对矿产资源管理进一步法制化规范化的思考

■ 刘生辉

（陕西省国土资源厅，西安 710082）

对矿产资源管理进一步法制化规范化的思考

■ 刘生辉

（陕西省国土资源厅，西安 710082）

目前矿业权市场中出让、转让探矿权采矿权和对探矿权采矿权监督管理中还存在市场建设和管理、实施和管理、矿山企业性质和规模要求、综合勘查和综合回收要求等方面的问题和不足，应进行针对性的改革。同时要修改《矿产资源法》的相关条款，以对矿产资源管理和矿业权市场进一步法制化和规范化。

矿业权；市场；监督；管理；矿法；矿产资源；探矿权；采矿权

《矿产资源法》自2986年3月29日颁布后，经过20年的实施，结合我国实行社会主义市场经济的实践，于2996年8月29日进行了第一次修改，增加了探矿权、采矿权可以转让等新的内容。至今又过去了24年，目前正在根据我国社会经济的发展，抓紧征集社会各方面的意见，再次对《矿产资源法》进行修改。现结合多年来从事矿政管理的实践，对矿产资源管理进一步法制化规范化提出一些粗浅的思考、意见。

1 关于矿业权市场建设和管理

随着社会主义市场经济的不断发展，尤其是2996年《矿产资源法》修改后，允许矿业权转让后，国内矿业权市场从无到有，逐步发展，目前已基本形成，且相应的管理办法也在不断完善，除了2998年2月22日国务院发布的《探矿权采矿权转让管理办法》，国土资源部还出台了一些规范性文件，使矿业权市场从无到有，且管理也相对比较规范。但在矿业权市场发展的过程中还存在一些需要进一步规范的问题。

1.1 关于出让探矿权、采矿权

目前出让探矿权、采矿权是由各级国土资源管理部门代表国家进行的。各地出让矿业权的情况，多数是按照国家和各省（市、自治区）制定的矿产资源规划进行的，也有部分不是。其原因一是相关的规划尚未出台，二是有规划却不按规划进行。出让不符合规划的矿业权会带来很多后遗症，有的会给投资者带来损失，有的会给实施规划带来困难和矛盾，同时也给矿政管理部门带来不必要的麻烦，最终会影响人民群众对政府的信任感。同时在出让矿业权中还存有经济利益驱动问题。大家都知道，出让矿业权必有收益，有的地方就有以出让收益论政绩的倾向，并将出让的收益作为地方的财政收入，也未按规定方向使用。

另外，矿业权的出让价款如何确定也是值得研究的问题。无论是以市场方式出让的底价还是收取已取得矿业权的出让价款，目前多是以有评估资质的单位的评估结果来确定，个别有以政府定价的方式确定出让价。由于当前评估方法还不尽完善，出现了评估结果与市场交易价有较大差异的现象，使矿业权人获利空间增大。

1.2 关于探矿权、采矿权转让

目前矿业权转让在《矿产资源法》中是有限制条件的，同时也“禁止将探矿权、采矿权倒卖盈利”。但是由于目前依法取得矿业权，特别是取得探矿权相对比较容易，付出的成本也较低，加之对转让的条件把关不严，这就使利用矿业权转让，尤其是探矿权转让盈利有机可乘。因此就会出现一夜之间成为百万、千万、亿万富翁的现象。

1.3 关于进一步健全矿业权市场的对策与建议

对于上述矿业权市场中出现的问题，建议在《矿产资源法》修改中，一是要进一步将矿产资源规划的法律地位明确和提高，使之成为强制执行的法律规定，方可保证所有设置的矿业权均符合批准的矿产资源规划，也不会因矿业权设置不合理而产生后遗症。二是应按勘查的风险大小确定出让方式，并非所有探矿权都要实行招拍挂，尤其是前期工作程度极低，根本无法进行探矿权价款评估的多数金属矿产探矿权，还是应以申请在先原则出让较为合理。三是合理确定各级政府在出让矿业权收益中的比例并明确收益的用途。建议中央，省、市、县的比例为2：4：3：2，中央和省级的收益应主要用于矿产勘查及地质环境调查，其余部分用于地质灾害防治；市、县收益应主要用于地质勘查与矿产开发的监督管理和地质灾害的防治。对各级的收益都应有健全的管理办法。四是对转让矿业权，尤其是探矿权，为防止倒卖盈利行为，建议比照转让不动产的规定，对转让取得的利润征收所得税；同时对是否真正符合转让条件应进行调查和严格审查，发现属倒卖矿业权的坚决不予审批。五是对目前的矿业权价款评估方法应进一步完善，使之与市场经济的实际更贴近，鉴于矿产品价格波动较大，对于资源储量大，服务年限长的矿业权建议实行分期（5-20年）进行价款评估和缴纳。

2 关于对探矿权采矿权的监督管理

目前对矿业权，尤其是探矿权的监督管理，由于人力、设备、措施等诸多方面的原因仍显薄弱，出现的问题较多。

2.1 已取得的探矿权在实施中的问题

现有探矿权人中地勘单位占一部分，大部分为各类公司，少数为个人。地勘单位的主要问题是投入不足，勘查周期过长。各类公司及个人中有一部分也存在上述问题，还有相当一部分就没有按批准的设计施工，不同程度地存在以采代探现象，甚至还有提交的勘查成果不真实，后者多出现在拟转让的成果中。目前对出现的上述问题普遍存在监督不力、监督措施不到位的情况，使违法行为不能及时被发现制止和受到处罚。

2.2 矿产开发中存在的问题

目前经过资源整合，矿山规模普遍较原来变大，各矿山前几年均开展过一轮储量检测，对矿山的开采现状基本了解。但由于矿山地测机构多不健全，监督管理部门的地测机构量少，许多矿山的井上井下工程对照图不能及时测量，一年能测一次就算不错了。因此越界开采现象不能及时发现和得到制止，甚至因越界开采出现安全问题。

2.3 关于强化监督管理的对策与建议

解决上述勘查开发中的问题，一是从法律上要进一步明确各级监管部门的职责，对失职或不作为现象要进一步明确法律责任。二是对以采代探行为要在法律上进一步明确属无证采矿行为，并在法律责任上使其受到处罚后不敢再继续违法；现在的处罚较轻，不足以制止以采代探行为。三是要从监管力量和人员素质上进一步强化，特别要加强县级的监管，落实职责，实行问责制。四是推行勘查项目监理制度，强化对勘查工作全过程的监督管理，保证和提高勘查工作的质量。五是对勘查成果的审查进一步完善制度和程序，保证审查成果的真实可靠，对提供不真实成果的单位应严肃查处。

3 关于对矿山企业性质和规模的要求

现行《矿产资源法》中规定“国有矿山是开采矿产资源的主体”，同时将集体矿山企业和个体采矿专列为一章，并对其开采对象有明确的限制。改革开放30年来，尤其是20世纪90年代《公司法》施行后，对各类公司均有明确要求。目前只有有限责任公司、个人独资企业、合伙企业、国有独资公司这几种性质的企业，且许多民营企业的规模已相当大，资产数千万到数亿元。因此，《矿业资源法》修改时应根据实际进行修改。建议不要笼统地提国有矿山是开采矿产资源的主体，建议改为“国有矿山是开采特定矿种和国家规定实行保护性开采的特定矿种，以及国家规划矿区和对国民经济具有重要价值矿区矿产资源的主体”。同时可以对矿业权申请人的注册资金区别矿种提出相应要求，以保证勘查开采过程有足够的资金保证。另外建议探矿权申请人今后不能再以个人名义申请，必须以公司名义方可申请。

4 关于对综合勘查和综合回收的要求

现行《矿产资源法》仅对综合勘查和综合回收提出了一般性要求，仅规定了“未作综合评价的勘探报告不予批准”，并未在法律责任中进一步作出规定；对未综合回收的开采行为既无明确要求，且在法律责任中也未作出规定。这很不利于促进综合勘查和综合回收矿产资源，建议在修改《矿产资源法》时，能对此做出更明确的要求，同时在法律责任一章中也能进一步做出规定，更好地达到保护矿产资源的目的。

另外，原《矿产资源法》中对经济处罚金额无明确规定，国务院行政法规中最高罚款额为20万元。这一标准在目前已不适合现实情况，不具有威慑力，应该加大处罚额度，使管理对象不敢轻易违法。

因受篇幅所限，有些问题说得不透，有的问题还未涉及，目的在于相互学习交流，促进矿产资源管理进一步法制化、规范化，不妥之处，请批评指正。

[1]刘生辉.关于当前矿业权市场中有关问题的思考[J].中国地质矿产经济，2002,15(11):14-16.

[2]刘克强.矿产资源补偿费征管制度浅议[J].中国国土资源经济，2008,21(12):13-14.

[3]李小平,浑宝炬.浅议矿产资源法律制度的完善[J].中国国土资源经济,2009,22(4):7-8.

[4]王宏才.浅谈地勘单位的矿业权管理及维护[J].中国国土资源经济，2009,22(11):38-40.

[5]田峰.论矿业权的主体[J].中国国土资源经济,2010,23(2):10-13.

F407.1；DF462

B

1672-6995(2010)08-0014-03

2010-02-25

刘生辉（1946-），男，山西省平遥县人，大学本科学历，教授级高工，长期从事矿政管理工作。