安全视角下我国产品质量法的完善

汪张林

(安徽工程大学管理学院,安徽芜湖 241000)

安全视角下我国产品质量法的完善

汪张林

(安徽工程大学管理学院,安徽芜湖 241000)

从产品安全视角审视,我国产品质量法存在以下问题:立法宗旨缺乏产品安全的要求、产品监管的产品安全的目的体现不明确、没有明确规定生产者和销售者的产品安全义务、产品质量责任不是围绕产品安全设定等等。完善我国产品质量法的思路是:立法应明确把提高产品的安全性作为产品质量法的宗旨之一、明确政府监管产品质量的核心是保证产品的安全、明确规定生产者和销售者的产品安全义务、产品质量责任应围绕产品安全进行相应的重构。

安全视角;产品质量法;完善

产品质量法是社会主义市场经济法律体系的重要组成部分,作为规范我国产品质量的“基本法”不仅受到立法机关的青睐,而且受到理论界的高度重视,专家学者对我国产品质量法作过很多探讨。本文从安全视角对我国产品质量法作一点分析,以期对完善我国产品质量法有所帮助。

一、安全视角下我国产品质量法存在的主要问题

1.立法宗旨缺乏产品安全的要求

立法宗旨是立法指导思想的重要表现,也是立法者价值取向的直接体现。我国产品质量法第一条明确规定了立法宗旨是“为了加强对产品质量的监督管理,提高产品质量水平,明确产品质量责任,保护消费者的合法权益,维护社会经济秩序”。由此可见,我国产品质量法的立法宗旨是多方面的,既为了加强对产品质量的监督管理,提高全社会的产品质量水平,又为了保护消费者的合法权益,还为了维护社会经济秩序。我国产品质量法的立法宗旨从表面看很全面,也很有中国特色,但细究起来,我国产品质量法立法宗旨的规定中少了一条重要的内容,这就是提高产品的安全水平。因为加强产品质量监督管理的核心是为了提高产品的安全水平,损害消费者合法权益的重要因素是产品的不安全性,对社会经济秩序危害最大的不是产品一般质量问题,而是产品的安全性缺乏所引发的产品责任事件。我国产品质量法的立法宗旨中遗漏产品安全的要求,必然使得立法中规定的宗旨不可能实现,或受到严重影响。

2.产品监管的产品安全目的体现不明确

产品质量不仅影响合法经营者和消费者的利益,甚至影响到国家的对外形象。我国产品质量法明确规定要加强对产品质量的监督,这是非常正确的,也是我国产品质量立法的一大特色。但问题在于,产品质量法应如何规定产品质量监督的内容。笔者认为,对产品质量的监督管理可以有两个层次:一是国家层面对产品质量的监督管理;一是企业对产品质量的监督管理。国家和企业对产品质量的监督管理的目的、手段、对象根本不同,企业是基于自身利益的需要对企业的产品质量进行管理,而国家是基于公共利益的需要对社会的产品质量进行管理;[1]企业的产品质量管理是一种微观的管理,而国家对产品质量的管理是一种宏观的管理;企业对产品质量监督管理的侧重点在于产品的使用性,而国家对产品质量监督管理的侧重点应在于如何保证产品的安全性。

虽然我国产品质量法设专章明确规定产品质量的监督,其中第十二条规定:“产品质量应当检验合格,不得以不合格产品冒充合格产品。”第十三条规定:“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品,必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准;未制定国家标准、行业标准的,必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品。”但上述规定存在以下问题:第一,产品的合格与否与产品的安全没有必然的联系,现实生活中合格产品出现伤人事件不是少数;第二,对可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品提出了产品安全性的要求,但对于哪些工业产品属于可能危及人体健康和人身、财产安全的范围没有明确规定,由于立法使用了一个“可能”,又使得立法规定的产品安全性的要求落空。事实上任何一个产品从产品质量的角度看都有一个产品安全性的问题,只不过有些产品的安全性要求比较明显,有些产品安全性容易被人忽略。既然任何产品都有安全性的问题,那么立法只规定部分产品的安全性要求很显然是不全面的。

3.没有明确规定生产者和销售者的产品安全义务

生产者和销售者承担产品质量责任的前提是生产者和销售者必须承担产品质量义务。我国产品质量法分别规定了产品的生产者和销售者必须承担的产品质量义务。但我国产品质量法规定的产品质量义务缺乏产品安全义务的内容,或者说立法者在为生产者和销售者设计产品质量义务时主要不是从如何提高产品安全的角度,而仅仅从一般性的提高产品质量的角度。首先,产品质量法虽然规定了生产者应当对其生产的产品质量负责,在产品质量应当符合的要求中提出“不存在危及人身、财产安全的不合理的危险,有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,应当符合该标准”,但是该规定并没有明确生产者保证产品安全的义务,而是从加强产品质量管理的角度规定生产者提供的产品质量除了具备产品应当具备的使用性能外还应具有安全性;其次,如果立法规定的生产者的产品质量义务还能依稀看到产品安全义务的话,那么立法规定的销售者在产品质量义务中根本看不出产品安全性要求的影子。是否产品安全与销售者无关呢?肯定不是。产品质量法之所以将销售者作为产品质量责任主体,是因为销售者的行为对产品的安全有极其重要的影响,立法规定销售者的产品安全义务不仅有利于克服不安全产品流向社会,而且有利于保护消费者的利益。

4.产品质量责任不是围绕产品安全设定

产品质量责任既是生产者和销售者违反产品质量义务的必然结果,也是实现产品质量立法宗旨的根本保证。我国产品质量法对产品质量责任的规定不可谓不全面,因为产品质量责任是综合性的责任,包含了民事责任、行政责任和刑事责任;也不可谓不具体,因为立法针对民事责任和行政责任如何承担作出了很详细的规定,如民事责任,《产品质量法》第四十四明确规定:“因产品存在缺陷造成受害人人身伤害的,侵害人应当赔偿医疗费、治疗期间的护理费、因误工减少的收入等费用;造成残疾的,还应当支付残疾者生活自助具费、生活补助费、残疾赔偿金以及由其扶养的人所必需的生活费等费用;造成受害人死亡的,并应当支付丧葬费、死亡赔偿金以及由死者生前扶养的人所必需的生活费等费用。”“因产品存在缺陷造成受害人财产损失的,侵害人应当恢复原状或者折价赔偿。受害人因此遭受其他重大损失的,侵害人应当赔偿损失。”对于行政责任,产品质量法用二十多条的法律条文详细规定了罚则,如责令停止生产、责令停止销售、没收违法销售的产品和违法所得、进行罚款、吊销营业执照等。可以说,在一部产品质量立法中规定如此多、如此详细的法律责任的内容,在其他民事与经济立法中并不多见,立法者的良苦用心很明显,就是力图通过这些复杂而又具体的法律规定来约束产品的生产者、销售者,加大产品生产者和销售者的产品质量责任,保护消费者和合法权益。[2]立法者的良苦用心是否能够实现,从我国频繁发生的重大产品责任事故来看,立法者的美好设想并没有很好的实现。原因何在?笔者认为一个制度发挥作用如何与这个制度设计的本身有必然的联系,我国产品质量责任制度之所以在现实生活面前显得无能为力,是因为制度的设计者忽略了产品安全性的要求,或者说没有把产品的安全性问题作为产品责任制度一个重要的组成部分。

二、安全视角下完善我国产品质量法的一点建议

1.立法应明确把提高产品的安全性作为产品质量法的宗旨之一

我国产品质量法应把提高产品的安全性作为产品质量法的宗旨之一,是基于以下几个原因:

第一,是由政府监管产品质量的目的决定的。产品质量离不开政府的监管,产品质量是一个复杂的系统,政府监管产品质量不可能是产品质量的全部,而只能是其中的一部分,如何提高产品的使用性,应是产品的生产者和销售者关心的问题,政府作为公权的拥有者和社会的管理者监管产品质量的目的是为了保证产品安全。

我国政府一直比较重视产品质量监管,还在计划经济时期,我国就颁布了许多关于产品质量监管的行政法规,进入市场经济后为适应市场经济需要更是有意识地制定了大量产品质量监管方面的法律法规,可以说重视产品质量监管是我国产品质量立法的传统。但是很遗憾的是我国产品质量监管立法的思路从一开始就有偏差,这就是政府对产品质量的提高大包大揽。如果说在计划经济时代上述立法思路尚有合理性,那么在已经进入市场经济的今天,上述立法的思路就存在严重问题,因为市场经济社会,政府只能是有所为有所不为。

第二,是由国际社会产品质量监管立法的趋势决定的。国际社会对产品质量监管立法有一个从不重视到重视的过程,比如美国、欧盟产品责任立法均走在国际社会的前列,但美国、欧盟早期的产品责任立法不太重视产品质量监管,在产品责任问题上强调“看不见的手”的作用。随着经济的发展,为保护消费者合法权益的需要,美国、欧盟产品责任立法纷纷调整立法的重心,加强了产品质量监管立法。如美国除了颁布《消费者产品安全法》《儿童安全保护法》外,还针对食品、药品及化妆品等特殊产品进行单独立法。美国产品责任立法从形式到内容都比较明确,就是为了加强产品安全的监管。欧盟通过颁布产品责任指令的形式明确规定产品生产者和销售者的产品安全责任。[3]

第三,是由我国面临的严峻现实决定的。我国虽然有加强产品质量管理很好的立法传统,但由于我国市场经济建立时间不长,加之人们的法律意识不强,市场中假冒伪劣比较泛滥,因产品不安全引发的产品质量事件一起接着一起,这些产品质量事件的发生不仅给国家和消费者造成较大的损失,而且严重影响我国产品的对外出口,损害了国家的形象。要想改变这种严峻的现实,就必须把保证产品的安全作为贯穿我国产品质量立法的一根红线,通过相应的制度设计加以实现。

2.明确政府监管产品质量的核心是保证产品的安全

政府监管产品质量是政府的法定职责,但政府监管与市场调节应有区分,政府监管产品质量的核心是保证产品的安全。我国产品质量法为了加强政府对产品质量的监管,规定了一系列管理制度,如企业质量体系认证制度、产品质量认证制度等,实践证明这些管理制度实际发挥的作用不理想,很难发挥一个法律制度应有的作用,原因在于这些管理制度的立足点和落脚点不是产品的安全性。最能反映产品质量管理法律制度的是产品质量抽查制度,但是该制度存在抽查范围过于宽泛,不仅包括可能危及人体健康和人身、财产安全的产品,而且包括影响国计民生的重要工业产品和消费者、有关组织反映有质量问题的产品,一句话,没有把产品的安全作为产品质量抽查制度的核心。

从保证产品的安全性出发,我国产品质量法关于产品质量的监管可以做出如下的调整:

第一,立法应明确政府监管产品质量的核心是确保产品质量的安全,产品的使用性等交由市场调节;

第二,明确产品抽查的重点,是可能危及人体健康和人身、财产安全的产品,产品抽查的目的,不是检验产品是否合格,而是产品是否安全;

第三,围绕产品安全,增设新的产品质量管理制度。如不安全产品的召回制度。不安全产品即缺陷产品,由于缺陷产品往往是成批量的,当这些产品投放到市场上后,将对消费者生命、财产安全造成损害,如不加以干预,其损害将是广泛而无法控制的。正因为如此,在美国首先确立了缺陷产品召回制度以后,其它西方国家也纷纷建立了缺陷产品的召回制度。[4]缺陷产品的召回制度对于强化国家对产品质量的监管、维护消费者合法权益起到了极其重要的作用。虽然我国单项法律如《食品安全法》确定了不安全食品的召回制度、单项法规如《缺陷汽车产品召回管理规定》确定了不安全汽车产品的召回制度,但是单项法律法规最多也不可能涵括所有的产品,规范产品质量的基本法是产品质量法,那么缺陷产品的召回制度就不能只在单项法律和行政规章的层次,应在我国产品质量法中作出相应的规定。

3.明确规定生产者和销售者的产品安全义务

生产者和销售者产品质量义务是法定的义务,其法定性的原因在于保护消费者的需要,影响消费者最重要的是什么,是产品的安全性。防止不安全产品产生和流向消费者的重要环节就是生产和销售环节,因此,立法规定生产者和销售的产品安全义务应是顺理成章的。

我国产品质量法对生产者和销售者产品质量义务的规定不可谓不多,而且为了强化生产者和销售者的产品质量义务,立法在义务前加上责任,很显然,这里所说的责任不是指违反义务的结果,而是指义务本身。问题不在于立法规定的生产者和销售者义务数量的多少,而是在于规定得是否合理。笔者认为,生产者和销售者的产品质量义务可以是多方面的,但必须明确产品安全义务是生产者和销售者的主要义务。生产者和销售者无论生产和销售什么样的产品,保证产品安全都是其基本的义务。

4.产品质量责任应围绕产品安全进行相应的重构

产品质量责任制度是最能体现产品质量立法宗旨的法律制度,也是最能保证产品质量法其他法律制度发挥作用的重要制度。既然我国产品质量法的立法宗旨之一是为了保证产品的安全性,那么产品质量责任制度就必须作出相应的重构。具体建议如下:

第一,民事责任部分,加大赔偿的范围,明确承认精神损害赔偿,引入美国的惩罚性赔偿制度;

第二,行政责任部分,对于严重忽视产品安全,故意向社会提供不安全产品的不法分子加大打击力度,采取较为严厉的经济制裁措施。可以仿效美国等西方国家的做法,大幅度提高处罚的额度。如美国的处罚额高达100万美元,有前科的可高达500万美元。[5]因为只有这样,才能最大限度地加大不法分子从事假冒伪劣的成本,甚至使之彻底丧失从事假冒伪劣的经济基础。

此外,还应提高刑事处罚的力度。故意向社会提供不安全产品也是一种危害公共安全的行为,可能对有些不法分子仅仅从经济上进行制裁不足以制止其违法行为,因此,对其刑事制裁才能形成足够的威慑力,加大刑事制裁的力度才能彻底消除生产者和销售者对产品安全的轻视,提高整个社会的产品安全水平。□

[1]汪张林.论我国产品质量管理立法的完善[J].学术探索,2009(2).

[2]汪张林.保护消费者合法权益原则在《产品质量法》中的贯彻[N].广西质量监督导报,2009(06).

[3]杜志华.欧盟通用产品安全法律制度初探[J].现代法学,2003(6).

[4]蒋辰昕.试论缺陷产品召回制度[J].广西政法管理干部学院学报,2004(1).

[5]孙波.产品质量法立法缺陷之补救[J].前沿,2003 (6).

责任编辑:钱国华

D922.1

A

1004-1605(2010)11-0062-04

汪张林(1962-),男,安徽安庆人,安徽工程大学管理学院副教授、副院长,硕士生导师,主要从事教学管理工作和产品质量法的教学与研究。