地勘单位改革更需要内生动力

■ 邵 毅

（有色金属华东地质勘查局，江苏 南京 210007）

地勘单位改革更需要内生动力

■ 邵 毅

（有色金属华东地质勘查局，江苏 南京 210007）

最近国土资源部出台的关于巩固地质找矿改革发展大讨论成果，促进国有地勘单位改革的三个文件。释放了国土资源部决心加快推进地勘单位改革的信号，为地勘单位的改革发展创新制定了一批利好政策。三十年来，国有地勘单位改革外力推动强劲，内生动力不足，应设法使地勘单位改革的内生动力迸发出来，突出地勘单位的专业优势，转换发展模式，提高地勘行业的产业集中度；力促地勘单位“走出去”，防止地勘单位退回去，使改革的内生动力与外部推力结合在一起，解放思想，趁热打铁，使地勘队伍真正成为国家资源保障中的基础力量。

地勘单位；改革；内生动力；外部推力；“走出去”；资源保障

近期，国土资源部连续密集出台了《关于巩固和扩大地质找矿改革发展大讨论成果的通知》、《关于构建地质找矿新机制的若干意见》和《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》三个文件。这三个立意高远的文件，再一次展现了国土资源部对国家资源保障中地勘队伍建设的全新认识，再一次释放了国土资源部决心加快推进地勘单位改革的信号。

我国的经济体制改革已持续了30多年，国有企业改革已进入扫尾阶段。但地勘行业经营方式粗放、改革进程缓慢，与国土资源部启动地质找矿改革发展大讨论、不遗余力地推进地勘单位改革相比，地勘单位改革的外推之力如此强劲、内生动力却明显不足形成极大反差。

1 文件酣畅淋漓，内容意犹未尽

国土资源部始于2009年的地质找矿改革发展大讨论，历经一年便取得如此辉煌的阶段性成果，可以看成是国土资源部自组建以来推动地勘单位改革发展力度最大的一次。它与2006年国务院颁布的《关于加强地质工作的决定》形成了战略与战术、宏观与微观的完整结合，堪称解放思想和与时俱进的杰作。

在大讨论过程中，国土资源部多批次、多层次到基层地勘单位调研，倾听呼声、了解实情、聚焦难点、强力推动这次大讨论。地勘单位也不断打开观念的闸门，让尘封已久的落后观念接受市场的洗礼，让不合时宜的理念接受新的挑战。大讨论形成的三个文件，就是解放思想全过程集思广益的结晶，它赋予了地勘单位在后危机时代的新使命、新内容。

一是大讨论根据资源保障成为国家战略的实际，把地质找矿作为国家战略的基础，把承担地质找矿的地勘单位作为基础中的基础。三个文件一针见血地指出，地勘单位、矿业企业等市场主体已经普遍感受到，随着经济社会快速发展，地质工作的基础支撑作用日益突出，社会需求日益广泛，地质工作领域拓宽和产业链延伸，对地质工作可持续发展和结构调整都将产生重要影响，地质工作只有更加紧密地与国民经济和社会发展相结合，更加主动地为经济与社会发展服务，彻底消除自我封闭、自我循环的思想观念，主动融入经济社会发展大局，才能更好地发挥地质工作的基础性、先行性作用，实现地勘行业大发展。三个文件明显提升了地勘单位的地位和作用，也引伸出地勘单位的改革与国家经济安全的内在联系。大讨论以及大讨论形成的这三个文件明确地告诉世人，地勘队伍不同于一般的行业单位，这是一支不能垮掉和散去的队伍，它的作用犹如国防战略保障中的军队，没有它，国家的资源保障就是一句空话。

二是大讨论所产生的文件剑指地勘单位不温不火的改革，对地勘单位的改革发展提出了新要求、新任务。《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》明确指出：必须坚持国有地勘单位改革的方向。这个方向就是政事分开、事企分开、管办分离，总体设计、因地制宜、分类指导，改革就是要市场化、企业化、勘探开发一体化、多元化。地勘单位只有迅速成长为市场的主体，积极主动地融入地方、服务地方的经济社会发展，改革和发展才有可持续发展的根基；只有从勘查走向开发，以勘查技术支撑矿业开发，以矿业开发的成果反哺地质勘查，才能将技术优势转化为经济优势，带动产业发展，才有可能彻底摆脱单纯的“打工经济”，真正做强做大自己的主业，形成长期稳定的优势产业。地勘单位三十多年来的改革始终在吃皇粮的过程中探寻生存之道，抵触企业化和市场化，被动地适应市场经济体制带来的变化，对旧体制仍抱有好感和幻想。不是利用事业单位所享有的扶持政策去加快改革的进程，而是用事业单位的政策去夯实无基础的幻想。一些地勘单位在资源价格高企时卖矿业权、卖资源，小富即安、安于现状。这种状况与2020年我国基本实现社会主义市场经济体制的目标差距极大。因此，大讨论的最终结果亮明了地勘单位必须改革这一现实，为新形势下地勘单位的改革指明了方向，创造了条件。

三是为地勘单位的改革发展创新了一批利好政策。地勘单位大多建立于二十世纪五十年代，改革开放后由于种种原因，历史遗留问题较多，计划经济烙印太深，发展实力明显不足。在“一业为主，多种经营”的指导下，地勘单位离自己的专业技术优势和地质找矿已渐行渐远。而此次大讨论所形成的三个文件，则针对这些实际存在的问题，通过采取切实有效的政策措施来促进地勘单位的改革和发展。如：进一步完善矿业权出让政策，探矿权竞争性出让时，向实行探采一体化的地勘单位倾斜；对已经转制为企业或积极推行企业化改革的国有地勘单位，优先配置部分探矿权；支持地勘单位盘活存量土地资产，制定将出让收入用于解决国有地勘单位历史遗留问题的相关政策；完善勘查成果收益分配政策，国有地勘单位可以按照国家有关法规的规定以知识、技术、管理等要素折股参与地质找矿风险投资，分享找矿成果收益。国有地勘单位转企的，申请转让国家出资勘查形成矿产地矿业权，经财政部、国土资源部批准，其价款可部分或全部转增为企业的国家资本金。这些不可能在此一一道完的优惠政策对地勘单位的改革是极大的利好，如果这些政策能落到实处，地勘单位改革的氛围、改革的条件将大为改善。

然而，大讨论进展到此刻，只能说有了一个阶段性成果，三个文件虽淋漓酣畅却意犹未尽。地勘单位的改革发展与国家的资源保障紧密相关，其重要意义与战略意义非同一般。但地勘单位的改革涉及到政府、市场和企业三位一体，既有一般国企改革在市场经济中必须遵循的普遍性规律，也有地质工作必须遵循的地质规律。从这个意义上讲，大讨论的阶段性成果对亟待大发展的地勘单位来讲是远远不够的。政府职能转变和市场培育都是政府层面需要解决好的问题。而三个焦聚大讨论精髓的文件却给人意犹未尽的感觉。一是地勘单位的改革是一项系统工程，过去的改革需要重新总结和认识，重新推进的改革需要从战略层面进行规划和部署。而三个文件缺少系统指导改革的意见和规划。二是与地勘单位改革休戚相关的地质信息市场、劳动力市场、矿业权市场、资本市场如何培育没有着墨。尤其在资本市场尚不成熟的情况下，地勘单位做强做大缺少融资的手段和条件。国土资源部应与财政部、中国人民银行一起共同探讨矿业权资产证券化问题的破题之道。三是我国国企三十多年来的改革经历了放权让利、承包经营和股权改造三个阶段。而三个文件既没能提供与国企改革相对等的扶持政策，也没有在产权改造上动真格的。四是如何借助资源的全球配置来形成固体找矿领域的航空母舰根本没有提及。五是在地方保护主义严重、条块严重分离的情况下，国土资源部的文件能否贯彻到位还很难说。这些问题的产生，虽有多种原因，但改革既然要突破，这些问题就一定要解决。

2 外力推动强劲，内生动力不足

中国地勘单位改革的大事记上清楚地记着：二十世纪八十年代末，原地矿部提出了“地勘队伍社会化、地勘单位企业化、地质成果商品化”的地勘单位改革目标，拉开了地勘单位改革的序幕。2006年上半年，国务院颁布了《关于加强地质工作的决定》，使沉闷多年的地勘单位改革工作豁然开朗。从去年四月份持续到现在的地质找矿改革发展大讨论，使地勘单位的改革问题重新引起关注，并被有效推进。这些地勘单位改革发展历史上堪称里程碑意义的大事，不仅象征着国家对地勘单位改革的决心，更是地勘单位改革不断深化的主要推力。在国家层面强力推动的同时，省级层面的推动也在不断加力。地勘单位改革的“内蒙模式”和“广东模式”便是很好的佐证。

但是，与政府强力推动形成极大反差的，却是改革的主体——地勘单位改革的原生动力不足。徐绍史部长在作大讨论动员报告时讲到，地勘单位需要培育自生能力以增强改革的动力、发展的活力和市场竞争的综合实力。动力、活力和实力的关系是一个水到渠成的因果关系，没有改革的动力，再好的外力也没有用。不改革，地勘单位就不具有活力；而没有活力，则根本无法提升实力。因此，改革的原生动力是地勘单位改革创新、增强活力、提升实力的基础。而纵观地勘单位改革的历史，三次大的政府推动并没有使地勘单位的改革产生自我驱动的原生动力。政府助推大于自我变革，形式变化多于内涵改变。国家提出“戴事业帽子，走企业路子”，其目的是在地勘单位改革过程中给予更多的政策扶持，其本质和落脚点是在走企业化路子上。这一含金量极高的扶持也让我们看到中国国企初始改革时国家通过“放权让利”所享有的优惠。然而，同样的组合也会产生不同的结果。“戴事业的帽子和走企业的路子”这一对组合，犹如一对漂亮的夫妻可以生下一个很丑的孩子，因为这个孩子取了父母的缺点。而一对并不漂亮的夫妻可能生下一个很漂亮的孩子，因为这个孩子取了父母俩的优点。事业帽子的本质是指政府在地勘单位企业化、市场化改革过程中给予的政策扶持，戴事业帽子是为走企业路子服务的。如果地勘单位矢志改革，放手一搏，事业单位的政策就能起到雪中送炭、四两拨千斤的作用，使地勘单位的核心竞争力和综合实力进一步提高。此时的外部推动力就会演变为改革的助力，催生出自我变革的巨大动力和能量。如果继续用政府给的政策来养人，来搞平均主义，利用优惠政策产生的幻想去继续幻想未来的不作为，则会产生改革的阻力和负效应，就永远也不会自发产生改革的原生动力，小富即安的思维可能会淹没改革的动力萌芽。华东有色地矿局在进行改革时把政府的政策和资金全部用到矿业开发、设备购买、研发能力提升方面。这一方面对地勘单位来讲是釜底抽薪，让所有的同志树立背水一战的理念，从而产生出改革的原生动力。另一方面为地勘单位的发展壮大和综合实力提升打下了物质技术基础。因此，从主管部门来讲，对于主动改革、主动创新的地勘单位，就是要集中政策、集中资源进行扶持。对不改革、不创新的地勘单位，就是要釜底抽薪断后路，使地勘单位改革的原生动力迸发出来，这是中国地勘单位改革中必须高度重视的问题。

3 突出专业优势，转换发展模式

地质勘查在地勘单位改革前一直归在技术服务的范畴，隶属于第三产业。然而，源自二十世纪八十年代末的改革，提出了“一业为主、多种经营”的改革路径，这导致了地勘单位多产业出击、全方位发展。到目前为止，一是以贸易、酒店业、房地产为主的服务业仍占有地勘单位较大份额；一是以工勘岩土为主的建筑施工业成为地勘单位的主业。虽然随着我国城市化进程的加快，工勘岩土业仍有较大的市场空间，但随着第二产业竞争的空前激烈，工勘岩土业市场份额低，科技含量低、准入门槛低、附加值低已是不争的事实。尤其在市场经济尚不成熟、行业垄断、权力寻租的情况下，有不少地勘单位用自己的资质让民营企业挂靠，产值虽然很高，但把大量的质量和安全隐患留给了自己，大量的利润被掠走。脱离传统技术优势的多种经营使地勘单位在事业费减少、生存困难的情况下站稳了脚跟，获得技术溢出效应。但“外源型增长模式”带来的负效应开始向大于正效应的方向转变。因此，中国的地勘单位开始进入产业转型升级、发展模式创新转变的关键时期，尤其是商业模式的转变已成为地勘单位脱胎换骨的战略任务。工勘岩土等多种经营业向探、采一体化转变，纯粹的技术服务向高级矿业公司转变正成为中国地勘单位由被动适应型向创新驱动型转变的重要内容。产业创新和商业模式创新成为中国地勘单位变革的重要途径。

笔者从不否认地勘单位不能从事工勘岩土业、酒店业等服务业。但对于国家资源战略和经济安全保障的大目标，这样偏离主产业的发展是有悖和有辱于地勘单位使命的。地质勘查是地勘单位的专业优势，优势专业的回归是地勘单位可持续发展的根本之道，也是地勘单位探采一体化的基础。

地勘单位能否实施多元化战略？这是一个很难回答的问题。一般的企业专业化发展还是多元化发展仍是MBA教学中讨论的焦点。但对于地勘单位来讲，立足地质勘查的基础优势，发展矿业，把第三产业的技术服务优势引升到第一产业的采掘业，是地勘单位做强做大的基础。世界上找矿成功率在2%左右，地质找矿是一个高风险、高投入、长周期的过程。在流动性过剩的情况下，不具备地质勘查专业技术的企业投资矿业开发将面临极大的风险。而地勘单位通过自己的专业基础则会明显降低风险。地勘单位介入矿业开发需要大量的资本投入，这将使资本市场和金融市场与地勘单位紧密联系起来。矿产资源的金融属性也使地勘单位自觉不自觉地进入资本市场和金融市场。因此，地勘单位从所从事技术服务的第三产业，进入采掘业的第一产业，再从第一产业回归到资本业和金融业的第三产业，这个以自身优势发展起来的循环是一个量变到质变的过程，是一个地勘单位从改革的原生动力到具备发展的活力和综合实力的科学轨迹。

因此，地勘单位应通过认真学习国土资源部的三个文件，使自己从偏离主产业的多元化中抽身，做实自己的专业，发展与主产业关联度高的多元化战略。

4 提高产业集中度，组建航空母舰

计划经济体制下，地勘单位分散在各个行业中。市场经济体制改革后，许多地勘单位纷纷实行属地化管理。现在的格局是，隶属中央部门的地勘单位仍因行业的不同而相互割裂。隶属于地方的地勘单位仍单打独斗，各自为阵。从层面上看，目前地勘单位的分布比过去更分散，集中度更低。

国际上大的矿业公司起步时一般都具备两个条件：一是有地质勘查的专业技术力量，一是有前景较好的矿业项目。具备这两个条件后，就能够连接资本市场，逐步做强做大。而中国，除了在国家垄断的油气领域，有中石化、中石油、中海油这样国家扶持、靠垄断做大的巨无霸外，央企中规模较大的涉足矿产资源领域的企业，基本都是贸易、冶炼出身，出于自身下游业务发展控制上游资源的需要才不断涉足资源领域。2009年，中国有资质的地勘单位共有2002家，其中有甲级资质的单位867家，乙级等级的为455家，从业人数为62万多人，分布在地矿、冶金、有色、化工、煤炭、建材等行业。2009年全国地勘单位实现总收入2652亿元，其中地质勘查收入543亿元。平均到2002家地勘单位身上，每个地勘单位完成总收入为8252.7万元，完成地质勘查收入为 2722.29万元。这充分说明我国貌似地勘单位很多，人数也不少，产业集中度却不高，规模效率低下。未属地化管理的地勘单位的行业分割与已属地管理地勘单位的地方保护主义交织在一起，使我国地勘单位的跨行业、跨地区组合非常困难。而每一个地勘单位产业雷同、产业层次不高，既没有产业优势，也没有竞争实力。看似人数众多的地勘队伍却犹如散兵游勇。我国这几年铜的进口依存度已达70%以上，石油和铁矿石对外依存度超过50%，煤炭从去年起第一次成为净进口国。资源的安全保障已上升到国家经济的安全问题，如能将分散的地勘单位组合起来，组建金属矿勘查开发领域全国性的地质勘查开发集团，相信无论是立足国内找大矿还是走出去进行资源的全球配置，都会容易得多，整装勘查的理念在科学的组织架构中更容易得到实现。我国地勘单位总资产在2009年已达4322亿元，这是一支非常强大的地勘队伍。组建类似我国能源系统的大型企业，相信能大大提高我国的地质找矿能力。

5 “走出去”海阔天空，退回去死路一条

地勘单位“走出去”，参与全球资源配置已成大家共识。国土资源部在三个文件中也对此明确给予支持。笔者认为，“走出去”参与全球资源配置是地勘单位走出原有发展模式、原有落后观念的一个重要途径。从这个层面上讲，市场经济是地勘单位最好的课堂，也是地勘单位最好的战场。我国三十多年来的改革，使宏观经济体制发生了质的变化，地勘单位赖以生存的计划经济体制已不复存在。然而，对计划经济心存幻想的地勘单位仍不在少数，公益性地质、事业性质对许多地勘单位仍有巨大的吸引力，其根本原因就是仍然希望生活在“项目靠下达、资金靠下拨、成果交国家”的计划经济体制下。对公益性项目、公益性定位追逐的潜台词就是希望退回去。

总结国际经验，从来没有只有公益性单位才能做公益性项目、企业化单位只能做商业化项目这一固定模式。连美国高度保护的军工项目，也是通过招标来组织企业参与项目开发的。重回计划经济体制，意味着地勘单位将无法在现有体制和空间中生存。计划经济体制下的地勘单位既无改革创新的动力，也没有经营机制的活力，更不需要市场竞争的实力。既留不住人才，更没有自主创新，必将为社会、历史所淘汰。

地勘单位“走出去”参与资源的全球配置是走出发展怪圈、走向成熟的重要步骤。资源保障成为国家安全的主要原因，在于经济全球化使中国成为世界工厂，世界工厂需要世界资源。然而，冷战思维以及所产生的“瓦森纳安排”使中国企业走出去举步维艰。敌对势力启动的是国际战略，实施的是制度障碍。但中国的“走出去”仍然依靠企业的单打独斗。“走出去”喊了多年，却依然没有形成国家战略。一是政出多门，财力分散，形不成“走出去”的合力。国家发改委、商务部、工信部、财政部、国土资源部都有支持“走出去”的政策，但各行其事，形不成合力。而在行政审批方面又各设壁垒，难攻易守。二是地勘单位、央企和民企无法联动，各自的优势得不到发挥。对地勘单位来讲，有专业技术，擅长做有远景的草根项目，不容易遭受东道主的歧视，但缺乏资金实力。央企有资金实力，却无地质勘查专业技术，只能购买量大价高的成熟项目，容易遭到东道主国家的强烈反应。如能将二者联动，境外项目的收购就会增加更多的胜算。三是资源类企业与制造业企业的联手，既可以降低境外收购项目的运作成本，又能为国内降低二氧化碳排放作出贡献。我国近几年制造业的快速发展，得益于经济全球化中的产业转移。而产业转移是一个动态过程，尤其当中国的劳动力红利、环境红利、资源红利在逐步消失时，制造业的外移将进一步加速。此时能使地勘单位在制造业企业外移前占有资源，再与制造业企业联手合作，一定会有事半功倍的效果。四是境外并购与境外援助有机结合能大大增强收购的成功率。我国援外工作常常孤立地实施，缺乏与“走出去”国家战略相匹配。如果我们能用经援资金在境外进行公益性地质调查，为中国地勘单位明确靶区、拿到矿业权创造条件。在地质勘查完成后，根据资源项目开发的需要，再确立建桥修路的援外项目，这样能使境外资源类项目的开发提高成功率，降低成本，使中国的大国形象更加提升。

在此问题上，我们还要辩证看待、准确理解“立足国内找矿”的内涵。特殊的地质构造产生特殊的资源禀赋，矿产资源分布的不均衡性是每个国家不可能依靠自己单独的力量实现资源平衡的理由。中国的油气资源禀赋不如俄罗斯和中东，中国的铁矿石资源品位没有巴西和澳大利亚的高。而澳大利亚和南美的稀土又不如中国……这些均已成为不争的事实。温家宝总理说过，地球不是我们从父辈那里继承过来的，是我们从子孙那里借来的。我们从子孙那里借来的资源理应勘探清楚，这是摸清家底的需要。手中有粮、心中不慌。立足国内找矿的奥妙就在这里，但这一命题的提出决不是让我们不要参与资源的全球配置。

凡能“走出去”的地勘单位，都因国际国内的市场经济体制倒逼而动力活力大增，体制和机制进行了适应性调整，产业和战略实施了与时俱进的变革。“走出去”将活力无限，退回去将死路一条。

一句话，地勘单位当自强自立。当国土资源部再一次为我们的改革创造了有利条件时，我们的使命就是如何让改革的内生动力与外部推力结合在一起，解放思想，趁热打铁，使地勘队伍真正成为国家资源保障中的基础力量。

F407.1

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1672-6995(2010)08-0004-05

2010-08-04

邵毅（1953 -），男，浙江省余姚市人，江苏省政协委员、华东有色地质勘查局局长、党组书记，正高级经济师，江苏省委党校研究生学历。曾任江苏省计划经济委员会研究所所长、宿迁市委常委、常委副市长、江苏交通产业集团总经理、航空产业集团总经理。在主政华东有色地勘局期间，该局已在澳大利亚、南部非洲、南美等地成功进行了多个矿业开发合作项目。