论大学生“村官”的身份困境及消解

刘西忠

(南京大学 政府管理学院,江苏 南京 210093)

论大学生“村官”的身份困境及消解

刘西忠

(南京大学 政府管理学院,江苏 南京 210093)

大学生“村官”的身份特征具有先进性、志愿性、基层性、公共性等内在规定性,其生存和发展的现实环境又面临着合法性的质疑、功利性的困扰、边缘化的尴尬、难预期的“下一站”等困境。消解这种困境,需要辨证施治,处理好激励机制与竞争机制、政府推动与市场推动、管理事务与社会服务、模式化与差别化、上级考核与群众考评、流得动与留得下等六个关系,减少选择的功利性、对政府的依赖性和出路的不确定性,增强其身份的合法性、考评的科学性、成长的多样性。

大学生“村官”;身份困境;消解

大学生“村官”,作为一种约定俗成的叫法,是指到农村(含社区)担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务的具有大专以上学历的应届或往届大学毕业生。这项工作,江苏等地从1995年开始探索,2008年4月,中组部等四部委出台《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》,提出利用5年时间选聘10万名大学生到村任职,开始上升到国家战略层面。到2010年初,全国共有130多万名高校毕业生自愿报名应聘,各地共选聘15.9万名大学生,加上2008年以前部分省区市自行选聘的,共有20万名大学生在新农村建设一线干事创业。2010年4月,中组部印发《关于下达2010年到村任职高校毕业生选聘名额的通知》,明确2008年至2012年中央财政补助的到村任职高校毕业生选聘名额由10万名增至20万名,计划2010年全国新选聘3.6万名。同年5月,中组部印发《关于做好大学生“村官”有序流动工作的意见》,要求引导聘用期满大学生“村官”通过留村任职工作、考录公务员、自主创业发展、另行择业、继续学习深造等“五条出路”有序流动,大学生“村官”工作进入了一个新的历史时期。

一、大学生“村官”身份的内在规定性及现实困境

选聘高校毕业生到村任职,是中央着眼于农村的改革深化,为农村输送培养新农村建设带头人而实施的“强基工程”,也是为党政干部队伍储备后续力量,培养造就有基层工作经验、对人民群众有深厚感情的高素质领导干部的“源头工程”,更是在一定程度上缓解就业压力,引导大学生转变就业观念,面向基层就业创业而开辟的一条重要通道,在价值取向上具有明显的基层导向。从国家制定大学生“村官”战略的初衷看,应该具有如下内在规定性:

先进性。对大学生“村官”的选拔,中央把政治条件放在相对比较重要的位置,在某种程度上讲,要求比公务员还要高。中组部文件规定,大学生“村官”的选聘对象,“原则上为中共党员(含预备党员),非中共党员的优秀团干部、优秀学生干部也可以选聘”。据统计,在江苏省2008、2009年分别选聘的1670、5100名大学生“村官”中,中共党员的比例分别为 81.9%、76.1%。

志愿性。中组部部长李源潮多次强调大学生“村官”的志愿者性质。2008年5月,他在给大学生“村官”的回信中指出:“高校毕业生到村任职,带有一定的志愿者的性质”[1]。2010年初,又再次强调指出:“应聘到村任职的大学生要弘扬志愿者精神,做好吃苦奉献的思想准备。要认真学习党的农村政策,尽快熟悉农村情况,从农民最欢迎的具体事情做起,运用所学知识和专长为农民服务”[2]。

基层性。中组部文件规定,大学生“村官”系非公务员身份,为村级组织特设岗位人员,其工作岗位在村里,乡镇以上不得截留。这表明其工作内容、工作性质具有明显的基层属性,应扎根黄土地,融入老百姓,把服务“三农”作为自己的第一职责。

公共性。大学生“村官”岗位是由国家出面选聘,由公共财政负担的专项事业岗位,由国家集中向社会购买。委派到各个行政村去工作,身份也因此必然带有社会公共性质,是国家公共服务向下延伸的标志,和传统“村官”相比,更应具有社会公共性与使命感。[3]

尽管从制度设计上具有以上几个方面的特点,即希望能够弘扬志愿精神,始终保持先进性,扎根农村基层,尽力为农村提供公共服务。但从目前看,由于相关制度设计还不够成熟,再加上社会转型时期的浮躁心理和中国基层农村所固有的复杂性与落后成份,大学生“村官”的成长受到一些因素的制约,面临着身份困境。

合法性的质疑。大学生“村官”违法之说在社会上有一定的市场。一般而言,大学生“村官”不具村民身份,在任职形式上属于空降。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条明确规定:“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定或委派或者撤换村民委员会成员”,第十二条规定,年满18周岁的村民才有选举权和被选举权,大学生“村官”的做法与此明显相悖。

功利性的困扰。虽然大学生“村官”大都具有党员身份,也被要求弘扬志愿精神,但毕竟面临着一些非常现实的问题,并非生活在真空中。大学生到农村任职,作为一种逆向就业追求,需要经历中国基层复杂的政治生态考验。在经过了理想与现实的比较、城市与农村的对照,看到自己在城市就业的朋友、同学高收入、高消费之后,部分大学生“村官”可能会陷入迷惘。

边缘化的尴尬。既不是正式的官,也没有正式的村民身份,非官非民,处在体制边缘。这种身份,导致部分大学生在进行村务管理时,感到底气不足,名不正言不顺。还有的大学生被乡镇截留或长期借调,做一些非常繁杂的事务工作,只是偶尔到村里去,不知道自己究竟是村官,还是乡镇的临时工作人员,形成另一种身份迷惘和尴尬。

难预期的“下一站”。大学生“村官”具有一定的任期,合同期一般是两至三年,期满后面临着新的选择。大学生“村官”工作作为一项新的制度设计,没有现成的经验可以移植,需要在实践中不断探索,因此,相关政策供给具有相对滞后性,政策出台后也面临着选择和竞争,这就造成了具有阶段性和任期的大学生“村官”,在相当大的程度上难以确定自己的“下一站”在哪里。

二、消解大学生“村官”身份困境的建议

大学生“村官”身份困境的形成,既有深刻的社会历史原因,也有制度不成熟等现实原因。其身份困境的消解,既需要党委政府的制度再设计,也需要社会和大学生“村官”本人的共同努力。当前,尤其需要着重处理好六个方面的关系,减少大学生“村官”选择的功利性、对政府的依赖性和出路的不确定性,增强其身份的合法性、考评的科学性、成长的多样性。

(一)在宏观政策上,处理好激励机制与竞争机制的关系,减少大学生“村官”选择的功利性。近年来,中央和各级在工资待遇、办公环境、生活条件、创业扶持、成长成才等方面出台了一系列的优惠政策,大大激发了大学生的参与热情,形成了明显的激励效应。但由于工作由中央统一部署并负责待遇,一般由省市选聘,工作关系由县一级管理,具体工作任务由乡镇一级指派,工作岗位又在村里,存在着明显的多层管理主体。部分地方在宣传时过于强调优惠政策,使一些大学生产生过高的不切实际的期望值。有的地方不能完整地领会上级意图,存在着重数量、轻质量,重选聘、轻培养的现象,管理不严、约束不够,没有形成严格的管理考评体系,致使部分大学生岗位成了严峻就业形势下的一处避风港,弱化了政策的预期效果,给大学生“村官”整体形象造成了不良影响。因此,在注重建立激励机制的同时,也要建立相应的约束和竞争机制,既要以人性化的关怀,搞好日常服务,又要严格管理,让大学生接受艰苦环境的考验,在一线成长成才。一是激励政策明晰化。哪些大学生“村官”能够享受优惠政策,政策能够优惠到什么程度,享受优惠政策需要履行什么样的程序等有关政策问题需要进一步明晰,防止干与不干一个样,干好干孬一个样。二是约束机制具体化。细化大学生“村官”管理办法,建立工作行为规范,形成并倡导大学生“村官”精神,增强县市组织部门与大学生“村官”签订合同的约束力。对抱有投机心理者要加强教育,对不能正常开展工作者要加强引导,建立正常的淘汰和退出机制。三是竞争机制常态化。要建立贯穿大学生“村官”的入口、成长和出口的竞争机制,在竞争中优胜劣汰,识别真金。敢于压担子、交任务、给舞台,把大学生“村官”岗位打造成一个干事创业的平台,敬业奉献的擂台。实行严格的考评制度,将考核结果与享受优惠政策紧密挂钩,最大限度地避免投机现象和搭便车行为发生。

(二)在外部力量上,处理好政府推动与市场推动的关系,减少大学生“村官”对政府的依赖性。从目前看,大学生到村任职,推动主体是党委政府,推动力量是党委政府出台的优惠政策,市场机制相对缺位。从欠发达地区的农村现况看,尚不完全具备接纳大学生就业的软硬件支撑,因此,国家在大学生“村官”战略实施的前期阶段,确有必要采取行政推动的办法。而发达地区的农村,已经基本具备了接纳大学生就业的条件,可以加强引导,减少政府的干预,通过市场运作、双向选择的方式配置大学生“村官”资源,形成由市场因素主导的自主流动机制。第一,管理重心下移,着重发挥市场机制的作用。事实上,近年来,在江苏省苏州、无锡等地,地区性自主选聘已比较普遍,一些行政村也已经开始自主选聘村官,取得了明显效果。在今后一段时间,欠发达地区仍然需要政府的强力推动,在发达地区,则可以加强农村承接大学生的载体建设,通过村两委聘任、村办企业招聘、吸引大学生建立社会服务组织等多种方式,让市场机制发挥更大的作用,党委政府主要是从宏观上进行引导和管理。第二,发挥大学生“村官”在农村发展与治理中的整合作用。针对其非官非民的尴尬,有学者建议赋予大学生“村官”以准公务员的身份,给予正式的编制和名份,并以法律的形式固定下来。这种想法是非常错误的。从行政管理的角度讲,我们国家的管理层级本来就过多,目前正在酝酿减少层级,实行省管县,如果将大学生“村官”纳入正式的编制来管理,就在一定程度上意味着将我们国家的行政管理层级延伸到村一级,一方面会导致行政管理系统更加肿胀,另一方面也从根本上抛弃了村民自治原则,绝不可行。事实上,大学生“村官”,看似相对边缘化的一个角色,实质上具有较强的关联性,是连结党委政府和群众的纽带,城市和乡村的纽带,高校和农村的纽带,群众与群众的纽带,能够将农村发展的多种发展要素连结起来,在农村发展与治理中发挥整合作用。从更深层次讲,大学生“村官”的身份不同于党委政府系统的干部和村民,具有相对中立性,不是国家权力向农村的一个实质性的延伸,而是在国家与农村之间嵌入的一个纽带,是参与农村治理的第三种力量。

(三)在职责定位上,处理好管理村务与社会服务的关系,增强大学生“村官”身份的合法性。中组部文件规定,大学生“村官”的岗位在村里,乡镇以上不得截留,这就明确了其基层农村一线工作属性。大学生“村官”是村级组织特设岗位人员,开始一般担任村书记或主任助理,这表明在大学生刚开始到村任职的时间段,特别是担任助理职务期间,最主要职责是搞好服务:为村两委班子科学决策搞好服务,为群众的生产生活搞好服务。第一,要把服务作为自己的主要职责。服务是大学生进入农村、融入农民的前提,不给农民服务,就无法进行管理。作为国家选聘到农村工作的一种身份,具有自上而下的合法性,但缺少自下而上的合法性基础,强化为农村服务的理念并付诸于行动是取得后一种合法性的关键。第二,适当区分大学生“村官”和传统村干部各自的主要领域。由于大学生“村官”大都具有党员身份,应当鼓励他们参与村级党组织选举,优化农村党员队伍,推动农村基层党建,但不宜进入村委会,参与农村选举的主战场在村级党组织。将发展空间定位为党务领域,引导其尽量避开村委会选举,以党员的身份积极参与村级党组织选举,是增强身份合法性,避免大学生“村官”制度与《村民委员会组织法》相违背的最现实、最有效途径。第三,实行公推公选,让大学生“村官”催化农村干部队伍转型升级。大学生“村官”要积极参与面向全体党员村民的直选、海选活动,用自己的实际行动、实在业绩去争取群众的选票,推动农村基层民主的发展,形成新老村官之间的公开良性竞争。近年来,江苏、北京、山西等地,都在探索从大学生“村官”中选拔村级党组织书记,在普通村干部中形成了明显的鲶鱼效应。其操作模式一般是结合村两委换届,在一定的区域,或县区或乡镇,公开选拔村级党组织书记,具有党员身份的大学生“村官”参选,这样一来,一个区域能够有几名优秀的党员大学生“村官”,就可以对整个地区的村支部书记产生一定的压力和激励,成为整个农村干部队伍转型升级的重要催化剂。值得注意的是,在构建服务型政府的大背景下,在后农业税时代,即使大学生“村官”担任了村级党组织的书记,其主要职能依然是搞好服务,寓管理于服务之中。总之,要通过对大学生“村官”职责的重新定位,淡化“官本位”思想,强化“民本位”意识,促使其克服功利心态和浮躁心理,扑下身子,沉在基层,不虚度光阴,浪费青春,切实做一些于己、于民、于国家都有利的事情。

(四)在考核评价上,处理好上级考核与群众考评的关系,增强考评的科学性。大学生要把对上级负责和对群众负责结合起来,既要接受乡镇和村的领导、指导和管理,完成镇村领导交给的事务,又要考虑群众的需求,对群众负责,搞好群众需要的服务。要处理好为村干部服务和为村民服务的关系,开始作为助理角色,既要协助书记、主任做好日常工作,摆平心态,从小事做起,又要着眼于宏观全局,以群众的需要为基础,为农民做实事、干好事。大学生“村官”具有明显的基层导向,在考核上也应指向基层,干的怎样,如何评定考核等次,起决定作用的,应该不是县级组织部门或乡镇党委政府,而是基层广大的村干部、党员、农民群众。考评应坚持省市指导、县级部署监督、乡镇组织实施,重点看工作实绩,看当地村干部、党员和村民的评价。确立考核的基层和群众导向,也是避免乡镇凭借手中的管理考核权而截留或借调大学生“村官”的一条有效途径。

(五)在培养方式上,坚持处理好模式化与差别化的关系,增强大学生“村官”成长的多样性。作为一项制度,要具有统一性、趋同性,以便于统一管理,维护制度的严肃性。但是,由于专业、能力与特长各不相同,各地农村的情况千差万别,培养目标也是多元化的,因此,要采取差别化的培养模式,因地制宜地引导大学生“村官”成长成才。比如,要鼓励创业,但并非所有的大学生“村官”都适合创业,实际上单就创业的含义来讲,就包括创办企业、创建实业、创立事业等不同的层面,需要根据不同的地区、不同的村情和各人的不同特长来确立,不能一味地要求大学生“村官”都去创办企业。同时,在引导创业的过程中,要注意把政府引导、市场调节和公益导向结合起来。近年来,江苏坚持从省情出发,对大学生“村官”进行差别化培养,使呈现出亲民服务型、带民创业型、村务管理型等多元化成长的态势,为畅通中组部提出的五条出路奠定了坚实基础。总之,要让大学生“村官”不千军万马去挤公务员这一座独木桥,畅通五条出路,一个最重要的方法就是在任职期间对其进行差别化培养。差别化培养是多元化成长的基础,多元化成长是差别化培养的结果。

(六)在合同期满后,处理好流得动与留得下的关系,减少出路的不确定性。大学生“村官”既要流得动,为中国特色社会主义事业培养各行各业的接班人,又要具有一定的稳定性,让一部分人能够留得下,为社会主义新农村建设充实持续的推动力量。在流得动问题上,要处理好一元趋向与多元导向的关系,正确理解中国特色社会主义事业接班人的含义。2009年1月李源潮在江苏视察时指出,“要加强管理、加强考核,完善保障机制,完善择优的竞争机制,使整个大学生‘村官’的队伍充满生机活力,源源不断地给我们国家各项事业输送来自工农一线的后备人才。我们国家各个方面尤其是党政系统、农村工作系统、科技服务系统都需要来自工农一线的后备人才。这是一个平台,是为我们国家的长远发展提供战略储备”。事实上,具有中国特色社会主义事业接班人,既包括党和政府事业的接班人,也包括农村事业的接班人,还包括企业等各行各业的建设者,不能把社会主义事业接班人仅仅理解为公务员,理解为党政干部。第一,要细化从大学生“村官”中定向招录公务员等相关政策。在从大学生“村官”中定向招录公务员时,要竞争择优、好中选优,在工作业绩和考核结果方面设置一定的门槛,处理好考试与考察、笔试与面试、成绩与业绩的关系,加大工作业绩和考核结果所占的比重,强化大学生“村官”的实干导向,让大学生“村官”普遍认识到,公务员不完全是考出来的,而主要是干出来的、比出来的。第二,要重点建立“扎根”机制。在关注流得动问题的同时,当前更多的是需要把着眼点放在留得下上。农村,既是大学生“村官”见习、实习、成长的课堂,更是施展才能、克服贫困落后的主战场。因此,建立完善长效机制,重点在于建立扎根生长机制,研究空降的大学生“村官”如何着陆,如何融入,如何扎根。要加强落后地区农村的软硬件建设,为大学生“村官”继续留在农村建功立业搭建平台。当前,全国大部分地区都在进行或者即将进行两委换届,有关部门要抓住时机,制定相应政策,鼓励优秀党员大学生“村官”积极参与村级党组织选举。第三,可探讨大学生“村官”任职期满后的横向流动。由于在选聘时一般不限户籍,目前很多大学生“村官”是在异地工作,任职期满后毕竟要考虑成家立业、生儿育女等现实问题,可以通过出台相关政策,运用市场机制,实行双向选择,引导大学生“村官”向原籍流动,或者向社区、发达地区农村流动,实现村官系统内的横向流动与内循环,避免流入到农村和基层的人才又很快地流失。

[1]李源潮同志给大学生“村官”的回信[EB/OL].中青网,2008-5-7.

[2]李源潮论大学生到农村基层任职[J].中国人才, 2010(3).

[3]于江.大学生“村官”角色的深层解读[N].镇江日报,2009-7-22(9).

责任编辑:黄 杰

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F320.1

A

1004-1605(2010)11-0082-04

江苏省软科学重点课题“大学生‘村官’制度和大学生‘村官’创业研究”(BR2009064);江苏省哲学社会科学规划办公室课题“建立完善大学生‘村官’工作长效机制研究”(09DJB003)阶段成果。

刘西忠(1969-),男,山东曹县人,南京大学政府管理学院组织文化研究所博士生,主要研究方向为行政管理。