信访机构职责由宪法赋予——对《我国信访制度的困境及出路》一文的几点商榷

邱金义,杨德师,孔令林

(淮安市信访局,江苏 淮安 223001)

信访机构职责由宪法赋予
——对《我国信访制度的困境及出路》一文的几点商榷

邱金义,杨德师,孔令林

(淮安市信访局,江苏 淮安 223001)

信访制度发挥了党和政府了解民情、改善与人民群众关系、消除民怨、保护人民群众合法权益的功能;信访机构的职责是《宪法》赋予的,应该由秘书型向职能型转变,取消和弱化是方向,但强化和扩容是现实。

信访;制度;机构;商榷

《唯实》杂志2010年第4期刊登《我国信访制度的困境及出路》一文,提出我国目前信访制度及庞大的信访机构扰乱了正常的社会秩序,本末倒置,是建设法治国家的绊脚石等观点。基于理论越辩越明的精神,笔者认为其观点有诸多商榷之处。

一、概念不清之处

1.关于信访制度严重浪费社会资源问题。信访问题是由各级党委和政府的职能部门在施政过程中引发的,有主观因素,也有客观因素。而信访制度则是为了规范信访问题的受理、办理、督办、责任追究等工作所制定的规范性文件,一直发挥着党和政府了解民情、改善与人民群众关系、消除民怨、保护人民群众合法权益的功能。

2.关于信访的分类问题。信访活动可按不同的标准进行分类。按信访采用的形式可分为来信、来访、来电、短信、网上信访五类。按来访时的组织形态可分为个人访、群体访、组织访三类。按信访活动性质可分为初访、重复访;一般访、越级访;理性访、非理性访等不同类型。按信访内容可分为参与类信访、求决类信访、诉讼类信访三种类型。[1]

3.关于非正常上访者的定义问题。根据国家有关部门的界定,非正常上访是指公民、法人或其他组织不按法定程序、不到指定地点或者不以法定方式向政府反映诉求、提出建议或意见的行为或活动。非正常上访活动扰乱了正常的信访秩序和社会公共秩序,侵害了他人的合法权益,干扰了国家机关的正常办公秩序,给社会造成不良影响。

二、以偏概全之处

1.关于通过上访解决问题的比率只有千分之二的问题。作者引用材料中所涉及来自全国各地的2万多封控告信中,并没有谈及有多少封信已经基层相关部门处理过,有多少封信反映的诉求不合理、不合法,又有多少封信反映的诉求合理、合法没有得到妥善解决,因此,作者文中所述“通过上访解决问题的比率只有千分之二”的说法,只是臆想和猜测。

2.关于“花钱买稳定”、“销号”、“截访”等行为问题。作者所谈及的此种行为,缺乏实实在在的例证,即使在个别地方、个别部门存在,也不能代表地方政府和相关部门处理赴京上访的方式。

三、认识片面之处

1.关于法院办案要求“法律效果、政治效果和社会效果”的统一的问题。马克思主义认为法律是国家制定和认可的、为国家政治服务的工具,在我国社会主义初级阶段,在执法工作中顾全大局,是保证社会主义法律实践工作的政治正确性和社会主义国家政治安定团结的重要保障。因此法律效果、社会效果和政治效果三者都是社会主义法治理念所要求的,是司法工作者在工作中所必须保证的,是相辅相成共同作用于社会主义法治建设的伟大工程的。党的利益至上,要求法院办案追求良好的政治效果,就是通过公正、高效、权威的司法制度,维护党的执政地位、维护国家安全、维护人民利益、服务社会大局,保障党的事业顺利进行。人民利益至上,要求法院办案追求良好的社会效果,就是通过执法办案,既解开当事人之间的“法结”,又解开当事人之间的“心结”;既实现个案的公平正义,又兼顾人民群众对司法公正的普遍认同;最大限度地增加和谐因素,最大限度地减少不和谐因素。宪法法律至上,要求法院办案追求良好的法律效果,就是在执法办案中,认真贯彻“以事实为根据,以法律为准绳”这一根本原则,切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,使违法者受到惩处,让受害者得到保护;同时,既要注重实体公正,又要确保程序公正;既要坚持依法纠错,又要注重维护判决的稳定性和权威性。我国的司法制度是中国特色社会主义司法制度,具有最彻底的人民性、公平性和最有效的协调性。这就决定了我们的司法工作不能只追求“法律效果”,而是必须追求政治效果、社会效果、法律效果的最大化,实现“三个效果”的有机统一。

2.关于司法的对内权威是指法院不得更改自己所作的终审裁判,并予以充分尊重;对外权威是指外界(任何国家机关、党派、社会组织及个人)应对法院终审裁判予以充分尊重的问题。事实上,法院审判或执行工作中存在的做法简单、司法不公、执法不严等现象,导致部分案件办理质量存在问题,从而引发涉诉上访案件的发生。有的案件在程序上存在问题,导致当事人对实体裁判不服;有的案件当事人从程序上的瑕疵对裁判的公正性产生怀疑;有的案件裁判文书质量不高,在叙述事实、证据论证、说理及校对等方面存在疏漏、说理不清等问题;这些案件中的问题或瑕疵,大部分难以在审判监督程序中得到纠正,或者难以在实体裁判中得到改变,故而很难使当事人服判息诉。因此,在没有有效的规则制衡法官自由裁量权、现行司法体制尚有缺陷的情况下,一味地强调司法权威,最终将可能造成司法权威的流失。

3.关于当今信访制度早已突破秘书性质的工作机构的定位问题。上世纪40年代,美国哈佛大学教授高斯曾提出行政生态学的概念,其学术研究的出发点之一就是有什么样的社会就有什么样的公共行政,探讨了行政系统应根据环境的变化而不断地变革和发展。因此,社会环境是行政机关职能定位的依据,也是行政生态学的基本原理的具体体现。就我国目前的社会发展形势和社会环境而言,信访机构应该由秘书型向职能型转变,取消和弱化是方向,但强化和扩容是现实。

四、叙述不当之处

1.关于信访没有严格程序的问题。信访机构和信访机构工作人员处理信访问题时,根据信访问题不同形式有不同的流程。每个信访工作人员在处理信访问题的过程中并不享有广泛的自由裁量权,做出的结论要经受政策、法律的检验,办理要符合流程规定。比如,淮安市的信访事项复查、复核工作,就有很严格的流程。首先,市信访局受市政府的委托对信访人的复查、复核申请材料进行审核,审核的内容主要有是否在法定的期限提出申请、材料的完备等。其次,市政府根据信访事项的类型委托职能部门办理。再次,职能部门对信访事项办理部门的意见或复查的内容进行调查、取证,出具初步结论。最后,市法制办组织专业人员对照法律、法规审核职能部门出具的初步结论,审核通过的材料报送分管市领导审批。最后,形成最终书面复查、复核意见,并送达信访人。

2.关于大部分信访事项有头无尾,不了了之的问题。在处理信访问题的技术层面,依法办事、依法行政是信访工作人员的基本行为准则。不能因少数地方、少数人对信访问题的处理没有尽职尽责,就以偏概全,全盘否定全局的信访工作。同时,《信访条例》第三十二条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实,应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定,分别作出以下处理,并书面答复信访人”、第三十三条规定：“信访事项应当自受理之日起60日内办结;……”,该条款规定了信访事项要件件有着落、事事有回音。[2]从笔者所在的淮安市信访工作实践来看,也基本上做到了这一要求,淮安市的“阳光信访”系统对每一件来访都有受理、处理、回复的清晰记录,信访人也可以通过电话、短信、网络等现代通讯方式即时查询到自己反映问题的处理情况,并不是作者所说的“有头无尾,不了了之”。

3.关于信访制度的推动力量是领导人的讲话和批示问题。在具体信访问题的办理中,领导人的讲话、批示的确可起到一定作用,但领导人的讲话、批示一般都不会超越法律、法规的界限。同时,领导批示和讲话的目的是推动信访事项合理合法地解决,也正是以人为本、执政为民的具体体现,客观上促进了各类信访问题的解决。信访问题产生的原因是多方面的,但信访问题的解决必须依靠《信访条例》和各种法律、法规。《信访条例》修订的目的就是要进一步促进行政决策和决策水平的提高,从源头上化解和防范社会矛盾,在信访事项发生后及时给予信访群众合理的救济,依法保障信访群众的知情权、参与权和救济权,切实保障人民群众的合法权益。从行政机关内部来说,就是要加强上下层级之间的行政监督和专门监督,强化各级行政机关依法行政的观念,促进各级行政机关依法行政,及时、有效、有序、便捷地化解社会矛盾。

五、推断错误之处

1.关于信访局可接受任何与社会生活相关的请求的问题。《信访条例》属于行政性法规,信访仅仅是法律规定的救济渠道的一种。所以,《信访条例》第二节规定信访事项提出对象的同时,也规定了依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,和属于国家权力机关、司法机关职权范围内的信访事项,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。

2.关于信访活动的成本明显高于诉讼的问题。对弱势群体而言,高昂的诉讼费、律师费、执行费等,还有败诉的风险,是一条难以逾越的鸿沟。所以弱势群体很少选择启动司法救济途径来维护自己的合法权益。而信访与司法救济相比,成本要低得多,也不必承担败诉的风险,只要符合政策、法规、法律,就可以解决。因此,信访活动的经济成本、社会成本、政治成本都很低,其和谐的处理方式,推动了社会风气的好转。

3.关于各级信访机构名不正、言不顺的问题。《宪法》第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”、第41条的规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。此即说明：表达意见和愿望是社会公民的基本民主权利;公民对国家事务享有监督权利;根据“一切权利属于人民”的“主权在民”的宪政思想,公民自身权益在受到挑战甚至侵害的时候,国家有倾听意见和提供救济的义务和责任。这是公民通过信访活动进行政治参与和法律监督的宪法依据。公民表达意见的权力在宪法中得到确认并要求制度建设中要加以保障。信访制度的设计初衷和现实功用也正是基于这样的国家机制,因此,信访机构的职责是《宪法》赋予的。□

[1]金国华,汤啸天.信访制度改革研究[Z].北京：法制出版社,2007：102.

[2]曹康泰,王学军.信访条例辅导读本[G].北京：法制出版社,2005.

责任编辑：黄 杰

D632.8

A

1004-1605(2010)11-0091-03

邱金义(1964-),男,江苏淮安人,江苏省淮安市市委副秘书长、信访局局长;杨德师(1952-),男,江苏淮安人,江苏省淮安市信访局调研员;孔令林(1974-),男,江苏淮安人,江苏省淮安市信访局副主任科员。