我国职业教育的治理模式分析

□楚 旋

我国职业教育的治理模式分析

□楚 旋

社会的快速发展对职业教育提出了新的要求，传统的政府管理不能满足教育需求多样化、办学体制多样化、运行机制多样化的要求，因此将原有的“管制”模式向“治理”模式转换成为必然趋势。治理模式由治理结构和治理机制构成：治理结构包括政府、市场、社会及其权力、职责；治理机制包括行政契约、市场契约、社会契约。治理模式包括政府管理模式、市场管理模式、社会治理模式和政府—市场—社会治理模式。通过治理模式的分析，采用政府—市场—社会治理模式对职业教育进行治理，促进职业教育改革，提高职业教育质量。

我国；职业教育；治理模式；分析

全球化和信息化的快速发展、公民社会的崛起为治理理论的形成提供了良好的背景。全球化形成了一个世界性的市场，它将各个国家的经济与全球经济连为一体。全球性活动，使各个国家的政府必须将传统意义的一部分政府权利让出来，修改其中的一些规则，对自身的体制进行改革。由于市场失灵和政府失灵的出现，人们在解决社会各种问题时开始寻找“第二条道路”或“中间道路”，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场或国家政府协调的失败。 ”[1]

一、治理的概念

治理(governance)源于拉丁文和希腊语，原意是控制、引导和操纵，常常与统治(government)一词交叉使用，但治理与传统的政府统治存在区别。

美国国际研究协会前主席罗西瑙（J.N.Rosenau）将治理定义为一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[2]

美国学者库伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.VanVliet）指出：“治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。”[3]

英国曼彻斯特大学教授格里·斯托克（Gerry Stoker）的观点是：①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。⑤治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。[4]

联合国全球治理委员会1995年在 《我们的全球伙伴关系》中界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。[5]

综上所述，我所理解的治理是与传统的政府管制相对应的一种干预方式。在这种行动方式中，政府不是“主人”统治的角色，而是协调和服务的角色。

在治理的过程中，治理的主体、关系和作用方式都发生了变化。在治理过程中，社会、企业、学校、公民等社会组织各利益群体发挥作用，不是被动地接受政府的管制，而是主动地参与。治理的主体变得多元，打破政府作为唯一管理的主体和权力中心的状态，实现管理主体和权力的多元化。治理的主体包括政府组织、非政府组织、私人部门及公民个人，“各种公共的和私人的机构只要其行使的权利得到公众认可，就都可能成为在各个共同层面上的权力中心”。[6]

治理主体之间的关系发生变化，由原始的管制与接受管制，到相互依赖和互动，彼此之间的关系是协商关系。

治理主体之间的作用方式多样化。治理理论主张，治理手段多样化，不仅有公共部门的管理手段，还有私人部门的管理手段，有传统的命令、控制，也包括现代的协商、契约、合同、市场、竞争等多样管理手段。

二、由“管制”向“治理”转变的需要

社会经济的高速发展，使终身学习越发显得重要，社会的不断进步要求人们不断地学习，来满足人们的教育需求多元化。联合国教科文组织在《技术与职业教育和培训：21世纪愿景》中指出，职业教育为终身学习做出了最大的贡献，职业教育的重心必须放在社会中个人需要和潜力上。技术和职业教育的普及及其所提供的学习技能将改善世界上所有公民的教育权。职业教育向包括穷人、被社会排斥在外的人群以及无法得到教育和培训的人在内的所有人提供技能。

21世纪的学习者要不断地学习知识、价值观和态度、能力与技术。而职业教育是使全民获得终身教育的最有利的途径。职业教育的重大意义显现及社会经济技术的快速发展，使整个社会对职业教育提出新的要求，这主要表现在教育需求多元化、办学投入主体多元化及运行机制多元化，这些都对职业教育的治理提出了要求。

（一）需求多样化的要求

人们的教育需求的多元化对职业教育管理提出了治理的需求。从教育质量和类型的需求来说，社会上越发热闹的“择校热”就是在人们不断提高的对教育质量需求的背景下展开的。在各个教育层次上，人们从追求能够接受教育转向了接受优质教育。其中一些不乏期望接受精英教育的需求。有一些高收入家庭的子女往往选择进入一些贵族学校或者说高收费、质量也非常好的学校接受教育。[7]资源型教育需求大幅增加，对于服务教育和资源型教育的支出实际上成为国民近年来教育支出的重要领域，例如，参加各种课外辅导班、兴趣班、加强班，为自己事业的发展和职业的需要参加网校的学习。

（二）办学、投入多样化的要求

在市场经济的影响下，职业教育的办学、投入主体多元化，对现有的管理提出了新的要求。社会主义市场经济体制建立后，所有制结构发生了一系列的变化，要求职教办学主体由政府或国有经济向公有制为主、多种所有制共同参与转变，同时使公民个人、合资企业等成为主要的办学主体。

办学主体的多样化导致了经费投入的多元化。市场化的方式促进了多元的投资体制改革，它要广泛吸纳社会资金，企业、民间资本是中等职业教育多元投资的重要渠道。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出：“鼓励社会各界及公民个人对职业教育提供资助和捐赠，企业和个人通过政府部门或社会中介机构对职业教育的资助和捐赠，可在应纳所得额中全额扣除”。

表1 全国职业教育总收入（千元）

根据全国职业教育总收入表的数据，我们可以看出职业教育的经费投入主体多样，但是由于职业教育管理体制存在一些问题，造成社会团体和公民个人办学及社会捐资办学对职业教育的经费投入不高，职业教育的学费杂费收入比例较大。由于职业教育的治理模式不规范，导致办学者和投入者的权利和职责不对称，职业教育经费投入者的积极性不高，因此限制了政府和受教育者外其他主体对职业教育的投入，因此，多样化的办学主体、投入主体对职业教育体制改革提出了要求。

（三）运行机制多样化的要求

我国以往的职业教育管理是在行政机关的指令下进行的，教育资源由主管部门进行计划配置，一切都高度集中管理。学校缺乏独立性和自主性，缺少责任感，办学动力不足。学校同时没能有效发挥市场这个“无形的手”进行教育资源的最优配置，这种职业教育管理体制忽视了学校、社会、市场的重要作用，尚未与市场经济接轨。[8]

随着社会的发展，市场机制进入职业教育领域，从而使职业教育的运行机制逐渐多样化。市场机制影响了职业教育的生源市场、就业市场、投资市场以及师资劳动力市场。比如，职业教育的专业设置和课程设置要适合市场的需求，职业学校采取“订单式”培养模式，与市场中的企业建立合作关系。

随着职业教育与社会、市场关系的愈发紧密，就越要求改变现有的职业教育管理，应改变传统的政府与学校的行政关系，逐步放权，起到宏观调控和指导的作用，为企业和社会组织提供成长的空间。

（四）由“管制”到治理

长期以来，我国教育管理的格局是“管、评、办”三位一体，存在着未解决的突出问题，我国职业教育的管理体制没有理顺，国家教育部与人力资源和社会保障部各管一摊，各自为政，各地方教育部门与劳动部门也是矛盾重重。职业教育的资源缺乏与资源分散，职业教育政策缺位，投入不足，多头领导。归纳起来就是：政出多门，多头管理；财权与事权分离；行业、企业、专家、家长等社会团体与个人尚未进入管理组织中来，没有强调各个主体之间的契约与合作。职业教育的这些问题都急需得到解决。[9]

治理就是关注多元的社会管理力量，重视社会组织群体势力的参与。政府在治理过程中，绝非政府单独行使权力的过程，政府、社会和公民之间存在着权力的依赖和互动，各参与者之间有一个无形的自主管理网络来分担政府的责任。[10]政府的角色应由管制型向服务型转变。传统的政府集权管理是一种强制性的行政行为。治理理论告诉我们，政府要转变传统行政管理模式，建立以服务为中心的政府治理机制。改革政府集权管制教育和学校的主体单一化状况，向下分权，实现教育管理主体的多元化。政府在管理职业教育的过程中，还应当看到市场对职业教育的积极作用，市场能够促进职业教育的发展，使职业教育提供的教育服务和科研产品满足社会的要求。[11]治理摒弃传统的控制、命令，采用协商、契约的形式进行治理。

三、职业教育的治理模式

（一）治理结构是权力、责任分配的结构

治理结构的主体包括政府、学校、社会。治理结构包括各个主体的权力和责任关系。具体来说，治理结构分别包括政府部门间的权力责任分配，中央与地方之间的权力、责任分配，政府与学校之间的权力责任分配，学校与社会之间的权力、责任分配。根据治理结构理论，职业教育管理体制包括政府部门间的权力、责任分配结构；中央与地方政府之间权力、责任分配结构；政府与学校之间的权力、责任分配结构；学校与社会之间权力、责任分配结构。

（二）治理机制

政府与组织、个人之间存在着权力的依赖和互动，运作逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话和协作。在治理机制中，可以采取行政契约、市场契约、社会契约作为治理机制。

行政合同是政府达成行政目标的一种非强制性手段，行政合同是指国家行政机关为达成行政管理目标，在其职权范围内，与行政相对方相互协商，意见一致而签订的确立、变更或消灭双方权利义务关系的协议。[12]

市场契约：在治理模式下，政府不再是单一的权力中心，非政府组织、个人等也是权力主体，政府可以把部分公共产品提交给社会和市场来承担，因而形成由政府、市场和社会组织共同提供公共产品或服务的格局。在市场机制中，治理主体之间主要是通过市场契约达成管理的目标。市场契约是指市场中管理主体为达成管理目标，在其职权范围内，与管理对象相互协商，意见一致而签订的确立、变更或消灭双方权利义务关系的协议。

社会契约：在现代社会，社会公众往往对政府管理具有个人的意见。政府如果强制色彩过强，不顾公民和社会团体、企业的利益与偏好，会招致各种逃避和抵制行为。因此，在社会中，政府要与公民和社会团体、私人团体以“参与”、“协商”、“谈判”等形式进行管理，社会公众与政府应当处于一个平等的个体关系，政府需要与学校、社会进行谈判、协商共同决定，来满足不同消费者的需求。这个时候，就需要社会契约起到一定的作用。“社会契约说”一般是与“自然状态说”紧密相连的，也就是说，人们从理性和经验引申出社会中人与政府、人与社会、人与人之间的相互的权利和义务。

（三）治理模式

治理模式是治理结构与治理机制的不同组合。我们根据不同的治理结构与相对应的治理机制相结合，构建不同的治理模式。前面我们提到治理结构分别包括政府部门间的权力责任分配，中央与地方之间的权力、责任分配，政府与学校之间的权力、责任分配，学校与社会之间的权力、责任分配。治理机制包括行政契约、市场契约和社会契约。不同的治理结构与治理机制结合就形成了不同的治理模式。

图1.治理模式图

通过这个治理模式图，我们可以得出四种主要的治理模式，即政府治理模式、市场治理模式、社会治理模式、政府—市场—社会共同治理模式，如表2。

表2 四种治理模式结构表

我们对四种模式做详细的分析：

1.政府管理模式，是指学校完全处于政府集权管理，不受社会及市场干涉的管理模式，这种管理模式类似于我国以前的计划经济管理模式。所有学校由政府统一计划管理，市场、社会完全不起作用。当前这种模式主要是应用于义务教育阶段的公立学校，由于该阶段教育的公益性及其免费原则，政府必须对实施义务教育的学校予以必然的保障，因此需要政府管理模式进行管理。中央政府与地方政府、地方政府与学校通过制定行政契约来进行管理。地方政府按照行政契约的要求履行其应尽的职责，学校必须按照行政契约签署的内容实现其应尽的职能。

政府管理模式是中央集权管理，有利于统一国家的教育方针政策，统一制定教育发展规划，其优点在于有利于调解各地区教育的不平衡，有利于国家根据国民经济和社会发展情况，实施教育事业的重点发展战略。但政府管理模式的主要缺点是效率不高，缺乏社会与市场的参与，不适合市场经济的发展需要。

2.市场管理的模式，是指学校完全处于市场的管理，学校的存在与发展完全受市场“看不见的手”的影响。通常情况下，民办学校采用市场管理的模式进行管理，学校根据市场的需要进行课程设置和教学。在这种市场管理模式中，采取市场契约管理机制，市场契约是学校作为一种社会组织，在市场中开展民事性质活动时，与其他社会组织发生民事关系，有关行为、方式、内容遵照地位平等、志愿、协商一致并履行义务等原则订立的一项协定。契约是市场的法律原型，在市场经济中，契约成为经济交往的基本形式。

采用市场管理模式进行学校管理是一种理想化的状态，在只有市场进行管理时，可能会出现市场失灵的状态，也可能出现契约失灵，即信息不对称导致无法保证受教育者的平等的权利。因此，可以说采用市场管理模式进行管理，是一种理想状态，现实中很难实现。

3.社会治理模式，是指人们从理性和经验引申出社会中人与政府、人与社会、人与人之间的相互的权力和义务，社会契约又是一切社会共同体的基础和政府权力合法性的来源。这里的社会治理模式以社会契约作为管理机制，社会契约是指社会中人与人之间公认的常识性认识而内化的规则。社会契约管理机制并不是以法律为基础的，人们按照约定俗成的规则进行管理的社会治理模式是以人们充分理性为前提的，也是一种理想的状态。

社会治理模式就是社会团体开展教育活动，对学校进行管理的一种模式。在这种模式中，不是以法律为基础，而是以人们的约定俗成的常识性规则进行自我管理，例如社区学院、企业培训等。社会治理模式最重要之处在于使人们形成一种共同的愿景和认识，遵守成形的规则。但通常情况下，社会治理模式不能单独采用，倘若政府不进行相应的管理，可能使组织处于无序的状态，在缺乏监管的情况下，会导致管理过于分散，不利于集中决策、统一管理。

4.政府—市场—社会共同治理模式，是政府、市场和社会共同治理的模式。在这一模式中，政府起主导作用，不是简单地监控和强制，而是服务型的领导，从整体上进行决策。在政府宏观监督的同时，要重视市场和社会的作用，要面向市场，使教育发展满足市场的需要，同时还要重视社会的作用，积极鼓励社会各个团体加入到管理中来。这种管理模式适合现代市场经济社会的发展，协调学校教育与市场经济发展、社会需求之间的关系，是适合市场经济条件下的教育管理模式。

政府—市场—社会共同治理模式不是前三种模式简单的综合，想要发挥政府—市场—社会共同治理模式的优势，就要合理地管理、适度地放权。政府要一改以往“专制”的管理方式，适当放权给其他的管理主体，如市场、社会，积极引导社会力量开展办学，积极引导教育向适应市场经济发展的方向运行。政府还要向学校放权，使学校具有自主管理和发展的机会。当然，这种放权必须是适度的，否则就会产生“政府不作为”，导致政府失灵，使人民对政府产生不信任感；政府也不能吝于放权，否则就会阻碍市场和社会的积极管理。

四、职业教育的治理路径

职业教育的治理路径要从治理结构、治理机制、治理模式三个方面进行完善建设。

（一）完善政府治理结构，逐渐完善国务院领导、地方为主、分级管理、社会广泛参与的治理结构

政府在治理模式中起主导的作用。中央政府负责职业教育工作的宏观调控、统筹协调，综合负责职业教育的战略发展等宏观层面工作，为职业教育发展提供一定的政策保障。地方政府在执行中央政府部门的政策文件的同时，也要制定促进本地区职业教育发展的政策和措施，加强领导和协调的工作，促进本地区职业教育与其他各类教育的协调发展，建立多渠道的职业教育经费筹措机制，组织动员社会团体举办职业学校。在社会中，主要是行业组织起作用，行业组织机构对职业学校、企业和其他机构之间起到协调和监督的作用。

要完善职业教育管理体制，就要协调好中央政府、地方政府、社会行业组织之间的关系，明确这些部门的职责和权力，从而完善治理结构。

（二）扩大职业学校的办学自主权

要完善职业教育的治理机构，就要保证或一定程度地扩大职业学校的办学自主权，增强其自主办学和自主发展的能力，使职业学校在招生规模确定、专业设置、学籍管理、教师聘用及经费使用等方面享有充分的自主权。有条件的职业学校可以跨区域招生，可以与本地、异地职业学校联合办学。职业学校要建立由企业、行业等社会各界人士参加的咨询委员会或理事会，参与学校重大问题决策，同时为职业学校的发展提供一定的帮助。

（三）完善职业教育治理机制

要规范政府的行政契约，对行政契约的内容和条例加以明确，对地方政府的行政职能，包括审批、监督和评估职能进行明确规定，使政府的行政契约规范化。

要完善市场契约，职业学校作为一个法人组织与其他的企业或组织之间开展市场活动，就要对市场契约进行完善，使市场契约中的相应条例法制化、规范化，使职业学校的市场活动得到保障，从而提升职业教育的质量。

要完善社会契约，通过社会契约加强职业学校与企业、社会团体之间的合作关系。职业学校可以和企业、用人单位之间形成完善的社会契约。在社会上形成“不成文”的非正式制度和规范，形成一种社会契约对各个团体进行相应的监督和约束，对遵守行风、行规的学校和企业提供奖励，对不遵守行风、行规的学校、企业和社会团体进行惩罚，严厉打击机会主义行为，为职业教育提供完善的行政、市场、社会契约，形成有序的职业教育治理规则，为职业教育治理提供良好的制度环境。

[1]杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学（中文版）,1999，(2):41.

[2]［3］俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实,1999，（5）:37.

[4]［5］俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实,1999，（5）:38.

[6]龙献忠.论高等教育治理视野下的政府角色转变[J].现代大学教育,2004，(1)：74-77.

[7]曹静韬.民办教育是民众需求多元化的结果[ED/OL].搜狐教育动态，2008-12-1,http://learning.sohu.com/20081201/ n260961763_2.shtml..

[8]何小刚.职业教育研究[M].合肥：安徽人民出版社,2006：395.

[9]俞仲文.职业教育管理体制须动大手术[ED/OL].中国青年报，2009-5-4.

[10]杨柱.政府角色转变与高等教育治理[J].南京中医药大学学报（社会科学版）,2006，（9）:173.

[11]袁广林,孟洁.从治理理论的视角看政府对高等学校的管理[J].河南工业大学学报,2006，(3):40.

[12]罗豪才.行政法学[M].北京大学出版社,1996:258.

责任编辑 韩云鹏

楚旋（1982－），北京师范大学教育学部教育管理学院博士生，研究方向为教育管理基本理论、学校改进。

本文为王烽主持的国家教育发展研究中心中央公益基金课题“职业教育集团化发展的治理结构研究”的成果。

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