听证程序引入土地督察制度的必要性探讨

■ 曾 靳/郭少青

（武汉大学法学院环境法研究所，湖北 武汉 430072）

听证程序引入土地督察制度的必要性探讨

■ 曾 靳/郭少青

（武汉大学法学院环境法研究所，湖北 武汉 430072）

我国自2006年建立土地督察制度以来，相关法律、法规及政策性文件中尚未涉及听证程序。这种现象导致土地督察机构缺乏有效的外部监督，土地督察决策在执行上重重受阻，地方人民政府及行政相对人的权益难以得到保障等问题和不足。解决这些问题，弥补这些不足的路径是引入听证程序。听证程序的引入可制约土地督察机构的权力膨胀，提高督查效率，保障相对者权益。

听证程序；土地督察制度；必要性

1 土地督察制度概述

土地督察制度是指为了加强对地方人民政府土地行政权力的制约，国家通过创设土地督察权力，设置专门的土地督察机构，运用国家土地行政管理职能对地方政府的土地管理和利用行为进行监督察看，并依法对地方人民政府在执行土地法律、法规、政策中的违法违规行为采取纠举和惩戒措施的制度。[2]由土地督察制度的定义可知土地督察制度是一种行政监督制度，[2]是土地督察机构对地方人民政府的一种内部监督，属于行政监督行为。

当前与土地督察制度相关的法律规范主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》、《农用地转用和土地征收审批事项督察办法》、《国家土地督察条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）等，这些法律法规在制约地方人民政府土地行政权力时起到了举足轻重的作用。如《农用地转用和土地征收审批事项督察办法》第十三条第四款规定：“对违法违规问题特别严重或者整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。限期整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。”《条例》第三十六条规定：“有关地方人民政府应当自接到《国家土地督察整改意见》之日起60日内，按照《国家土地督察整改意见》的要求，采取措施进行整改，并将整改情况及时报发出《国家土地督察整改意见》的派驻地方的国家土地督察局。”通过条文分析可得，土地监督机构享有对地方政府行使与土地相关的行政权力时的监督权，可暂停地方政府的行政行为，并可采取相应的问责机制。这些规定可进一步规范地方人民政府的土地管理和利用行为，保障了地方人民政府在有效的行政监督之下依法行政。

2 土地督察制度的运行现状与不足

土地督察制度自2006年运行以来，取得了卓越的成效，但也存在着很多问题。一方面，土地督察机构在做出行政监督行为的时候，只能依靠自身力量做出决策，无法倾听行政相对人和相关部门的声音，无法依照实际情况权衡各方利益，往往会导致行政行为的错误；另一方面，土地监督机构作为监察部门，享有的权力无法受到其他部门的制约，可能也会造成权力寻租。

2.1 外部监督孱弱导致权力寻租空间大

目前并没有相关的法律法规对土地督察机构及其工作人员应受何种部门、何种形式的监督做出明确的规定。虽然《条例》规定了对地方人民政府的外部监督，但并未对土地督察机构及其工作人员本身的监督做出规定。这导致了土地督察机构对人民政府享有监督权，但土地督察机构本身不受任何外部监督的状态。这种监督权的集中和独立性不仅会导致土地监督机构做出决策的单方面性和不合理性，还会造成权力的膨胀。土地监察机构很可能出于自身利益考量，做出并不符合实际的决策，而这种决策的做出又没有任何机构可以违抗。在权力没有受到制衡的状况下，土地监督机构的权力寻租空间较大，可能会造成权力滥用的局面，侵犯相关政府机构和利益相关人的合法利益。

2.2 决策不符合实际导致实际执行困难

土地督察机构在做出决策时往往不够科学合理，导致其在执行上遇到困难。一方面，土地督察机构的管辖范围很广，在展开工作时主要借助卫星系统分析图斑和查阅地方人民政府上报的各类文件进行，作形式上的审查。由于其能力有限，土地督察机构很少深入实地，现场审核。对信息充分收集的缺失将会导致土地督察机构做出并不科学合理的决策。另一方面，土地督察机构往往是单方面做出决策，没有地方人民政府有关部门的参与，更不涉及土地行政相对人的参与，地方人民政府及土地行政相对人的意见不能得到有效表达。在土地督察机构深入实地不足，又没有有效吸收外界真实信息的情况下所做出的决策，难免与实际情况不相符合，导致决策不能密切结合地方发展情况，所以在执行决策的时候往往遭遇行政相对人的抵触。

2.3 决策简单粗暴导致相关者权益受损

土地管理行为总具有涉他性，不论做出何种行政行为都会涉及到相对人的利益。所以，土地监督机构所做出的决策也都会涉及到利益相关人的权益。如《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》指出：“对监督检查中发现的问题, 派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。”从条文分析可得，对整改意见的执行很可能撤销地方人民政府对土地行政相对人做出的决策。

但是，当前国家土地督察制度建立不久，工作人员原来都没有从事过土地督察工作，这方面的工作能力不免有些欠缺，需要在长时间的工作中得到锻炼；同时由于信息的不对称性，土地督察机构没有完全掌握地方人民政府和土地行政相对人等的有关信息，这均严重影响土地督察决策的科学性。简单粗暴地下整改意见，不仅有损地方人民政府的公信力，还会让行政相对人的期待利益受到损害；有时，投资方在土地上的实际投资也会受到影响。

3 问题的解决路径——引入听证程序

土地监督制度在运行中遇到的种种问题使得我们需要寻找一条可以解决问题的有效路径，引进相关的制度制约土地监督机构的权力，促使其做出更为科学、合理、明智的决策。笔者认为，听证程序不失为一条有效的路径。

听证程序是行政机关做出行政行为前给予当事人就重要事实表示意见的机会, 通过公正、公开、民主的方式达到行政目的的程序。[3]“原则上，所有可能侵犯相对人已有权利的不利行政行为均应纳入听证范围”。[3]但是在界定听证范围时应当遵循个人利益与公共利益均衡的原则及成本不大于效益的原则。在确定某一行为是否适用听证程序时, 首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响, 其次还要看这种不利影响是否侵害了法律赋予当事人的合法权益, 最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到严重程度。[3]土地督察机构所做出的决定必然对土地行政相对人在“人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”之后所引发的期待利益及实际投资产生严重影响。因此，针对土地行政相对人的合法权益所产生的严重侵害，土地督察机构应当“推进督察工作的探索创新”1，将听证程序引入土地督察制度。

3.1 引入听证程序可制约权力膨胀

土地督察机构在内部监督缺乏而又无有效外部监督的情况下，必然产生权力膨胀的现象，听证制度为利益相关者保护自身权利和控制土地督察机构的权力膨胀提供了可能性。

首先，听证是公众参与行政管理的重要方式，公众通过参与行政管理，发挥对土地督察机构的约束功能，能起到一定的外部监督的作用。外部监督有利于防止土地督察部门出于私利，与地方上的人员和单位勾结，产生权力寻租现象，放松对地方人民政府土地利用和管理行为的监管，放纵土地行政相对人的土地违法行为，损害土地督察机构的廉政。

其次，听证程序的引入可以通过各方声音的表达来制约土地监察机构的独断专行。任何人或者团体因为权力的行使而可能给对方造成不利影响时，必须听取对方的意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。[4]证程序的引入可维护被监督者及利益相关群体的话语权，他们在参加土地督察决策的过程中，可通过自我的利益表达，影响土地督察机构的决策。土地督察机构在倾听各方声音的时候，不得不做出相应的回应，均衡各方力量，做出与实际情况相符的决策，否则，听证程序将形同虚设。这样，听证程序的引入就有效防止了土地监察机构的独断专断，制约其权力因为无人监督而不断膨胀。

3.2 引入听证程序可提高督察效率

一方面，听证程序的引入可以消除地方政府的抵触情绪，提高决策执行效率。土地督察部门的决策强制执行力较弱，在缺乏强有力的执行力的情况下，就离不开地方人民政府的积极配合。但实际上，地方政府很难积极配合土地监察机构的决策。因为一方面土地监察机构所做的决策是单方面进行的，可能有不科学合理和不符合实际情况的成分存在，导致地方政府很难执行；另一方面，土地监察机构所做的决策很可能与地方人民政府之前的决策相悖，这让地方政府很难在心理上心甘情愿地接受。听证程序的引入可促使地方政府积极配合土地监察机构的决策执行。因为地方政府在参与决策，了解决策过程的情况下，能发挥积极性，表达自我权益，也可以在辩论中表明自我立场，了解土地监察部门的实际决策情况，这可起到疏导的作用，有效消除其抵触情绪。

另一方面，听证程序的引入还能极大地动员土地行政相对人参与土地督察活动，提高决策执行效率。一方面，土地行政相对人能够在参与决策的情况下，以积极的态度配合决策的执行。另一方面，土地行政相对人的参与能节约土地督察决策的信息获取成本。在土地督察决策过程中，当事人为了获取对自己有利的决策结果，往往会想尽办法聘请专家，尽可能地收集相关事实证据，提供有关材料。各种事实情况和理由、意见的提供可以有效地节省土地督察机构的信息获取成本，减少全面调查研究所花费的人力、物力及时间成本。听证程序的采用可保障土地督察机构在土地督察活动中节省行政成本,有效地提高土地督察效率。[5]

3.3 引入听证程序更有利于保障相关者权益

听证程序引入土地督察制度能够有效保障利益相关者权益。首先，听证程序的引入更有利于利益相关群体通过自我表达而实现民主决策，维护其民主权利。决策民主是社会主义制度的本质要求，是社会主义国家赋予人民的权利，确保各项决策能够真正体现最广大人民群众的根本利益。听证程序的引入将要求土地监察机构在做出决策之前，对需要决策的事项公布信息，让土地行政相对人积极地参与，并为参与提供有效的条件，土地行政相对人就可以广泛地进行思考、讨论，表达自己的意愿。其次，听证程序的引入可有效地保障利益相关群体的实体性权利。因为听证程序的参与方通过发表意见，可有效地避免由于当前土地督察机构人员不足、能力有限所造成的信息缺乏等弊端。土地监察机构需要认真考虑他们所表达的意见，从而影响决策。再次，听证程序的引入有利于融洽土地督察机构和利益相关者的关系，减少两者之间的矛盾。听证双方在辩论、沟通中可以互相倾听对方意见，均衡各方利益，使决策显得不那么生硬，有利于在坚持科学发展观下构建和谐社会。

[1]何淑垳．我国土地督察法律制度的研究[D]．北京：中国政法大学，2009：5.

[2]段林萍.对现场督察概念的探讨[J].中国人民公安大学学报，2004(1):140．

[3]马怀德．论听证程序的适用范围[J]．中外法学，1998（2）：9-15．

[4]王名扬.英国行政法[M]．北京：中国政法大学出版社，1987：152-153．

[5]胡平仁，鞠成伟．论土地督察制度与土地管理模式改革[J]．行政法学研究，2002(2):100．

F301.22

B

1672-6995(2010)08-0017-03

2010-03-25

曾靳（1986-），男，湖北省钟祥市人，武汉大学法学院环境法研究所硕士研究生，主要研究方向为环境法基础理论。