益成为社会关注的焦点，如何规范和细化“罪犯日常考核”这个减刑假释的执法依据问题；

5.针对现行《监狱法》和《人民警察法》对监狱人民警察职能权限规定的缺位和过于原则，如何正确界定和细化监狱人民警察的职权范围问题；

6.针对中央领导把重新违法犯罪率作为衡量监管工作首要标准的要求，如何规范和细化刑满释放人员的衔接安置问题；

7.针对检察机关对监狱检察标准的细化提高，如何规范派驻检察机关的规格、派驻工作与监狱日常工作的范围划分问题等。

二、在刑罚执行对象的管教方式方面，存在着“粗放执法”、“重管轻教”的问题

监狱刑罚执行实践中，一些管教警察存在着“依法办事束缚手脚”的错误观念。1994年颁行《监狱法》以来，广大监狱警察的依法治监理念得到确立和强化，多数监狱成为“法治监狱”、“平安监狱”和“文明监狱”。但仍有部分警察的相关工作没有从传统的“人治”的管理罪犯模式中转变过来。特别是面对那些抗拒监管、不思悔改的罪犯，有些管教警察总认为对他们依法依规办事没有现场打骂体罚奏效，不善于运用法律规定的措施和程序予以管教。近年，随着罪犯维权意识的提高和申诉控告渠道的畅通，干警不规范不文明执法的情况会很快公之于众或被控告至有关机关，而一旦发现打骂体罚罪犯的现象，警察就必然就会受到处分。于是一些警察就产生不敢管理、不愿管理的思想，既不愿“打犯人一巴掌背一辈子处分”，也不愿做“警告一个犯人需要层层审查批准的麻烦事”。这表明，一些管教警察还处在由人治向法治转变过程中的不适应状态。他们也知道传统的管理方式已经不适应新的形势要求，但依法依规的文明执法习惯还没有养成。

对罪犯的管理和教育，是改造罪犯的两大基本措施，管理是“硬”性的，教育是“软”性的，管理是对罪犯行为的约束与引导，教育是对罪犯思想的矫正与灌输，两者既各具作用又相互交织，共同促进罪犯的改恶向善。然而不少管教干警把重点放在了对罪犯的分类管理和分级处遇方面，不善于、不愿意用深入细致的思想工作搞清罪犯的思想类型，进行有针对性的分类教育和个别教育，而只是习惯于用罪犯的劳动行为表现作为衡量改造好坏的标准。事实证明，罪犯思想教育的削弱必然带来罪犯思想改造的弱化和重新违法犯罪率的提高。

针对“粗放执法”的问题，首先，必须大力强化管教干警的社会主义法治理念，运用诸如“执法大培训、岗位大练兵活动”类型的载体，着力强化依法行刑的理念和维护罪犯合法权益的理念。其次，加强对管教警察日常执法的行政监督、纪检监察监督和检察监督，通过监督促进依法行刑习惯的养成。再次，需要提升管教警察日常执法的科技含量。如可以借鉴北京市公安局丰台分局为一线民警配发具有录像功能的现场执法记录仪的做法⑦，在决定对罪犯的奖励惩罚、监狱突发事件处置、罪犯重大疾病诊治和死亡处理、收监和释放等环节使用，既可以对民警执法的合法性和公正性进行监督，又有利于公正合理地处理上访投诉案件、维护罪犯和警察的合法权益。

应当认真处理好对罪犯管理和教育的关系。管理、教育、劳动是我国监狱在长期的工作实践中形成的三大改造手段，三者应该是相辅相成、互为依托、相互促进的关系。但一些监狱干警将它们看成孤立或对立的关系，往往认为教育就是占领罪犯闲暇时间，管理就是为了惩罚，劳动只是为了经济效益。事实上，管理和教育的目标都是为了改造罪犯，教育是促使罪犯改恶向善的治本措施，对罪犯的管理是一种看得见的行为教育。要确立管理就是一种教育、就是为罪犯的教育改造服务的观念，把管理纳入教育改造系统工程中去谋划和实施。针对新时期罪犯结构的新情况新特点，要强力落实对每一个罪犯的个性化的教育改造方案，综合各种有效力量，提高改造质量。正如周永康同志指出的“要组织单位、家庭和法律专家、心理专家、社会志愿者，加强对服刑在教人员的法制教育、文化教育、心理矫治、亲情感化、就业培训”。他还勉励监狱人民警察：“大家虽然身处高墙大院，但要胸怀全局，牢记职责使命，既要公正廉洁执法，又要理性平和文明规范执法，通过艰苦细致的工作，使迷途的浪子回头，使破碎的家庭团圆，让人间多一份温暖，让社会多一份安宁。”⑧

三、在刑罚执行安全方面，存在着“重物防和技防，轻人防”的观念

保持监狱安全稳定，不发生脱逃、疫情、又犯罪、哄闹监狱等，是依法行刑、改造罪犯的前提。改革开放以来，我国监狱在安全工作上总结出了人防、物防、技防三大有效手段。物防，是依照《监狱法》第四十三条而设置的各种警戒设施和警戒隔离带。技防，是与一定的警戒设施不可分离的安防科学技术能力。人防，是依照《监狱法》第四十一条、第四十二条、第四十四条而建立的以监狱内部管理、武警外围警戒、周围群众联防有机结合的监狱安全防范机制。“内管”、“外警”和“群防”构成了人防的三道防线。“内管”是由监狱人民警察负责实施的在监狱警戒线以内对罪犯思想行为的安全防范，“外警”是由人民武装警察部队负责实施的在监狱外围和押解途中的警戒活动，“群防”是指监区、作业区周围的机关、团体、企业事业单位和基层组织协助监狱做好安全警戒工作的各种活动。在防范各类安全事故方面，人防、物防、技防缺一不可。然而，随着近年监狱布局调整和监狱信息化建设的发展，人们过分地依赖监管设施对监狱安全的作用，监墙越来越高，电网越来越密，监控头越来越多，报警装置随处可见，甚至监狱修建得越来越豪华，以致于引起一些公众不满⑨，而罪犯却被限定在日益狭小的生活和劳动岗位区域。似乎，在现代的设施和技术面前，管教干警对安全的作用越来越小了。一些管教干警的安防观念也有所放松，日益把监狱安全的实现过多地依赖于安防设施，我国传统的行之有效的教育改造手段自觉不自觉地被置于次要地位或被弃之不用。而日益被控制在严密而狭小范围内的罪犯，烦躁、悲观、轻生和厌恶劳动的心理问题愈来愈多。这使得不少先进安防设施的设置走向了人们设置它们的动机的反面。

事实上，人是最活跃最根本的因素，物防和技防属于“被动防”、“行为防”，人防才是“主动防”、“思想防”。只有充分发挥人防在监狱安全防范中的主体作用，使罪犯“不想跑”、“不愿违规违纪”才是监管安全的治本之策。这就需要处理好人防与物防、技防的关系。面对新时期的各类罪犯，物防和技防当然很重要，而且是人防的重要基础，但绝不能因此而忽视人防。物防和技防都是为人防服务的，如果没有人防，那么，物防和技防就没有了主体和方向。

在目前情况下，强化人防，主要是科学实施对罪犯的思想行为防控，建立健全监狱安全“四个工作机制”，确保监狱长治久安：一是完善责任机制，明确监狱长和全体干警所承担的岗位责任，把监管安全、生产安全和卫生安全等捆绑在一起，签订安全责任状，实行“一票否决制”，形成层层有责任、人人有压力的责任制体系；二是加强防控机制，建立健全预防罪犯思想行为异变的各项监狱安全规章制度，特别是要建立和落实思想改造、心理矫治、矛盾化解机制，防范和控制影响监狱安全稳定的各类突发事件的发生；三是细化排查机制，建立健全监管安全、生产安全和生活卫生安全大排查制度，及时发现和排除监狱中存在的隐患、漏洞、险情等；四是健全应急处置机制，针对可能发生的监管安全、公共卫生、自然灾害等危及监狱安全稳定的突发事件，制定《突发事件处置预案》，并结合实际开展多种形式的专门演练。

要积极探索和创新强化人防的方法措施。有的监狱探索的安全防范“四字法”值得借鉴：一“查”，通过检查、督查、巡查、夜查等行之有效的方式，及时查补安全工作的不足和漏洞；二“闻”，根据狱情信息呈动态发展的规律，敏锐感知带有共性的狱内罪犯思想动态起伏变化和热点焦点问题，准确判断监狱安全动态的走势，合理布防和调整监狱防控措施；三“问”，通过与监狱基层干警座谈、与罪犯个别谈话等形式，多方收集狱内带有个性的罪犯思想行为方面的安全问题，并从中筛选出防控机制中的薄弱环节；四“切”，根据监狱内发生的和可能发生的安全事件和案例，深入摸排深层次原因，并举一反三，有效地杜绝监管工作的漏洞。

四、在刑罚执行的政务信息公开方面，存在着狱务公开上的“邀赏”现象和监狱媒体信息披露方面的恐慌心理

监管场所的狱务公开是我国政务公开的组成部分。自1999年司法部印发的《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定》实施以来，监狱逐步摘下了其神秘面纱，各地纷纷运用“监狱开放日”、“监狱长接待日”、“公示执法标准和结果”、“社会帮教”等形式让全社会了解监狱。这些尝试也确实起到了很好作用，使参观监狱的人们亲见了当今的监狱与影视作品中旧监狱的天壤之别，不少人对改革开放以来监狱的人道文明大为赞赏。但部分监狱由于狱务公开的理念有偏颇产生了一些负面影响：一是“示软不示硬”，只公开那些依法教育感化罪犯的措施、设施等“软”的一面，不公开那些依法惩罚管制罪犯的设施、手段等“硬”的一面，以至于使部分公众认为“坐牢待遇好”。二是“示好不示坏”，只公示那些服刑罪犯中改恶向善的典型，不公示那些冥顽不化、不接受监管改造的罪犯情况，以至于使部分人认为“罪犯都是不错的人”。

在刑罚执行的媒体信息披露方面，特别是在对待互联网信息上，存在着恐惧和慌乱的思想。由于监狱警察工作环境的相对封闭和警力紧张等原因，互联网知识的普及和使用率相对较低。一旦网上传有监狱方面的负面信息或服刑人员家属的申诉控告信息，监狱警察就显得惧怕和不知所措，加上个别领导和监督部门的不问青红皂白的批评，监狱警察就更显慌乱，甚至托关系找“门子”将帖子撤掉，而不善于主动应对、积极回应，不善于以此为平台宣传国家的监狱方针政策和法律，引导公众了解、理解、支持刑罚执行工作。

要全面开展狱务公开。狱务公开就是刑罚执行的政务公开。“要大力推行执法告知制度，最大限度地将执法依据、执法程序和执法结果公之于众，确保执法权力始终在阳光下规范运行”⑩。要根据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《监狱系统在执行刑罚过程中实行“两公开、一监督”的规定》，除国家秘密和个人隐私之外将刑罚执行信息最大限度地提供给罪犯、罪犯亲属和公众，“以公开为原则、以不公开为例外”。通过全面开展狱务公开，切实保障和维护公众对刑罚执行的知情权、参与权、监督权，虚心接受执法监督员对刑罚执行的监督检查，吸纳罪犯亲属参加对罪犯减刑、假释、监外执行的听证。在我国，仅监狱的在押罪犯就有160万，至少涉及160多万个家庭，直接联系着几百万人、上千万人的喜怒哀乐。监狱只有严格公正文明执法、实行狱务公开，才能够赢得这几百万人、上千万人对党的信任；相反，一次不公正不文明的执法或者对监狱的误解，就会毁掉千百次的宣教，就会使许多人丧失对刑罚执行的公信力。

要克服狱务公开工作中的“虚荣邀赏”的做法，既要公开那些依法教育感化罪犯的措施、设施等“软”的一面，也要公开那些依法惩罚管制罪犯的设施、手段等“硬”的一面；既要公示那些服刑罪犯中改恶向善的典型，让公众了解我国改造政策的先进，也要公示那些冥顽不化、不接受监管改造的罪犯情况，使公众知道人民民主专政和惩罚的必要性。通过全面的狱务公开，使公众全面了解刑罚执行机关惩罚和改造相结合的功能。正如董必武早就告诫我们的：“监狱是惩罚机关还是教育机关？这问题少奇同志在报告中说的很清楚，他说的惩罚与教育相结合，是完全正确的。列宁也说过，要强制与教育相结合。在监狱中对犯人应该进行教育，但不光是教育而无惩罚。如果没有惩罚，与学校有什么两样？如果只给犯人以肉体与精神上的痛苦而不进行教育，也是错误的。要有教有惩，给以教育，而又强迫劳动。”

要正确对待有关刑罚执行的舆论监督和媒体信息。流言止于公开，谣言止于智者。随着现代通信技术、网络技术的日益发达，各类信息传播迅速及时且畅通无阻。信息的传播速度早已改变了过去以“天”计算的模式，而是以时、以分、以秒来计算。很多时候，政府信息发布与谣言之间就如同体育竞技赛一样。如果继续沿用传统的对信息保持“密不透风”的思维，显然已跟不上现代社会的节奏。“历史已经证明，随着民主法治的发展，秘密主义和威权政治已经不能为政府带来公信力，而只能引发公众的质疑和抵触，而政府无视公众对信息和事实真相的需求、自说自话，同样会导致其失信于公众，这些都会严重影响政府治理的效果。相反，政府活动的可视化、公众对政府活动的可参与化却可以实实在在地提升政府权威”。要适应形势，及时建立、完善刑罚执行的信息发布、监控、引导的机制和队伍建设。对于社会关注的有关监狱执法和安全的重大热点焦点问题的信息发布，首先是反应要快，不能让官方信息发布速度跟不上坊间传闻的速度。其次是实事求是、客观公正，对于一些敏感、重大的事件，不能藏着、掖着，对出现的问题和失误，要勇于向社会公示和道歉，要避免冠冕堂皇而无实质性内容的信息发布。再次是运用发表声明、网络对话、互联网跟帖等形式，正确引导和批驳对监狱刑罚执行的错误认识。

五、在刑罚执行警察队伍建设上，存在着“重责任追究、轻执法保障”的观念

一旦监狱发生了脱逃、暴狱、罪犯伤亡等事故，对有过错的管教警察理所应当依法依规追究其行政或刑事责任。但对那些管教警察无过错的狱内突发案件则不应追究责任，对那些因执法保障不到位而产生的事故也不应追究某一管教警察的责任。不仅如此，对那些英勇制止罪犯暴狱而表现突出的警察还应大力表彰，做到赏罚分明。实践中，一些地方只要发现服刑罪犯又犯罪或自杀，就不问青红皂白地处分管教警察，“处分泛化和扩大化”现象有所蔓延。劳动是改造罪犯的基本手段，要组织罪犯劳动就肯定会让罪犯接触到可能被当做凶器的生产工具或原料，而一旦罪犯突发恶念就有可能利用生产工具、材料伤害他人、自杀等。事实上，即便在严格依法文明管理的情况下，少数服刑罪犯也可能因为前途渺茫、配偶离婚等原因而突出自杀念头。在日常生产生活中，一个罪犯要想自杀是随处都可能实现的。如果一发生罪犯自杀就一律处分直接管理罪犯的监区警察，就必然造成监区警察缺失安全感和职业荣誉感。近年，一些地方和部门的领导有一种亟须改进的思维模式：一旦监狱发生事故，就不问青红皂白地处分干警，而不论干警是否有过错，也不考虑和解决事故背后存在的执法保障方面的问题，如警力严重不足、经费没有足额保障等。如我国一中部省份省属23所监狱配备警察与押犯的比例仅为15%，远低于国务院《关于研究解决监狱困难有关问题的会议纪要》（国阅〔2001〕73号）规定的18%的要求。警力的不足，导致干警工作负荷过重，“八小时的工资待遇，十二小时的工作时间，二十四小时的工作责任”就是真实写照。罪犯的直接管理和教育改造难以落到实处，势必影响安全稳定和罪犯改造质量的提高。2009年10月17日发生的呼和浩特第二监狱四名罪犯杀害管教警察越狱脱逃案件，罪犯就是利用生产工具作案。由于警力紧缺，该监区只有两名警察组织一百多名罪犯生产劳动。四名穷凶极恶的凶犯轻而易举地控制和杀害了带班警察。案发后，有五名监狱警察被刑事处理，而那位英勇抗击罪犯暴狱身受罪犯数十刀牺牲的监狱警察事迹却没有给予应有宣扬。

必须大力强化刑罚执行队伍的组织保障和法律保障。对于在依法行刑、廉洁执法、防暴制暴方面有突出成绩的监狱人民警察要像公安系统其他部门一样广泛宣传，提升监狱人民警察的职业自豪感和工作自信心。要认真落实国务院《关于研究解决监狱困难有关问题的会议纪要》（国阅〔2001〕73号）中关于“按照1981年第八次全国劳改工作会议提出的干警占18%的比例配备，目前干警编制不足18%的省份要尽快达到这一比例”的规定。在此基础上，应当建立监狱人民警察常态增长和招录机制，从根本上解决警力紧张问题。实践证明，18%的警犯比例，也已经不能适应现代监狱发展的要求，需逐步提高警力配备标准：低度、中度戒备监狱应按20%配备，高度戒备监狱以22%为宜。女犯监狱、未成年管教所、关押特殊犯如艾滋病犯、职务犯等的监狱，应当提高到25%。要认真落实应有的财政保障和监狱人民警察合法权益保障。在从严治警的同时，落实素质建警、从优待警的具体措施，使监狱的财政保障、设施保障水平与公安机关基本一致。

六、在刑罚执行的检察监督与被监督的关系上存在错位现象

根据我国目前的法律规制，与对其他机关的法律监督不同，检察机关在每一个监狱都设有驻监狱检察室进行现场同步监督。于是一些地方在检察监督与被监督的关系上就出现了错位现象。一是抵触监督：一些监狱或干警不理解检察机关对刑罚执行的监督工作，对检察机关的监督活动存有抵触情绪，对检察机关存有戒备心理，出现问题或事故不及时通报驻监狱检察人员。二是监督权滥用：一些驻监狱检察人员在监督权的定位上有错位。其表现是，变监督为执行，代监狱决定刑罚执行事项，工作上存在代行行政领导的越位现象，做了大量本应由执行部门做的事情，引起了监狱的不满。

《刑事诉讼法》第二百二十四条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”对于刑罚执行的检察监督的正确定位，首先应该包含有对刑罚执行机关执行刑罚活动过程的知情权。其次，检察机关对监狱刑罚执行过程中的决定都有依法进行建议、纠正的权力。

从监狱刑罚执行的角度，必须端正对检察监督的认识。不受监督的执法容易腐败。广大刑罚执行干警不是生活在真空里，在腐败问题上没有天然的免疫力，再加上刑罚执行干警每天置身于罪犯之间，经常接触社会阴暗面，容易受到社会消极因素的影响。必须按照党中央推进司法民主的要求，真正把刑罚执行工作置于广大人民群众的监督之下。当前情况下，刑罚执行工作在认真接受法定的检察监督的基础上，接受监督的内容还应进一步拓展：从收监、减刑假释、保外就医到释放，凡不涉密和个人隐私的，应一律主动置于监督之下；接受监督的层次要进一步扩大：从分监区、监区、监狱到省级监管机关都要认真接受监督；监督的主体要进一步扩大：除日常接受检察机关的法律监督和纪检监察监督以外，还要积极接受人大机关的权力监督、政协机关的民主监督、公众及媒体的社会舆论监督等。

从检察监督工作者的角度，驻监狱检察人员要正确看待和正当适用检察权力资源。不能倚仗国家赋予的刑罚执行监督权力，从个人好恶出发，代行刑罚执行，甚至毫无根据地纠问、威吓监狱人民警察。即便发现违法违规现象，也应按照法定程序办理。最近，有学者提出了“检察官要合法有节制地运用自己所掌握的权力资源”的问题：“全国各级检察院每年受理一百一十余万起的刑事罪案，这些案件多数属于普通刑事案件，大都是在没有干预和很少被监督的情况下，由检察院独立审查作出程序性决定的。众多的案件以及机制上的不完善，都给检察官留下了裁量的余地。寻求检察裁量权，存在有权力变异的忧念。权力极易膨胀，司法克制是必需的。”⑯不受监督的权力都有可能腐败，检察裁量权仅靠检察机关内部制约监督显然不够，它实际存在有受认度检验问题，即在民众中的认同和接受程度。可以尝试开展被监督单位对检察监督工作的评议制度。

七、保外就医上存在“重社会防卫、轻病犯权益保障”的倾向

司法实践中，从监狱保外就医的罪犯，治愈率较低、死亡率高，相当一部分被保外就医的罪犯，其亲属不愿充当保证人、不积极为病犯治病，甚至片面认为“监狱甩包袱，不能干活了，就扔出监狱”，有的将被保外就医的罪犯主动又送回监狱。一旦被保外就医的罪犯病亡，有的罪犯亲属就借机纠集人员上访或围堵监狱，并提出赔偿的非分要求。出现这种情况，有罪犯亲属不积极为病犯治病的原因，有罪犯亲属借机提出非法要求的原因，也有保外就医疾病标准过严、社会危害性难以评估的因素。目前的保外就医疾病标准存在于司法部、最高人民检察院、公安部于1990年12月31日制定发布的《罪犯保外就医执行办法》和《保外就医疾病伤残范围》之中，这个疾病伤残范围规定的符合保外就医的疾病标准过高，已严重滞后于医学的发展和公众的现代健康理念，按照这个标准，不少罪犯的疾病达到规定条件后，即便保外就医也难以治愈。如《保外就医疾病伤残范围》第二十三条规定“各种恶性肿瘤经过治疗不见好转者”方能保外就医、第五条规定“各种肝硬变所致的失代偿期”方能保外就医等。对于患病的罪犯，尽管监狱予以积极治疗，但由于监狱的医疗条件有限，只能等到罪犯病情发展到比较严重的程度方能办理保外就医，这样往往错失治疗机会，贻误病情，失去了保外就医的本意。即便罪犯疾病条件符合了，按照《罪犯保外就医执行办法》规定，还必须“执行原判刑期三分之一以上”方可保外就医（病危除外）。而且，一个罪犯要得到保外就医，除符合前述刑期条件和疾病条件外，《刑事诉讼法》第二百一十四条第二款还规定：“对于适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。”而何为“可能有社会危险性”，却没有操作标准。受此模糊规定的影响，在实际操作中，一些监狱干警为避免保外就医罪犯出狱后违法犯罪而承担把关不严的责任，往往坚持宁严勿宽、明哲保身的原则，能不办的就不办，从而导致一些符合保外就医条件的罪犯不能及时依法被保外就医。

针对上述情况，一是要尽快修改完善《刑事诉讼法》关于保外就医的规定、《罪犯保外就医执行办法》和《保外就医疾病伤残范围》。要从社会主义人道主义、维护人权的高度恰当确定保外就医疾病标准，取消保外就医必须“执行原判刑期三分之一以上”的规定，明确“可能有社会危险性”的评估标准和程序。二是做好保外就医罪犯的法律交接和社区矫正工作。认真落实2009年6月15日中央社会治安综合治理委员会办公室等五部门联合下发的《关于加强和规范监外执行工作的意见》（高检会〔2009〕3号）中对保外就医罪犯的法律交接规定：“监狱管理机关、公安机关决定罪犯暂予监外执行的，交付执行的监狱、看守所应当将罪犯押送至居住地，与罪犯居住地县级公安机关办理移交手续，并将暂予监外执行决定书等法律文书抄送罪犯居住地县级公安机关主管部门、县级人民检察院监所检察部门。”有关基层司法行政和公安部门对保外就医罪犯要做好有针对性的社区矫正。

八、减刑和假释比例严重失调

监狱在建议减刑假释工作中，对建议减刑适用多，甚至有些滥用，而建议假释的适用率极低。就全国而言，每年获得减刑的罪犯占在押犯总数的比例30%左右，假释只占1.5%左右。我国中部一押犯大省，2004年至2009年5年间，减刑平均比例是30%，而假释的平均比例不到0.1%（见表1）。事实上，假释并不改变原判刑罚，而只是刑罚执行方式的变更，国内外的司法实践都证明，假释既能鼓励罪犯的改造积极性，有利于罪犯的再社会化进程，又能最大限度地减少行刑成本、减轻纳税人的负担。在国际司法领域特别是英美法系国家，假释是监狱激励罪犯改恶自新的主要的和基本的司法方式。

表1 ：2004-2009年某省监狱系统罪犯减刑假释比例

我国的罪犯假释适用率低，除社区矫正机制不完善以外，还有一个十分重要的原因，是监狱不愿、不敢对罪犯申报假释，法院也不愿意裁定假释。由于建议假释必须具备“不致再危害社会”的实质条件，那么，如果建议假释，就会要求直接管教罪犯的分监区、监区干警对拟建议假释的罪犯是否达到“假释后不致再危害社会”做出证明或承诺，而绝大多数干警不愿做出这种不合理的证明或承诺。因为一旦发生被假释者在假释期间重新违法犯罪，就会“倒查”和追究监狱警察。正如徐静村教授坦言：“倒查”制度的存在，即罪犯假释后又犯罪的，要追究狱警和法官的责任，导致狱警不敢申报假释。

解决减刑和假释比例严重失调的问题，需要在司法改革和刑事法律修改时将《刑法》第八十一条规定的“假释后不致再危害社会”的规定予以取消或修改。任何不带偏见的人都会认识到：“不致再危害社会”是对未然行为的判断，无论是刑罚执行机关还是人民法院对假释犯出狱后的行为做出准确预测都是极其困难的，逼迫其做出精准判断，只能走向唯心主义的死胡同。事实上，假释人员的再犯罪是一个复杂的社会问题，罪犯被假释后，作为一个独立的社会个体，谁都难以保证他不会再次犯罪。即使再次犯罪也是多种原因造成的，不能由此反证不符合假释条件，更不能机械地去追究建议和决定假释环节的责任。事实上，如果能够保证罪犯释放后不致再危害社会，就没有必要规定假释考验期了。一方面规定“假释后不致再危害社会”才能假释，另一方面又规定对被假释者进行监督、考验，这种规制本身就是自相矛盾的。因此，应当取消《刑法》第八十一条规定的“假释后不致再危害社会”的假释条件限制；也可以考虑“将刑法第八十一条中‘假释后不致再危害社会’改为‘承诺假释后不致再危害社会’，使责任由被假释者承担，废除‘倒查制度’。

注释：

①《围绕最大限度化解社会不和谐因素以改革创新精神做好教育改造工作》，2010年4月10日《法制日报》，第1版。

②1991年3月2日第七届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》指出：“要进一步完善促进社会治安综合治理的法律、法规，把社会治安综合治理包含的打击、防范、教育、管理、建设、改造等各方面的工作纳入法制轨道。”1991年2月19日《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》指出：“社会治安综合治理的工作范围，主要包括‘打击、防范、教育、管理、建设、改造’六个方面。”

③2001年12月1日国务院《关于研究解决监狱困难有关问题的会议纪要》（国阅〔2001〕73号）规定：“按照1981年第八次全国劳改工作会议提出的干警占18%的比例配备，目前干警编制不足18%的省份要尽快达到这一比例。”

④1991年10月5日《中华人民共和国看守所条例实施办法》（公通字〔1991〕87号）第三条：“大中城市看守所，一般按月平均人犯数的百分之二十配备。”

⑤参见赵秉志主编：《刑罚总论问题探索》，法律出版社2003年版，第4页。

⑥陶驷驹：《新中国第一任公安部长——罗瑞卿》，群众出版社1996年版，第119页。

⑦“今后民警在出警时必须使用记录仪如实记录出警全过程，并在24小时内将当天的资料交给指定人员进行保管，根据系统设置，民警无法删改任何记录信息”。见《北京民警配发执法记录仪 出警必须全程记录》，2010年3月25日《法制日报》，第1版。

⑧“2010年4月9日，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在北京与全国监狱劳教系统先进集体、先进个人代表座谈”。见《围绕最大限度化解社会不和谐因素以改革创新精神做好教育改造工作》，载2010年4月10日《法制日报》，第1版。

⑨参见《江苏豪华监狱堪比“白宫”》一文，载2009年 11月26日《信息时报》。

⑩孟建柱：《着力强化五个能力建设 全面提升维护稳定水平》，《求是》2009年第23期。

2010-04-20

陈好彬（1963— ），男，河南杞县人，河南省监狱管理局刑罚执行处处长，天津大学管理工程博士研究生，中国监狱学会刑罚执行专业委员会委员。

责任编辑 韩成军