“三旧”改造政府监督绩效评价研究

■ 郑巧凤/张传新/黄 鹏/赖雪梅/席荣宾

（1. 广东国地规划科技有限公司， 广州 510075； 2. 温州市国土局，浙江 温州 325027）

“三旧”改造政府监督绩效评价研究

■ 郑巧凤1/张传新2/黄 鹏1/赖雪梅1/席荣宾1

（1. 广东国地规划科技有限公司， 广州 510075； 2. 温州市国土局，浙江 温州 325027）

研究目的：构建评价模型，探索在“三旧”改造过程中如何评价政府监督行为，并提出促进监督的相关对策和建议。研究方法：层次分析法和专家打分法。研究结果：通过建立绩效评价机制，并运用层次分析法和专家打分法对现有的“三旧”改造监督体系和政府监督行为进行绩效评价。研究结论：“三旧”改造过程中，政府的监督行为可以通过构建评价模型进行定量评价，以利于现有“三旧”改造监督体系充分发挥效率。

“三旧”改造；监督机制；绩效评价

“三旧”改造是在城市发展到一定阶段后，在土地集约化发展的要求下，针对“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村居”的改造，目的在于盘活存量土地、挖掘现有建设用地潜力、促进土地的高效、集约利用。它是深入贯彻落实科学发展观，深化土地管理制度改革，统筹保障发展和保护资源的重要探索，也是推进节约集约用地的重要内容。“三旧”改造势在必行，但是“三旧”改造过程中，由于监管不力，制度不健全，存在违法建设等种种问题，而现有的“三旧”改造监督体系却不能充分发挥效率。监督制度不完善、没有完全独立的监督机构是一方面，缺乏绩效评价以及激励机制是更重要的一个环节。[2]以“三旧”涉及到的村民乃至整个城市公民的公共利益为导向的绩效评价机制，来检验政府以及开发商在“三旧”改造过程中的作为，有助于将政府发挥的作用切实转变到为“三旧”改造项目的各阶层（包括外来流动人口）提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会服务功能，这也是政府主导“三旧”改造的初衷和公共政策目标。良好的绩效评价机制是整个模式结构运行的保证。[2]以监督部门为中心的绩效评价系统，包括政府相关部门、“三旧”改造涉及到的村民、村委会及村民个体的联系，其关键是各渠道的畅通。由于“三旧”改造项目的监督目的是按照预定改造方案高效完成改造项目，切实保护改造村民的权益，涉及监督主体和监督层次较多。为了便于分析，我们将绩效评价的监督层次进行简化，特定为对“三旧”改造的政府相关监督部门的监督行为的绩效评价，使监督机制更有效地运行。

1 评价要素及评价指数的选取

根据“三旧”改造监督业务的内在要求，构建全面科学的评价指标体系，分析评价指标特征和评价目的要求，实施多级模糊综合评价方法，量化监督行为评价考核。基于全面性和综合性，现将监督行为绩效评价分为：监督行为，工作业绩，监督人员，监督团队和外部监督五个方面（见图2）。多级模糊综合评判方法一般有三个要素构成：因素集、评判集和构造模糊变换[3]。

首先建立评价指标集合，综合评价指标体系中定义的指标集，用模糊综合评判作系统分析，要先把问题层次化。根据问题的实质和要达到的目标，将问题分解成不同的组成因素，并按照因素之间的相互关联影响及隶属关系将要素按不同层次聚集组合，形成一个多层次的分析模型。然后建立层次结构模型并构建判断矩阵，层次分析及一致性检验。从具体问题来看，最高层次表示解决问题的目的，即层次分析要达到的目标；中间层次表示采取的措施、方法等来实现预定总目标所涉及的中间环节，一般又分为策略层，约束层和准则层等；最低层次表示要选用的解决问题的各种措施方案等。

其中Si表示各层次因素权重，则监督人员对应的权重为S2，工作业绩对应的权重为S2，监督团队对应的权重为S3，监督行为对应的权重为S4，外部监督对应的权重为S5；Qi为评价定量指标，Qi与监督绩效评价因素一一相对应，如Q2表示监督人员监督绩效，Q22则表示人员组成结构评价指标，其他各项指标依次类推。

考虑到定量分析和便于评价的需要，我们对指标集进行简化，保留27个主要定量指标进行分析。

则将上述指标划分为：Q=（Ql，Q2，Q3，Q4，Q5）；其中：Q2=（Q22，Q22，Ql3），Q2=（Q22，Q22，Q23），Q3=（Q32，Q32），Q4=（Q42，Q42，Q43，Q44，Q45，Q46），Q5=（Q52，Q52，Q53）。

Ql指标表示监督人员，Q22表示人员组成结构，Q22表示监督工作能力，Ql3表示监督态度与工作表现；Q2指标表示工作业绩，Q22表示监督工作量，Q22表示监督处罚情况，Q23表示项目信息完备率；Q3指标表示监督团队，Q32表示领导决策能力水平，Q32表示人际协调关系；Q4表示监督行为，Q42表示监督现场到位率，Q42表示监督记录与备案，Q43表示监督执法行为，Q44表示监督激励与约束，Q45表示监督工作制度建设，Q46表示监督程序规范化；Q5表示外部监督，Q52表示公共媒介评价，Q52表示社会监督，Q53表示社会检测。

其次，确定评语集。设评语向量为R=（Rl，R2，R3，R4，R5），分别表示优、良、中、差、劣。

然后确定各因素层次权重，分别得出各层次因素权重为：S=（S2，S2，S3，S4，S5）；其中：S2=（S22，S22，S23），S2=（S22，S22，S23），S3=（S32，S32），S4=（S42，S42，S43，S44，S45，s46，），S5=（S52，S52，S53）。

经过模糊评价和模糊评判矩阵的计算，最终得到“三旧”改造监督绩效隶属于优、良、中、差、劣5个等级的隶属度。为简便起见，直接以隶属度最大值所对应的等级作为评价等级。

有了评价等级，“三旧”改造办公室和政府相关监督部门可根据不同的评价目的，作出评价结论，采取相应措施。年终考核可根据相应等次评出优、良、中、差、劣5个等级，同一等级还可根据隶属度的大小排出先后；激励可根据各指标选择相应隶属度值大者所对应的指标，给予相应的物质和精神奖励。

图1 政府监督绩效评价要素

2 权重的确定

权重的确定可用层次分析法、德尔菲法（Delphi）、连环比率法等，为了便于实际操作，通常多采用专家评分法（也即德尔菲法），由高到低开始逐层评分，可用专家评分的平均值，也可用加权重的专家评分，还可考虑剔除专家的极端偏向的极值方法再平均，即取掉每个评分中的最高和最低者。

为考虑指标的全面性，这里我们组织5名专家，为对第一层指标打分，通过相对比较法加权平均，得出判断矩阵A-S如表2所示。

求解过程：

（2）将判断矩阵元素归一化计算

（2）将归一化后的元素按行相加计算

表1 判断矩阵A-S

5）检验矩阵的一致性

3 监督绩效的模糊综合评判

为了评价的公平和准确性，我们选取“三旧”改造比较成熟的广州市为例，对其政府监督绩效进行评价。具体参数及评价结果如表2所示。由表2可知，规划层关注重点应该在S2和S3上。

在得到第二层判断矩阵的相对重要程度后，同理我们列出第三层间接判断矩阵，然后经过相对重要度计算，并对相对重要度向量进行一致性检验。二级模糊综合评判结果如表3所示。

从第3层开始，计算相对于第2层指标Qi的评价向量，用权重向量Si=（Si2，Si2，Si3，Si4，Si5，Si6），与Ri进行模糊合成运算，得到其上一层因素指标Qi对于评语集的隶属向量Qi（仍用它表示隶属向量），并进行归一化处理，求得上一层指标的隶属向量，即为“三旧”改造监督行为的绩效评价等级，为了便于分析，可以直接选择隶属度最大值所对应的等级作为评价等级。依据评价等级，我们可以作为政府监督部门监督行为的效果认定，据此考评广州市“三旧”改造现有的监督部门的工作成绩，并与激励奖惩机制相结合，从而激发监督主体的工作积极性。

结合广州市“三旧”改造监督情况，笔者再请专家对第三层各指标因素采用20分制进行打分，并进行加权平均，加权得分为Fij，F22、F22、F23、F22、F22、F23、F32、F32、F42、F42、F43、F44、F45、F46、F52、F52、F53分别为：5.4、7.2、6.0、7.4、5.4、6.2、6.4、6.2、7.6、7.2、8.2、5.4、5.8、8.2、7.0、6.6、6.4。

结合P=[优、良、中、差、劣]，9、7、5、3、2的5级标度法打分制度，5＜6.22＜7，故说明专家对广州市现有“三旧”改造监督绩效评价为中等。这个指标体系建立的目的是为了对广州市“三旧”改造监督现状进行量化分析，从而评定它的实施效果，由于现有监管体制不完善，造成指标不全，评价要素不足，所以评价结果不理想，因此必须进一步加强制度建设，提高监督效率，完善改造监督系统。

为了更好地发挥监督效果，促进改造工作，“三旧”改造监督机制应该包括以下4个子系统：审查约束机制，绩效评价机制，科学管理机制和政策法规机制，把对项目决策阶段的监督和项目实施阶段的监督结合起来。目前广州市在审查约束机制和政策法规机制方面的监督工作还存在欠缺，没有极好地把项目决策阶段的监督和项目实施阶段的监督结合起来，导致广州市“三旧”改造在资金筹措、规划管控、改造统筹、政府干预的界限、解决流动人口的居住、容积率和建筑密度的确定和“三旧”改造的拆迁安置补偿等方面存在一些问题。此外，广州市在“三旧”改造过程中只强调注重事中监督，事前监督和事后监督有待进一步加强，所以“三旧”改造监督绩效评价结果一般。

表2 规划层指标综合权重

表3 操作层指标综合权重

4 结论

对“三旧”改造的监督，特别是政府部门的监督必须限于整体与宏观层面上，严格限制政府部门对具体实施与执行的干涉。监督必须注意兼顾到保障公众权利利益和开发商合法的收益，保持开发商参与项目的积极性，充分发挥其运营和管理的效率优势。通常政府公共部分有限的监督方法和能力与私营运营商的丰富经验之间存在不平衡，因此必须加强监督机制建设，以减轻这种不平衡。“三旧”改造过程中，政府的监督行为可以通过构建评价模型进行定量评价，以利于现有“三旧”改造监督体系能充分发挥效率。

同时“三旧”改造监督机制的构建，应着重解决以下几个问题：（2）加强规划环节的审查监督，结合广州市实际，严格实行分区改造，控制改造范围，保护古城，在切实结合各地实际，保持历史传统特色的基础上，使改造符合现代城市规划理念；（2）加强项目方案审查，探讨“一村一案”的合理性；（3）严格遵守房地产开发规划，杜绝急功近利，违法建设；（4）加强项目实施阶段监查，防患于未然；（5）确保严格按照改造方案和建筑法规的相关规定，执行国家强制标准；（6）严控商品房发售环节，增加透明度，确保拆迁安置资金，保证安置工作及时到位；（7）“三旧”改造项目效用评价，考察监督成果。

5 对策与建议

（2）统筹规划建设。应从建设现代城镇出发，贯彻“以人为本”的思想，以改善“三旧”改造区居民工作、生活条件及环境为目标，以提高“三旧”改造区居民生活质量为前提，科学合理地做好小城镇规划的统筹工作。

（2）完善政策法规。实施目标管理考核和跟踪制度——出台鼓励开展“三旧”改造实施的意见，明确“三旧”改造指导思想、方法、步骤，明确各部门责任和分工，制定相关的优惠政策，引导各地按计划、有组织地开展“三旧”改造工作，并且实行旧区活化政策和公众参与政策。

（3）完善社会保障制度。要维护旧城镇和旧村居的社会安定，很重要的一条是建立健全失地农民基本社会保障制度，这是解决农民后顾之忧的根本途径，也是“三旧”改造顺利开展的必要保证。建立健全社会保障体系，必须建立基本医疗保障制度，建立基本养老保障制度，建立和完善小城镇社会救助体系。

（4）处理好“三旧”改造与经济发展方式转变结构调整问题。“三旧”改造是城市发展进程中实现城市更新、功能优化的必然选择。要把“三旧”改造与经济发展方式转变、结构调整和城市功能完善结合起来，在明确城市战略与定位、分析城市现有问题与缺陷的基础上科学实施，不能为改造而改造。要在“三旧”改造中实行规模、进度双控制，切忌一哄而上，并且在产业布局上与城市功能完善相吻合。

[1]杨宇鹏.城中村改造监督机制浅析——以西安市为例[J].法制与社会,2009(4):290.

[2]杨开丽.论建立城市更新的有效机制[D].济南:山东大学,2007.

[3]张印贤,郭汉丁,李芬芳.建设工程质量监督人员绩效考核多级模糊评价方法与机制[J].重庆工学院学报(社会科学版),2009(1):33-38.

[4]郭汉丁,王凯.建设工程质量政府监督机构绩效评价的探讨[J].电子科技大学学报(社科版),2006,8(l):9-13.

F301.21

B

1672-6995(2010)08-0040-03

2010-05-04

国家科技支撑计划课题“珠三角村镇土地优化开发技术研究”资助（2006BAJ05A10）。

郑巧凤（1983-），女，山东省聊城市人，硕士研究生，主要研究方向为土地经济与管理。